中央财政科研经费改革后的宏观思考

中国财政科学研究院  韩凤芹

此次改革的四大特点

（一）以权责明晰为前提的全链条、全主体放权。一是全链条放权。从预算编制到经费拨付和使用、审计监督都更加宽松。如，首次将预算科目进一步精简合并为设备费、业务费、劳务费三大类，将经费拨付缩短至项目任务书签订后30日内，同时首次明确在监督检查环节实行负面清单，要求有关部门要根据法律法规和负面清单进行检查、评审、验收、审计，对尽职无过错科研人员免予问责，着力打通政策最后一公里。二是各类主体全覆盖。此次改革按照应放尽放的原则，对中央各部门到项目管理单位、项目依托单位、项目牵头单位和项目参与单位，再到项目负责人和项目团队等各层主体均进行了放权。三是放权的同时重点强调了科研机构的主体责任。明确了科研单位的主体性，在奖励经费使用、设备费预算调剂权、各类创新试点等方面均明确了以科研单位为主体，同时在统筹分配、科研诚信、项目衔接、自主探索、绩效考核、政策落实等方面强化了科研单位的主体责任。

（二）以专业化和信息化为引领的全面减负。一是全面落实科研财务助理制度。此次改革进一步明确科研财务助理所需人力成本费用（含社会保险补助、住房公积金），可由项目承担单位根据情况通过科研项目经费等渠道统筹解决。二是改进财务报销管理方式。此次改革选择部分电子票据接收、入账、归档处理工作量比较大的中央高校、科研院所、企业，纳入电子入账凭证会计数据标准推广范围，推动科研经费报销数字化、无纸化推进科研经费无纸化报销试点等。

（三）以人为本的财政激励。一是提高间接费用比例。自2011年间接费用概念提出以来，间接费用的总体提取比例和间接费用中绩效支出的提取比例不断提升。《若干意见》将间接费用的提取比例提到了史上最高，“对数学等纯理论基础研究项目，间接费用比例进一步提高到不超过60%”，并且明确可将间接费用全部用于绩效支出，向创新绩效突出的团队和个人倾斜。二是扩大了稳定支持经费提取奖励的比例。首次将稳定支持科研经费提取奖励经费试点范围扩大到所有中央级科研院所，允许中央级科研院所从基本科研业务费、中科院战略性先导科技专项经费、有关科研院所创新工程等稳定支持科研经费中提取不超过20%作为奖励经费。同时允许单位探索完善科研项目资金激励引导机制，奖励经费的使用范围和标准由试点单位自主决定，在单位内部公示。三是加大面向市场的科技成果转化收入的激励。在进一步加大科技成果转化激励力度的基础上，强化了分配制度的优化。科技成果转化收益具体分配方式和比例在充分听取本单位科研人员意见基础上进行约定。

（四）以贯通协调为特征的全过程监督。一是加强审计监督、财会监督与日常监督的贯通协调。加强事中事后监管，创新监督检查方式，实行随机抽查、检查，推进监督检查数据汇交共享和结果互认。减少过程检查，充分利用大数据等信息技术手段，提高监督检查效率。强化项目承担单位法人责任，明确项目承担单位要动态监管经费使用并实时预警提醒，确保经费合理规范使用；对项目承担单位和科研人员在科研经费管理使用过程中出现的失信情况，纳入信用记录管理，对严重失信行为实行追责和惩戒。二是探索制定相关负面清单。明确有关部门要根据法律法规和负面清单进行检查、评审、验收、审计，对科研项目经费使用禁止性行为进行明晰，对尽职无过错科研人员免予问责。

