摘 要：我国政府投资基金发展取得较大成绩，但在制度建设、内部管理和管理理念上仍存在一些问题。本文在分析问题的基础上提出加强法律法规建设、新设政府收支分类科目和澄清概念等解决方案，助推政府投资基金加强管理、提高效率。

关键词：政府投资基金；管理；问题

政府投资基金是由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式设立的基金，用于引导各类社会资本来投资经济社会发展重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展。一般来说，“政府产业投资基金”“政府引导基金”等都属于政府投资基金的范畴。2002年，中关村创业投资引导资金的成立标志着我国政府投资基金发展的开端。2015年，财政部颁布《政府投资基金暂行管理办法》（以下简称210号文）以及《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，进一步对政府投资基金管理进行了规范，我国政府投资基金开始进入快速发展阶段，基金设立数量和规模快速增长。

当前政府投资基金管理存在的问题

（一）管理制度不完善影响基金运营效率。政府投资基金是政府出资设立或参股的私募股权投资基金，应接受出资人和行业两方面的管理。出资人管理方面的规章制度目前仅有财政部210号文这个部门规章。行业管理方面有信托法、公司法、合伙企业法和证券投资基金法四部法律、证监会令等部门规章和国家发展改革委颁布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》。这就造成目前政府投资基金管理政出多门，许多还是部门规章，级别较低，权威性不够，并且在很多方面缺乏详细规定。管理制度不完善使得政府投资基金运营无所适从，如国家发展改革委的基金登记和证券投资基金协会的备案登记、国家发展改革委的信用考核和中国人民银行及市场监管部门设立的社会信用体系、国家发展改革委的绩效考核和财政部门的绩效考核之间都存在重叠交叉。

 （二）政府收支分类科目的缺失影响管理效能。现在全国政府投资基金规模超过万亿元，却没有相应科目来反映其收支情况，给日常管理带来了极大的不便。问题产生的主要原因是大量政府投资基金采用有限合伙制的模式，和国有企业普遍采用的有限公司制存在很大的不同。国有企业是按照投资—运营—分红—清算的模式运作，政府收支分类科目按照这种模式设置，相对应的由“国有资本经营预算支出”和“国有资本经营收入”两部分款级科目组成，在“国有资本经营收入”下又设置了“利润收入”“股利、股息收入” “产权转让收入”“清算收入”和“其他国有资本经营预算收入”等项级科目，其设置是基于财政对企业出资都是通过国有企业和公司永续经营两个假设前提。有限合伙是按照出资—运营—收回本金—分红—清算的模式运作。财政对采取有限合伙制的政府投资基金出资并不一定通过国有企业，财政直接出资因此产生收回政府投资的基金本金时无法找到对应科目，同时有限合伙有着固定的设立期限，到期基金就进行回收清算。而且基金是由各出资人先回收本金，本金全部收回后再分红，与公司平常只分红，等到清算时或产权转让时才能收回本金是完全不同的。其不同的运作模式使得政府投资基金发生的出资、收回本金、收到分红等行为，在政府收支分类科目中没有相应收支科目，不能全面反映政府投资基金的真实情况。

（三）“同股同权”的要求。政府投资基金可以采用契约制、公司制和有限合伙制三种不同形式设立，目前大部分采用有限合伙制，其运作中实际上是采用了所有权和经营权相分离的模式，即投资者分为普通合伙人和有限合伙人。普通合伙人与有限合伙人享有不同的权利，承担不同的责任，普通合伙人执行合伙事务，有限合伙人不参与合伙企业的经营；有限合伙人以其认缴的出资额为限对合伙企业承担责任，普通合伙人对合伙企业的债务承担无限连带责任。一般来说，即使普通合伙人出资仅占股权投资基金的1%，但其对整个股权投资基金拥有控制权，而有限合伙人出资占比再大，也没有控制权。也就是说在法律层面有限合伙制就存在同股不同权的情况，同时政府在设立投资基金时，为了引进社会资本或引导基金管理人按照政府的要求投资一些本地急需发展的产业，政府会承诺在基金获利后让渡一部分或全部财政出资利润给社会资本或基金管理人，这实际上也是政府出资作为有限合伙人主动寻求与合伙人同股不同权。 

（四）政府的角色定位。很多人认为政府投资基金是政府发起设立，从而要求对基金有一票否决权，在投资决策委员会中要求政府委派的成员占多数，或者采用股份制公司董事会的设置模式，在政府委派的成员之外选定一两个外部专家作为投委会成员等等。这样的设置造成权责不清，违背了有限合伙制基金委托专家理财的初衷，导致一些政府投资基金应者寥寥，鲜见社会资本参与。

（五）合格出资人界定。财政部210号文并没有对出资人提出限制条件，但国家发展改革委制定的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》第十一条规定“除政府外的其他基金投资者为具备一定风险识别和承受能力的合格机构投资者”，要求政府出资设立的产业投资基金为机构投资者，也就是将个人投资者排除在政府投资基金的合格出资人之外。

完善政府投资基金管理的几点建议

（一）加快相关法律法规的修订。制定政府投资基金法，全面规范政府投资基金管理是最终目标，但过程可能会非常漫长。在这个专门法律出台前，应对相关法律法规进行完善，尤其是国有出资人权益管理的部分。可行的方式是修订完善政府投资基金管理办法，在“募投管退”各方面细化规定，加强国有出资人的管理。下一步还应尝试对金融资产方面的法律法规进行调整，将投资基金备案登记制改为牌照制或者不以金融牌照为纳入金融资产管理的前提，从而将政府投资基金纳入国有金融资产进行管理。

（二）设立相应的政府收支分类科目。为全面反映财政对政府投资基金出资、收回以及分红的真实情况，建议对政府收支科目做出以下调整：一是在收入科目下新增“政府投资基金收入”款级科目，全面反映财政直接出资的政府投资基金收入情况，并在其下设置“政府投资基金本金回收” “政府投资基金份额转让收入” “政府投资基金分红收入”和“政府投资基金清算收入”等项级科目。二是在“国有资本经营收入”下设置“政府投资基金本金回收”项级科目。三是将“政府投资基金股权投资”名称改为“政府投资基金出资”。因为有限合伙基金同股不同权，各出资人在基金中是按出资额度占有份额，而不是占有股权。

（三）以正确的理念引导政府投资基金健康发展。政府设立股权投资基金想要达到的政策意图的实现路径，应是在合伙协议中约定清楚基金需实现的政策目标，政府对此目标进行考核，奖优罚劣，而不是直接干预其日常投资操作。政府部门在基金运作过程中要做好监督和绩效评价，行使好国有资产出资人职责，努力维护国有资产保值增值，在投资基金的地位应该是监督员，而不是运动员，应作为投资基金的参与方，采用合同约定的平等方式与社会资本展开合作，以合同约定的方式，将政府所寻求的社会效益与基金管理机构和社会资本所追求的经济效益达成一致。另外，随着经济发展，我国高净值人群的数量也越来越大，这些高净值人群不但能为政府投资基金带来资金，更能带来财富管理的经验，因此，政府投资基金应积极引入这些能承担长期风险的高净值人群参与。 

（作者单位：湖南省财政厅）

责任编辑  张蕊  梁冬妮

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