“保基本民生、保工资、保运转”事关广大人民群众的根本利益，是维护经济运行秩序和社会大局稳定的“压舱石”。兜牢“三保”底线，对于防范化解基层财政运行风险、推动经济高质量发展、全面推进民生财政体系建设、增强县级政府公共服务保障能力具有重要的作用。 

近年来，党中央、国务院高度重视基层“三保”工作。2018年中央经济工作会议将“加强保障和改善民生”作为2019年的重点工作之一，提出要完善制度、守住底线，精心做好各项民生工作。2019年政府工作报告中进一步强调，要改革完善县级基本财力保障机制，缓解困难地区财政运转压力，决不让基本民生保障出问题。当年年底召开的中央经济工作会议提出，2020年积极的财政政策要更加注重结构调整，坚决压缩一般性支出，做好重点领域保障，支持基层保工资、保运转、保基本民生。2021年积极的财政政策要提质增效、更可持续，坚持“三保”支出在财政支出中的优先地位，坚决防范基层“三保”风险。

多措并举 兜牢“三保”底线

2020年以来，为有效应对新冠肺炎疫情影响，切实兜牢基层“三保”底线，中央相继出台了一系列措施。财政部成立了“三保”工作领导小组，组建专班研究“三保”问题，出台了《关于有效应对新冠肺炎疫情影响切实加强地方财政“三保”工作的通知》（以下简称《通知》），就牢牢兜住“三保”底线工作作出部署，并通过采取新增赤字、发行抗疫特别国债、大力压减中央本级支出等措施，加大对地方的财力支持，增加地方可用财力，切实增强基层“三保”能力。

首先，进一步明确各级政府的“三保”责任。《通知》中对县级政府、省级政府和中央政府的“三保”责任进行了划分，明确指出要严格按照县级为主、省级兜底的原则，将“三保”责任落到实处，中央财政给予积极支持。对县级来说，要全面落实好保障责任，充分认识巩固基层“三保”在确保社会稳定、维护市场环境、提振市场信心方面的重要作用，坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序，切实保障基本民生、工资发放和机构运转。对省级来说，要切实担负起调节省以下财力均衡的主体责任，对于财政相对比较困难、经济发展比较滞后的地方，加大倾斜和支持力度；市级政府对所辖财力比较困难的区，也要加大倾斜和支持力度。除财力支持之外，《通知》还要求省、市注意了解各个县区的财政状况，摸排收入和支出，监控库款情况，做到心中有数，及时采取措施。从中央财政来说，主要是给地方积极的支持和激励。

其次，进一步增强中央对基层财政的支持力度。为缓解地方财政压力，中央财政通过多渠道安排资金、提高地方财政资金留用比例、加快下达转移支付预算等一系列举措，进一步加大了对地方的财力支持，为地方财政的正常运转提供了可靠保障。一是加大转移支付规模和力度。2020年年初，考虑到新冠肺炎疫情防控需要，按照预算法有关规定，中央财政在全力做好疫情防控经费保障的同时，进一步加快了转移支付预算的下达进度，向地方预拨了医疗卫生、稳就业、稳投资、财力补助等方面的资金，支持地方做好疫情防控、复工复产和“三保”等方面的工作。2021年，中央进一步加大对地方转移支付力度，在实际新增财力有限的情况下，通过压减本级、调整结构，增加对地方转移支付规模，2021年中央对地方转移支付83370亿元。一般性转移支付增长7.8％，其中共同财政事权转移支付增长6.1%，其他一般性转移支付增长9.2%，增幅明显高于去年。进一步加大均衡性转移支付力度，安排均衡性转移支付19087亿元，同比增长11%；安排县级基本财力保障机制奖补资金3379亿元，同比增长13.4%，积极支持各地保基本民生、保工资、保运转，提升基本公共服务均等化水平。二是建立常态化财政资金直达机制。为了最大限度下沉财力，更好推动地方落实兜牢基层“三保”底线的任务，财政部积极创新财政资金分配方式，建立了新增财政资金特殊转移支付机制，确保新增财政资金直达市县基层。财政资金直达机制提高了资金使用效率，为去年经济稳定恢复发挥了关键作用。按照党中央国务院要求，今年进一步建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，将27项转移支付整体纳入直达范围，资金总量达到2.8万亿元，比去年增加1.1万亿元。截至6月底，直达资金已下达92.5%。财政直达资金的效果显著，地方政府和市场主体受益明显。据不完全统计，上半年直达资金总支出的7成以上用于地方养老、义务教育、基本医疗、基本住房等基本民生方面。在支持保市场主体方面，相关惠企资金累计支出超过2700亿元，惠及各类市场主体近58万家。同时，健全直达资金监控体系，盯紧盯牢直达资金的分配、拨付和使用，进一步提高财政资金绩效。三是提高地方财政资金留用比例。把缴入中央国库的中央收入按照一定的比例就地划入地方国库，留归地方使用，是多年来的通行做法，有利于提高资金使用效率。2020年3月3日，国务院常务会议确定阶段性提高地方财政资金留用比例，从3月1日到6月底，在已核定的各省份当年留用比例基础上统一提高5个百分点，增加了地方留用的现金流。同时，财政部还要求各地密切关注地方县级库款运行情况，如有地方因各种原因存在支付困难，还会及时通过加大资金调度力度，支持地方特别是基层财政切实保障疫情防控和“三保”支出需要。