改革落地依然面临挑战

《若干意见》全面落实到位，将对进一步调动科研工作者科研积极性、提高科研经费管理绩效产生深远的正面影响。但目前来看，政策落地还面临一些问题和挑战需要予以关注。

（一）松绑放权需要突破传统科研管理体制。一方面，目前我国科研管理主要以项目制的形式展开，面向科研院所的科研经费配置以竞争性项目为主，即使在基础研究类科研院所，其稳定资助经费占总额比例也只有30%左右，经费70%都来源于竞争性项目，包括国家自然科学基金、国家重点研发计划等科技专项，以及中央和地方政府部门的基础研究重点项目等主要资助来源，都采取竞争性项目的投入方式。项目制具有短期性、阶段性和分散化等特点，科研人员忙于申报项目，难以全身心地投入研究工作。这些都不符合基础研究的规律。基础研究的探索性和不确定性强，需要在研究过程中不断调整和优化研究方向和技术路线，因此需要长期稳定的资金支持。而当前传统科研管理中所有立项项目都要求按时结题，这与基础研究探索性强、失败率高的规律不符，导致科研人员倾向于申报有一定研究基础、预期完成度高的研究主题，不利于支持原始创新研究。另一方面，在绩效评价与验收管理环节，目前我国对科研机构的绩效评价依然局限于传统的科研考核方式，仍然以项目、论文、获奖等数量为主要指标进行考核，科研机构“以项目论英雄，重数量轻质量”的问题依然存在，基于科研机构使命定位和功能目标的绩效评价体系还未形成。在这种评价机制下，不仅难以产出实质性、突破性的创新成果，还会造成财政资金的浪费。

（二）松绑放权需要平衡好资源分配的均衡性与效率性。围绕项目的松绑放权可能会加剧资源分配的不平衡。《若干意见》的主要改革措施依然是围绕项目展开，且主要围绕中央财政科研项目。中央科研项目覆盖人群有限，据中国科协2018年发布的《第四次全国科技工作者状况调查报告》显示，2016—2018年间，74.7%的研发人员承担过研究或开发项目，只有42.4%的研发人员曾作为项目主持人申请过财政支持的研究开发项目，平均申报2.7项，申报成功1.1项。从承担主体看，项目主要集中于知名院校和“中字头”科研院所中的知名专家（或称“帽子专家”），覆盖面有限。这直接导致项目经费的结构配置不均衡，少数人承担过多的项目，而大量的青年科研人员无法独立承担项目。中国国家自然科学基金预算中，面向学术界新人的青年研究基金约占20%，每个项目在三年期限内只有24万元。这种情况下经费的松绑放权，或是只围绕间接费用做科研绩效，只会导致有项目的科研人员收入进一步提高，而那些甘做冷板凳的研究项目和研究人员无法获得支持，会加剧科研人员之间收入分配的不平衡。

（三）松绑放权需要科研单位主动改革配套。科研经费放管服，需要依托科研单位来落地实施。科研单位是科研人员沐浴科研经费管理改革春风的第一窗口，窗口开大开小，科研人员感受不同。《若干意见》在给科研人员松绑的同时，也强化了项目承担单位的法人责任。但是目前来看，基层科研单位落实改革政策的意愿、能力、举措存在较大差异，主动开展经费监管的单位依然相对较少，单位内部存在“不敢接”和“接不住”的问题。如，预算调剂权限已经下放多年，但调研过程中依然有科研人员提出“打酱油钱不能买醋”的意见；部分单位担心被审计、纪检监察等追责，也只是等着国家出台相关实施细则或上级主管部门出台指导意见后“直接拿来用”，没有制定符合单位自身特点的相关实施细则，政策落地依然面临阻力。

（四）松绑放权需要匹配更高素质的科研人员。松绑放权是为了让课题负责人按照科研规律和科研项目的客观需要去花钱，绝不是撒手不管、不讲规矩、任意花钱。此次改革是政府部门以信任为前提的一次自我放权革命，实际上也是对科研人员提出了更高要求。使用经费的科研人员必须严以律己，恪守科研伦理道德和作风学风诚信要求、确保经费全部用于与本项目研究工作相关支出的基础上，以科研目的和产出为导向自主决定项目经费使用。为了完成项目任务、达成项目目标，项目负责人需统筹做好项目计划，抓好项目执行进度，分配好项目经费的用途，发挥好科研经费的使用效率，并对经费使用的合理性、真实性、准确性负责。

