在退休制度上，国外大部分实行弹性退休政策，领取养老金的年龄相对灵活，并采取激励政策，鼓励延迟退休。“十四五”期间，我国将制定渐进式延迟退休政策，并“按照小步慢走、弹性实施、强化激励的思路”进行实施。借鉴国际经验，我国可引入三个年龄段的弹性退休政策，实行退休申请机制，延长养老金最低缴费年限，并加大对延迟退休的精算激励。

国外弹性退休政策简介

退休既是一项退出劳动力市场的个人自愿行为，也是一项国家养老金制度领取的安排。从劳动者角度来讲，退出劳动力市场涉及到个人在就业收入和休闲之间做出选择，退出年龄通常是非强制性的。尤其是对私人部门劳动者，退休年龄更多的是一种自愿选择。而养老金制度属于国家强制，对于养老金获取资格有缴费年限和年龄门槛的统一要求。但是，大部分国家并不是规定单一的养老金领取年龄，而是实行弹性领取政策。通常规定有三个年龄段：一是最早可以领取养老金的时间点，即提前退休年龄；二是正常退休年龄，指可以领取全额养老金的年龄；三是延后退休年龄，即超过正常退休年龄后，个人可以继续工作缴纳社保，延后一定年份领取养老金。以美国为例，目前在联邦老遗残社保制度（OASDI）下，参保者正常退休年龄为66岁，即个人缴满35年，达到66岁就可以领取全额养老金；而最早的提前退休年龄为62岁，即个人达到62岁（缴满35年）就有资格领养老金，只不过在此后至66岁的4年期间内，领取提前退休金，数额会相对缩减；而70岁则为最晚的养老金领取年龄。

在OECD国家中有17个国家出台提前退休政策，提前退休年龄围绕在60岁左右，最早的为57岁（韩国），最晚的为65岁（冰岛、葡萄牙）；正常退休年龄大多为65岁左右，最早的为61岁（韩国），最晚的为67岁（冰岛、挪威）；提前退休与正常退休的年龄差距大致为2—5岁。此外，在这17个国家中仅有4个国家实行男女退休年龄差别政策，大多数国家实行男女统一退休政策（见表1）。

国外鼓励延迟退休采用的激励做法

实行弹性退休的优点是增强劳动力市场的灵活性，个人可以更好地将就业和养老金领取两方面的决策结合在一起。来自欧盟国家的调查表明，2/3以上的雇主和雇员支持国家实行弹性退休机制。随着全球性人口老龄化的加剧，劳动力人口总量趋于减少，公共养老金制度面临的财务压力加大，越来越多的国家鼓励延迟退休。为此，实施弹性退休的一个核心点就是如何激励劳动者多工作多缴社保。在制度设计中，有两个基本原理需要考虑：一是实现个人退休决策中的“精算激励中性”原则，即个人在推迟一年退休时，获得的养老金财富净收益（未来养老金待遇总额增长-缴费成本）大于0，这样延迟退休才是“划算”的；二是养老金制度财务上的“保险精算中性”原则，即不论参保者选择在哪一年退休，对于养老金制度来说，国家需要支付的财务总成本是一样的，这样才能实现制度的可持续性。实现这两个目标，最基本的做法就是对提前退休者给予“惩罚”，削减养老金点数，对于延后退休给予“奖励”。从OECD国家的测算数据看，实施养老金精算中性的奖励点数为6%—8%；即提前（延迟）退休一年，养老金削减（增加）的比例应为6%—8%。但在实际执行中，大部分国家奖励点数为5%上下，低于理论上实现退休决策激励中性的点数，这是导致许多国家提前退休现象突出、延迟退休动力不足的重要原因之一。从表2中可看出，OECD国家对提前退休的处罚点数为5%左右，超过正常退休年龄后的奖励点数为6%左右，大多数国家对延迟退休实行更大幅度的激励。即便如此，由于现实中退休决策涉及到多因素的复杂性，提前退休现象仍较为普遍。

启示与建议

我国现行法定退休年龄政策源自上世纪50年代的劳动保险条例，职工退休年龄执行统一政策安排，男性职工为60周岁，女干部为55周岁，女工人为50周岁。相对于发达国家平均水平，我国退休年龄低5年以上，而且强制退休制度较为僵化，引入弹性政策势在必行。借鉴OECD国家的经验做法，有以下几点建议：

一是尽快引入弹性退休年龄。弹性退休由三个年龄档次组成：最低领取养老金年龄（62岁）、正常养老金领取年龄（在最低可领取退休年龄的基础上增加3岁左右，即65岁）、延后退休年龄（在法定养老金领取年龄的基础上增加3岁左右，即68岁）。在三个养老金领取年龄中，前两者不再具备强制性。当劳动者达到最低领取养老金年龄且满足最低缴费年限要求条件时，个人有权申请退休；当劳动者达到法定养老金领取年龄时，个人和所在单位均有权为参保者申请退休；当参保者达到延后退休年龄时，劳动关系自动终止。

二是实行申请退休机制。在目前的强制性退休制度下，国有部门职工达到法定退休年龄后，即使有就业意愿，也要强行终止劳动关系；在私营部门，超过退休年龄继续留任的职工，退休金也要进入发放期，个人无法继续缴费。因此，为增加退休时间的弹性，建议“十四五”期间先从非国企部门实施申请退休制度：个人达到退休年龄时，如未提前申请，原有劳动关系可自动续约；之后可自愿提出退休时点。

三是延长养老金最低缴费年限。从国际上看，大部分欧美国家领取全额养老金的最低缴费年限在35年以上。在目前教育条件下，大体而言24岁之前为学习阶段，25—60岁为工作阶段，60—80岁左右为老年生活阶段。职工参加工作的平均周期为35年，此期间应保持养老金缴费状态，考虑到间断性工作等因素，城镇职工养老保险制度的最低缴费年限应不低于25年。

四是加大对延迟退休的养老金激励。影响个人退休决策的关键因素之一是养老金待遇激励机制，国际通行的做法是“精算激励中性”。从OECD国家看，许多国家对延迟退休的养老金奖励点数达到了6%—8%的水平。表3测算可以看出，对于我国城镇职工养老保险制度而言，目前的退休激励政策存在着“诱导短缴”的负向激励，即在缴满15年的条件下，向后延迟退休的年份收益递减。以典型参保个体为例（个人工资收入等于社会平均工资），缴满15年，多缴一年养老金待遇增长为6.9%；而缴到35年时，多缴一年的收益则降到2.8%。为提升制度的激励性，减少延迟退休的改革阻力，建议改革城镇职工养老保险基础养老金的计发办法：职工达到最低退休年龄后，每延退一年计发点至少要增加6%。

（作者单位：中国社会科学院社会发展战略研究院）

责任编辑  张小莉

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