近年来，受村庄规划滞后、外出务工人员多等因素的影响，河北省张家口市“空心村”现象愈发突出，启动推进“空心村”治理成为张家口市推进农村人居环境整治、实施乡村振兴战略的必然选择，成为打赢打好脱贫攻坚战、建好“首都两区”的重要抓手。

张家口市“空心村”治理的主要做法

按照“先难后易、分步实施、统筹推进”的原则，2018年张家口市确定了“空心村”治理“三步走”的基本思路，即第一步先行治理农宅空置率50%以上“空心村”，第二步治理农宅空置率30%—50%的“空心村”，第三步治理农宅空置率30%以下的“空心村”，并于当年启动实施了农宅空置率50%以上“空心村”的治理。

注重制度引领，加强顶层设计。一是工作谋划上做到“有理有据”。制定《“空心村”治理工作方案》 《“空心村”治理专项规划（2018—2020年）》《关于进一步做好“空心村”治理资金管理工作的通知》等，不断健全制度和措施，形成了上下结合、统分有序的操作体系。二是工作推进上做好“统管分治”。市县分别成立“空心村”治理工作领导小组和办公机构，按照市级抓总体、布大局，县区抓落实、谋具体的职责分工分别开展工作，构建了思想统一、方式各异的因地制宜、因地施策工作体系。三是工作角色上做好“管账先生”。进一步强化“空心村”治理中的财政职责，在资金需求测算、缺口资金筹集、资金情况梳理上积极发挥作用，将贷款成本、复垦等隐性治理费用纳入治理资金范畴，做好以后年度还款情况统计，统筹做好资金偿还计划。

注重统筹谋划，推进综合治理。一是在搬迁上用实劲。对不宜居住和发展的“空心村”实施整体搬迁。充分利用易地扶贫搬迁的政策支持，加快项目建设，打造治理样板村。二是在联建上做文章。对空置率较高、交通较偏远的“空心村”，依靠资金支持就近选择产业基础好、生活设施完善的中心镇、中心村进行联村并建。三是在开发上求特色。围绕“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的治理思路，对有较丰富旅游资源的“空心村”，发挥资源禀赋，挖掘村庄特色，通过旅游开发激发内源活力，让“空心村”“老树发新芽”。四是在撤并上想办法。对条件设施较差、剩余人口以老弱病残为主的村庄，利用财政资金兜底或者通过推进人口、产业、村庄集聚等方式，促进村民向产业、生活聚集地靠拢，将村庄撤并。

强化政策支持，突出财政引领。一是加大财政支持力度。在自有财力和政府债券等安排上加大支持力度，治理期间通过整合财政投入、政府债券等解决建设资金不足问题。二是争取上级财政支持。为解决“空心村”治理市场化运作前过渡期的资金需求问题，积极与上级财政部门沟通，通过调度财政往来资金以过桥方式解决前期启动资金不足的问题。三是强化财政政策倾斜。加强担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等惠企政策对参与“空心村”治理企业的支持力度，激发企业参与热情。

拓宽筹资渠道，破解资金难题。一是落实土地增减挂钩指标交易政策。坚持同市级有关部门沟通协调，加强与省有关部门的对接交流，积极帮助各县区争取土地交易指标，缓解县区“空心村”治理资金缺口压力。二是深入推动政银企合作。探索“政府+企业+银行+农民”四方联动模式，引入企业作为“空心村”治理项目的实施主体，负责项目总体实施，以城乡建设用地增减挂钩指标预期收益为保障向银行贷款，筹集治理资金。三是激发村民内源动力。帮助群众算清经济账、收益账、发展账，解决群众思想认识问题，鼓励被治理村庄村民自发踊跃参与到治理工作中来。

有关建议

尽管张家口市“空心村”治理取得了一定成效，但是仍存在治理后续提升工作资金不足、部分复垦土地开发利用存在困难、增减挂钩节余指标变现较难等问题，建议从“政策、土地、模式”三方面入手加以解决。

强化政策驱动。一是活化政策支持。将乡村振兴、农村人居环境整治、农业供给侧结构性改革等方面的政策与“空心村”治理联系融合，在资金的分配、利用上向“空心村”治理靠拢，集中有效财力，打好组合拳。二是加大资金支持。财政资金要在“空心村”治理工作中充当“领航员”角色，在治理期间，应当每年通过预算安排适度的专项资金用于治理工作。在资金使用上应做到集财力于一点，以点破困境，利用有限财力打造治理样板，以点带面，推动区域治理工作。三是用好惠企政策。对于积极参与“空心村”治理工作的企业，应当择机给予一定资金奖励，同时在符合政策情况下，担保贴息、项目合作、品牌推广等惠企政策要优先考虑参与企业，充分调动企业参与热情，充分激发市场主体和金融资本活力，以保障完成工作目标。

加强土地推动。一是推动实现土地节余指标变现。加快推进已搬迁村庄的拆迁复垦、土地流转、旧宅基地复垦复绿等工作，尽快清算出土地节余指标。建议中央层面将“空心村”资金缺口情况作为土地交易指标的分配因素，加强指标交易政策向任务重、缺口大的地区倾斜；省级层面松动土地指标交易政策，综合考虑欠发达地区土地等级和发展需求等实际情况，弱化土地等别差异带来的交易障碍；市级层面加强自我消化能力，继续向内积极挖潜，争取在全市县区之间积极消纳土地交易指标。二是深度推进政银企合作，利用市场化推动治理。引进资金实力雄厚、市场信誉良好的战略合作者参与“空心村”治理项目，通过政府购买、工程总承包（EPC）等方式将企业作为治理项目的市场主体，利用整治腾退出的土地，或者节余土地指标预期收益作抵押、担保，向银行贷款，引入金融资本参与治理。三是推广特色治理模式，盘活现有资源。按照“土地全面流转、土地高效利用、发展特色产业”的治理思路，结合“首都两区”(首都水源涵养区和生态环境支撑区)建设，因地制宜推行“土地+乡村旅游”“土地+生产加工”“土地+特色种养”等特色治理模式，激发土地活力，扭转土地生产能力低的劣势，在降低土地流转金、加大地方政策支持、突出生态环境优势上做文章，吸引一批干劲足、思路新的企业到本地发展，同时探索农村集体土地使用权入股联营方式，降低企业前期投入成本，增加农民收入，通过推进市场化运营的方式解决治理难题。

激发内源动力。一是致力产业兴旺，促进人口聚集。因地制宜、因地施策，引入并依托一批有实力、有影响力的企业，谋划发展适宜本地实际、经济效益明显、带动能力强的农牧业、加工业、制造业等产业，以产业园区为发展中心，在周边建设生活区，通过产业带动就业，以就业促进人口自然流出“空心村”，流入中心城镇。同时对年龄偏大、缺少技术学习能力的人群可适当安置在环境清洁、日常维护等公益性岗位，形成可持续、良性治理局面。二是提升基础条件，确保生活便利。加强中心城镇水电、交通、通讯及垃圾、污水处理等基础设施建设，同步规划、建设一批教育、卫生、文化体育、养老及商业网点等公共服务设施，或在城镇周边新建生活条件便利的生活聚集区，增强中心城镇对“空心村”村民的吸引力。

（作者单位：河北省张家口市财政局）

责任编辑  刘慧娴  陆安平 

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