相应改革需进一步深化

科研经费的不断放权，就是通过减负放权赋能，“放”出新活力，以提升科研人员的创造力和创新力，更好地实现科学突破和技术创新，提高国家科研整体绩效水平。基于此，为了将《若干意见》真正落实到位，未来应该从以下几个方面入手：

（一）以可落地为导向，强化配套措施。系统梳理现有政策，将与《若干意见》不吻合或者相冲突的措施进行修改或清理。同时，广泛吸取社会意见，梳理出对《若干意见》中感到困惑或者不敢落地的部分，针对性出台配套细则或执行方案。加强政策实施效果评估，保障出台政策的成熟性和战略性，避免简单以文件替代改革。扎实做好政策的意见搜集、反馈和修改工作，切实掌握科研事业单位和科研人员发展需求，确保政策具备方向指引作用的同时能够落地实施。

（二）以权责匹配为导向，压实主体责任。进一步强化科研院所在人、财、物资源配置上的主体责任，推动建立内部治理体系，强调科研院所负责人的职责担当，权责对等。推进建立党委领导下的院/所长负责制，实行院所党委会、院所务会、学术委员会、学位委员会、全院职工大会等决策科学、透明公开、执行高效、监督到位的内部运行机制，着力激发广大科研人员的积极性。在明确科研机构职责和战略定位的基础上，充分发挥科研机构“一把手”在制度、人才建设以及环境营造等方面的灵魂与核心作用，保障科研机构具有独立且有活力的运营机制。针对科研人员的特点和类型进行分类管理，设计与之相匹配的制度保障和有效的激励约束机制，焕发机构人员活力。

（三）以出真绩为导向，强化绩效目标引领。系统地松绑放权是为了激发科研活力，创造真绩效。要以绩效目标为导向，以是否实现核心技术突破、是否产生经济社会效益等作为中央财政科研经费的主要评价指标。同时，树立中期绩效管理理念，探索实行里程碑式的管理方式，明确重点“抓两头，放中间”，抓战略目标和定位的确立与考核评估的执行，强化成果导向的绩效管理。健全科研绩效分类评价制度，对基础前沿类，使命导向型、市场导向型等不同类型科研机构，根据各自特点制定评价办法。探索实行验收盲审制和第三方验收制度，将更多更好的创新成果推向社会。

（四）以协同推进为导向，推动多部门共同监管。建立部门沟通和信息共享平台，推进经费制度与其他各类相关的其他制度衔接，推动相关部门在“尊重科学家、遵循科研规律、提高财政资金使用效率”的原则下尽快共同制定实施细则，列出科研经费使用负面清单，明确科研人员经费使用红线，不在红线范围内的都应以包容审慎的态度实行监管。强化政府监管、部门和科研机构内部监管、社会监督协同互通，充分发挥绩效评价体系与审计监管体系的协同作用。

（五）以市场需求为导向，构建多元化投入体系。鼓励企业开展基础研究和应用基础研究投入，强化企业在中央科技计划中的地位。让企业从自身需求出发，参与到关键瓶颈共性技术的研发上来。建立全链条投入体系，在科研成果产业化阶段，及时引入风险投资、天使投资，发挥其市场敏锐度和专业性优势，推动科技成果落地转化。同时，对于有些关键核心技术攻关项目，选择有相应研究基础和优势的研究机构，加大稳定支持力度。探索打破项目制，根据科研机构职能定位和发展目标采取“稳定+竞争”的机制给予相应经费安排，为科研机构成长提供良好空间和环境。

（六）以诚信包容为导向，提高科研整体创造力。建立科研诚信信用记录，健全行政性惩罚与社会监督相结合的多元协同治理机制。进一步完善鼓励冒险、容忍风险和管理风险的科研管理方式，着力营造开放包容、鼓励创新、宽容失败的创新文化环境。强化科学诚信体系管理。大力弘扬科学家精神，提升科研人员的使命感和责任感，将科研文化精神融入科研管理的全过程、各方面，积极营造追求卓越、敢于超越的科研氛围。以科研文化价值观为引领，引导科研人员更好地“有效实现”目标使命，促使涌现更多使命驱动型的科研以及创新型科研成果。