财政资产管理应当与预算管理结合，提出这一思路是源于财政对行政事业资产的管理实践。这种资产预算管理的思路不仅包括行政事业资产，还涵盖了企业（非金融）经营性资产，反映了财政资产管理的职能需要。其先进性在于揭示了预算是财政资产管理的根本立足点，脱离预算的资产管理必然脱离财政职能。但是，在实践中，资产预算管理这种思路没能得到有效落实，财政资产管理没有很好地与预算结合，存在一些机制上的问题，亟需予以解决。

资产预算管理的基本情况 

（一）资产管理的发展历程

财政履行资产管理职能应当以原直管的国有资产管理机构的设立为标志，在此之前，财政涉及国有资产的管理职能没有专门的机构行使，而是融合在财政财务事项中，机制上，围绕财务管理这个核心，主要与行业主管部门、地方财政部门和企业在事权范围内各尽其责。原国有资产管理机构在存续期间，探索了国有资产出资人模式，建立并完善了包括产权登记、资产评估、清产核资、统计评价等在内的国有资产基础管理制度。

1998年，设立10年之后的国有资产管理机构撤销，相应的企业资产管理职能并入财政部门，行政事业资产的管理职能则移交机关事务管理部门。1999年，国家实施部门、军队、武警所属企业与主管单位脱钩政策，明确脱钩后的中央企业由财政部管理。财政因此再次集并了国有资产管理职能，于2000年设立了专门管理企业的内设机构，与此相应，行政、事业单位资产也出现在财政管理职能之中，由部门预算归口机构分别管理。企业资产管理职能并入后，财政即面临财务管理与资产管理职能整合的问题，尤其并入的产权登记、资产评估等企业资产基础管理事项及相应的审批职能，客观上加强了财政与企业的联系，有利于财务管理措施的落实。为此，财政部门适时进行了职能转变，以资产管理为明线将财务管理职能融入其中，于2001年完成了对企业资产与财务管理的统一。至此，财政企业财务管理职能不再单独、直接行使。

2002年，党的十六大召开，历史性地将国家出资人职能从政府职能中清晰出来。2003年，设立了国有资产监督管理机构——国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委），要求完成脱钩的企业全部移交国资委，由其行使“管人、管事、管资产”的出资人职能 ，并要求财政将国有资产基础管理事项移交。金融企业经国务院研究由财政行使出资人职能，不移交国资委管理。因此，财政企业资产与财务管理职能统一3年后，不得不再次分化。随后，铁路、烟草、邮政等部门陆续进行公司制改革，由于这些部门政策性业务较多，改制完成后没有移交国资委管理，而是由财政行使出资人职能，继续按原部门预算关系归口管理。此后的文化企业、北大荒农垦企业也沿用了这一模式。尚未脱钩的企业，继续由所属部门管理，财政履行监管职责。

2007年，财政恢复了暂停12年之久的国有资本收益收缴政策，可以说这是财政企业财务管理职能的回归，并且将企业国有资产管理与财政预算相结合，从而使资产管理更加贴合财政的职能需要，国有资本经营预算制度由此逐步丰富和健全。

2014年，财政专门管理企业的内设机构在运行14年之后撤销，以新设的资产管理机构替代，中央财政明确将其“打造为行使所有者管理职能的内设机构”。设立之初，集并了原分散管理的行政事业单位资产管理职能，保留了原企业资产管理机构的部分职能，主要是国有企业改革遗留事项、国有资本经营预算、统计评价，同时代行资产评估协会的行政职能。

（二）资产管理的职能现状

企业国有资产管理从国家层面来看，体制上是中央和地方分级行使所有权；职能上，按照《企业国有资产法》的规定，国务院和地方人民政府分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。目前，对国有经营性资产行使出资人职能的机构有：国资委和财政部门。各部门和行政事业单位未脱钩的经营性资产没有明确具体的出资人。

从职能分布上看，国务院国资委对97家中央企业履行出资人职责。中央财政内部共有4个具有出资人职能的内设机构，具体包括行使金融资产出资人职责的对口内设机构；两个业务对口的内设机构分别对中国国家铁路集团有限公司、中国邮政集团有限公司、中国烟草总公司、北大荒农垦集团有限公司等4家企业履行出资人职责；中央文化企业由文化业务对口的内设机构履行出资人职责。

地方层面，本级政府所属企业以国资委为主监管，金融、文化企业与中央一致，由财政对口的部门预算管理机构行使出资人职能，但地方财政部门对企业的管理职能相对比较充实，除了解决“僵尸”企业、“三供一业”以及分离企业办社会职能中的教师工资等历史遗留问题外，还有不同程度的产业扶持政策，比如四川省的白酒产业政策。

行政事业资产实行政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配的管理体制。具体支配机制中央和地方不尽相同，地方各级人民政府决定的职能行使部门也不尽统一，中央层面由国家机关事务管理部门履行国有资产管理职责，并制定中央行政事业单位国有资产管理具体制度办法和组织实施，接受财政部门的指导和监督检查。财政部门专门设立的资产管理机构负责制定行政事业单位国有资产管理规章制度，牵头编制行政事业性国有资产管理情况报告，由行政事业资产所归口对应的部门预算管理机构组织实施。

中央和地方党政机关和事业单位兴办的补充后勤保障等需要的企业，未与部门脱钩，仍由所属部门、主办单位以行政职能进行管理，没有明确出资人管理关系，财政部门按部门预算归口关系分别实施监管职责。目前正在实施经营性国有资产集中统一监管改革。

（三）资产分布情况

1.企业资产情况

据统计，截至2019年底，全国国有企业资产总额233.9万亿元、负债总额149.8万亿元、国有资本权益64.9万亿元。

（1）按中央和地方分析。中央企业资产总额87万亿元，占全国37.2%；负债总额58.4万亿元，占全国39%；国有资本权益17.8万亿元，占全国27.4%。地方企业资产总额146.9万亿元，占全国62.8%；负债总额91.4万亿元，占全国61%；国有资本权益47.1万亿元，占全国72.6%。数据显示，地方企业资产规模大于中央企业，资产总额约为中央企业的1.69倍，而国有资本权益总额则是中央企业的2.65倍，在资产负债率（中央企业67.2%，地方企业62.2%）相当的情况下，一方面反映出地方融资更多来源于国有资本，另一方面也说明地方国有资本投入力度强于中央企业。

（2）按出资人分析。中央企业资产总额87万亿元，负债总额58.4万亿元，国有资本权益17.8万亿元。其中：国资委出资的企业资产总额65.6万亿元，占比75.4%，负债总额42.4万亿元，占比72.6%，国有资本权益13.7万亿元，占比77%；财政部出资的企业资产总额21.4万亿元，占比24.6%，负债总额16万亿元，占比27.4%，国有资本权益4.1万亿元，占比23%。总体看，国资委与财政部两大出资人国有资产规模占比约为7：3。

2.行政事业资产情况

截至2019年底，全国行政事业性国有资产总额37.7万亿元、负债总额10.7万亿元、净资产27.0万亿元。其中，行政单位资产总额11.8万亿元，事业单位资产总额25.9万亿元。

（1）按资产构成分析。全国行政事业性国有资产总额37.7万亿元，全部为行政事业单位占有的资产，其中，行政单位资产总额11.8万亿元，事业单位资产总额25.9万亿元。

（2）按中央和地方规模分析。中央行政事业单位国有资产总额5.0万亿元，其中，行政单位资产总额1.1万亿元，事业单位资产总额3.9万亿元。地方行政事业单位资产总额32.7万亿元，其中，行政单位资产总额10.7万亿元，事业单位资产总额22.0万亿元。

（3）经营性资产情况。中央行政事业单位所办企业资产总额2.2万亿元、负债总额1.2万亿元、国有资本权益0.8万亿元；2019年营业收入0.8万亿元，实现利润686.8亿元。

资产预算管理存在的问题

（一）财政与出资人的职能关系没有理顺

出资人制度的建立是我国经济体制改革中具有特殊性的举措，其特殊性在于，以往所有的改革是以经济事项为对象，而出资人制度是以政府职能为对象，是政府对自身的改革。出资人职能和社会管理职能并行，标志着我国政府开启了双重职能运行的新模式。而此时，财政与国民经济各部门的关系（除部门经费预算关系外，下同）依然是围绕社会管理职能展开，之间经济事项的往来、经济行为的调整均以社会管理职能规定为参考、以预算为约束，从而形成互动议事的原则和基调。毋庸置疑，国资委的成立，同样需要财政与国资委之间构建新型的、适应出资人特点的互动议事原则和基调。而当时，由于国有资本经营预算制度没有及时恢复，财政对出资人的收益收缴和财力组织、对全社会企业的财源培植，均未能从制度上重新建构，因此，在实践中，国资委除了行使授权范围内业务外，还被作为国家层面的“企业主管部门”行使着双重职能：一方面，与市场主体的出资人一样，对授权管理的企业具有《公司法》赋予的所有者权利；另一方面，承担了对全社会企业的管理职能。按照规定，在企业并购、重组中，作为一方股东（国有股东的代表），应当履行市场主体的职责，依法与其他股东享受平等的权利，不应当具有审批并购、重组方案的职能。同样，在涉及全国（包括地方）国有企业管理、改革、混合所有制等政策制定时，作为一方股东（出资人），也不应当以主管部门或牵头部门的身份行使职能。

（二）财政管理的资产概念内涵没有厘清

除行使出资人职能和监管职能的资产外，财政资产管理主要涉及企业资产和行政事业资产。

对于企业而言，混淆了资产与资本的概念。按照财务、会计制度的定义，资产是由控制人掌握、预期会带来经济利益，并可以可靠计量的经济资源。资本是指所有者投入的资金所形成的企业所有者权益，体现为企业的实收资本（股本）、资本公积、盈余公积以及未分配利润等，企业制度环境下，资本特指“净资产”。除了金融领域资产管理是指一种财富管理业务外，资产在非金融领域是口语化的一个泛称，包括：固定资产、流动资产、无形资产等，通常不会脱离上述解释独立使用，唯一独立使用的场合是用于“资产流失”这个专有名词。而在企业财务管理中，无论是哪项资产流失，最终都会通过会计核算归结为“净资产”的减少，因此，“资产流失”实质上等于“资本流失”，是出资人权益的减少。国家防止国有资产流失，实质上是防止国有资本权益流失。因此，无论是出资人还是政府部门，所管理的国有资产均指国有资本，管理中不会干预企业具体资产事项。

对于行政事业资产而言，混淆了资产与财产的内涵。按照定义，资产具有在未来产生效益的自然属性，企业经营性资产正是以取得效益为目的，因此，资产只适用于对企业经营性资产的简称。而所谓的行政事业单位资产，并不具有资产的上述属性，其本质是财政预算资金购买、积累形成的物质财富，是以保障公务运转为目的的消费性财产，行政事业单位无论是占有的存量资产，还是新生的增量资产，均不以取得效益和保值、增值为目的。因此，行政事业单位资产实际上应当是行政事业单位财产，称为“行政事业单位资产”是在内涵混淆的情况下，对资产概念的一种误用。

（三）财政资产管理的依据和必要性不充分

目前，财政对外报告涉及的资产有五大类：一是履行出资人职责的企业；二是部分党政机关和事业单位兴办的企业，这些企业由所属部门、主办单位负责具体管理，财政部门依照企业国有资产监督管理有关规定实施监管；三是行政事业单位资产；四是公共基础设施、政府储备物资、国有文物文化等行政事业性国有资产；五是国有自然资源资产。以资产的角度实施管理的为前三类，后两类以统计报告为主。前三类当中，第一、第二大类都有成建制的行业体系，由相应的主管部门（单位）承担管理职责，财政内部按部门预算归口管理，没有实施专门的资产管理。之所以没有实施以资产为主的管理，继续以行业管理为主，是因为这些企业对财政政策的依存度较高，承担一定的政策性业务，其资产不适合或者不适应市场竞争，企业盈亏难以区分经营性和政策性。在这个意义上，财政对这些企业主动实施资产管理，不但必要性不大，还有可能导致行政机关后勤福利财政化，增加财政负担。

对行政事业单位资产的管理依据，按照《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号）第一条指出的根据是“全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定”。2006年，《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）第一条指出“为了规范和加强行政单位国有资产管理，维护国有资产的安全和完整，合理配置国有资产，提高国有资产使用效益，保障行政单位履行职能……”。《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）第一条指出“为了规范和加强事业单位国有资产管理，维护国有资产的安全完整，合理配置和有效利用国有资产，保障和促进各项事业发展……”。从这些规定可以看出，行政、事业资产管理的初衷主要在维护国有资产的安全完整、合理配置和保障功能三个方面。维护国有资产的安全完整，其主体责任在占有和使用单位，财政行使监督职能即可，合理配置和保障功能主要在预算安排环节实现，这也是资产管理与预算结合的起点。资产使用过程中的出租出借、毁损溢余等可通过制度办法进行约束和规范，没有必要在财政专设资产管理职能。从实际运行情况看，这些管理职能也没有成为预算工作的有力依据。

相关政策建议

（一）建立以国有资本经营预算为核心的出资人财政制度

以国有资本出资人和其出资企业为管理对象，制定和完善出资人管理制度。一是对国有资本出资人，以收缴国有资本收益为核心，进行出资效益考核，促进国有资产保值增值，防止国有资产流失，行使国家财政对国有资产最终的剩余索取权。《企业国有资产法》第六条规定，国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条规定，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。国资委作为出资人是受本级政府委托，经授权行使出资人职责，财政应当建立出资人财政制度，引导国有资本和国有经济的管理职能回归，避免对其他资本有挤出效应，优化市场环境。二是通过出资人，以国有资本收益基础为核心，对其出资企业实施监管，主要监管其实现利润和分配政策，防止虚列支出，确保国有资本收益基础的真实、稳定，堵塞财政收入流失的漏洞。

（二）健全以加大财源建设为根本的企业财务制度

一方面，立足增加收入，做大蛋糕，对非国有企业、中小企业，以培植财源为宗旨，配合产业政策，实施财政政策引导，鼓励科技创新，扩大就业，繁荣经济，壮大财力基础，落实精准、可持续的财政政策方针；另一方面，在企业改革中，立足财政风险防范，规范改制行为，防止转移资产，逃废债务，对职工安置中的社会保障、劳动补偿等影响社会稳定和会造成社会矛盾的重大事项进行约束，避免企业风险转化为财政风险。另外，国有企业作为一种经济力量对于国家而言是一个整体，国家对企业的政策应当统一，应当完善出资人之间的政策制定机制，国有资产的基础管理、产业政策、劳动就业、社会保障、收入分配等政策应当形成制度合力，强化制度优势，努力做大做强做优国有经济。

（三）强化以服务财政预算为目标的行政事业资产管理

一是理顺财政部门与行政事业单位的职责边界，对行政事业资产固然需要管理，但管理的目的必须符合财政职能需要，即为预算服务；管理的角度和方法必须与财政职能匹配，即以预算绩效为核心。新修订的预算法实施条例第53条明确各部门、各单位作为预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责，从法律上划清了预算单位与财政部门在预算管理上的责任边界。二是回归行政事业资产的财产属性和管理初衷，保障运转，提升管理质量。首先，调整管理方向，将资产管理调整为财产合理使用。这是单位性质决定的，行政事业单位是机关法人或者事业单位法人，机关法人其经费由国家预算安排，不从事商业经营活动，事业单位法人以非营利性为组织特征，两者均无拥有、经营或者处置资产获利的职能，其变卖、出借、出租财产并不具有会计规定的可持续原则，不属于资产行为，反而，关注其占有的国家财产是否按规定合理使用更为必要。其次，取消对保障性财产产生收入的预期，只有经营性资产才会产生收入，保障性财产在预算上只与安排支出相关，支出一旦完成，财产便进入使用、消耗环节，即使有残值收入也是超预期的偶然所得，不属于经常性项目。再次，将管理环节前移，由管理实物现状，改变为管理资金规模。资产和财产虽然均由资金形成，但是，经营性资产的管理，重形成后的运用，即如何产生最大效益，而行政事业单位财产的管理，重预算安排时的规模，即如何最经济地安排支出。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）要求“规范预算支出管理，推进财政支出标准化”，将管理环节前移，就是通过完善标准体系建设，规范支出管理，节约财政资金。

（四）完善以增强治理能力为宗旨的政府资产报告制度

政府资产报告制度是政府资产报告以及形成和管理政府资产报告的相关办法的总称。政府资产报告制度下的政府资产是指政府履行政权职能所占有和支配的辖区内的资产。政府是国家权力的执行机关，代表国家进行社会治理，因此，国家治理需要的资产都属于政府资产。这种立足于国家治理范畴的政府资产概念，超越了现行公共资产、国有资产等概念，也摆脱了按照资金来源、产权、所有权或者资产占用状态划分资产类别的制度约束，充分解放资产的使用权，释放资产使用效能，其涵盖范围以国土和政权为界，能够真实反映政府实力，契合政府执政管理的需要。政府资产报告制度按照属地原则生成，其本质是一个中性的统计制度，是对资产现状的客观登记、统计和描述，不改变资产的性状、产权、价值等，不涉及也不主张任何权益和利益，不作为任何资产变动的依据。统计的对象是实物资产及其原始状态，不强调资产的资本化程度和可使用性，强调的是基于国家政权占有和可支配的资产，更多指国土安全以及紧急征用等未来占有和支配的可能性。政府资产报告一册在手，对于当地政府在制定经济战略规划、吸引资本要素流入、应对重大公共危机和自然灾害、维护国家公共资产安全等方面，发挥职能优势和属地资源优势提供便捷、有效的支持，是政府提高行政能力、促进治理能力现代化的有效途径。

责任编辑  张小莉

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