第三，进一步强调财政资金的支出效率。除扩大对基层财政的支持力度外，更重要的是如何将有限的资金用到“刀刃”上。要求更加牢固树立“过紧日子”的思想，大力压减一般性支出和非急需、非刚性支出，加大财政支出结构调整力度，强化库款监测督导，坚持“花钱必问效，无效必问责”，大力提质增效，进一步确保“三保”支出在预算安排和库款调度方面的优先顺序，兜牢兜实“三保”底线。同时，鼓励地方加大资金统筹力度，统筹使用结转结余资金，清理收回各类暂存暂付性款项，合理确定财政支出顺序。

上海财经大学教授汪冲在采访中表示，压实“三保”保障责任、提高地方财政资金留用比例、加快下达转移支付预算、强化库款监测督导、加大财政支出结构调整力度、多渠道安排资金、压减一般性支出过紧日子……这些举措从加强管理、开源和节流三个方面实现支持基层政府保基本民生、保工资、保运转。压实“三保”责任可以明确责任分工、加强监督管理，防止推诿懈怠；提高资金留用比例、加快下达转移支付预算、多渠道安排资金可以帮助基层财政开源；压减一般性支出过紧日子则是帮助基层政府节流。这些举措一起形成政策合力，构成了兜牢“三保”底线的关键所在。

按照中央财政的有关要求，各地财政部门积极调整收支结构，严格预算编制，加强收入征管，继续盘活存量资金和资产，进一步压减一般性财政支出等，确保建立“三保”支出保障机制。 

福建省财政厅通过健全县级基本财力保障补助和均衡性转移支付补助稳定增长机制，着力加大财力下沉力度，每年省级安排资金增幅不低于上一年度中央转移支付资金增幅。2021年，福建省级一般公共预算支出对下转移支付达1349.92亿元，占比71.3%。

海南监管局进一步加大对清理盘活财政存量资金的监管力度。坚持把盘活存量资金作为统筹财力、调优预算支出结构、兜牢“三保”底线的重要措施，督促地方财政部门及时清理暂存暂付款规模，大力盘活财政存量资金，按规定及时收回长期沉淀资金，统筹优先用于“三保”支出。

此外，各地严格执行绩效管理，坚持“花钱必问效、无效必问责”，推进预算和绩效管理一体化，加强绩效评价结果与预算安排和政策调整的衔接挂钩，加快建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，不断提升预算管理水平和政策实施效果。

加强财政运行监测 防范基层“三保”风险

今年4月8日，财政部部长刘昆在《人民日报》发表署名文章《努力实现财政高质量发展》，其中在抓实重点领域风险化解工作方面，着重谈及了三大领域风险：地方政府隐性债务风险、“保基本民生、保工资、保运转”风险和金融风险。针对坚决防范基层“三保”风险，刘昆指出，坚持“三保”支出在财政支出中的优先地位，加强执行监测，结合直达资金管理，动态掌握基层执行情况，严禁挤占挪用“三保”支出，对“三保”保障不到位的地区，督促地方及时调整预算予以补足，坚决防范基层“三保”风险。财政部部长助理欧文汉在国新办新闻发布会上也表示，财政部将进一步加强地方财政运行监测，重点关注地方“三保”支出预算安排和执行、直达资金使用、债券还本付息、库款管理等方面，不断强化制度建设，完善政策评估、预算审核、考核评价等措施，督促地方层层落实好责任，及时足额落实保障资金，加强运行监测和数据分析，有效防范风险，兜牢“三保”底线。

财政部切实加强对地方“三保”工作的督促指导。从今年1月起，对地方财政运行情况开展按月监测工作，重点加强地方“三保”监测，对监测中发现的问题和风险，第一时间督促指导地方核查化解。同时，不断完善监测系统，确保准确、及时采集和分析各项监测数据，致力防范和化解“三保”风险。各地财政部门也按照财政部要求均建立了基层“三保”预算监控管理机制，包括“三保”预算编制审核、执行监控、应急处置和库款保障。

山西监管局建立了事前审核、事中监控机制，在县级政府预算草案初步方案提交同级人大有关专门委员会初步审查，或送交同级人大常委会有关工作机构征求意见前，对按照国家和省确定保障范围和标准确定的工资等县级“三保”预算安排情况开展审核，并动态掌握财政运行状态，结合债务化解工作，提前对“三保”资金保障情况评估研判，发现风险及时预警上报。

云南省财政部门通过加强监测分析，进一步防范资金支付风险。从2021年1月起，在编报国库库款月报的基础上，按月编报财政专户、财政暂存暂付款项等相关资金报表，实时掌握库款和财政专户资金余额及累计流入流出量等情况。同时，加强库款及相关资金运行情况的跟踪分析，重点加强全省各地库款保障水平变动情况、主要影响因素和后期运行走势等情况的分析研判，及时提出加强库款“控高防低”管理的工作措施。滚动研判未来三个月县级“三保”形势，深入分析面临的主要困难及原因，对未来三个月县级工资支付保障进行风险评估，对库款保障水平较低和可能存在风险的县（市、区）及时进行预警提示，督促指导全省各地科学统筹库款安排，优先保障“三保”支出需要，积极防范“三保”支付风险。

西安交通大学经济与金融学院教授宋丽颖指出，除加强执行阶段的实时监管外，在推进基层财政运行监督工作时还要做好以下两方面工作：一是要合理编制基层财政预算。基层财政要按照各项工作的开展需要和预期达成的绩效目标科学合理编制年度财政预算，并依据财政支出方向和重点，部门职能及基层事业发展规划要求等对绩效目标加强审核，确保绩效目标设置科学性和实现绩效目标所需资金的合理性，防止“三保”支出等重点工作内容未纳入或未完全纳入预算安排的情况出现，从源头杜绝预算缺口。在执行监督过程中发现支出预算安排存在缺口的，要及时调整或调剂预算补足，并在下一年编制预算时进行合理调整。二是要深入推进基层预算绩效管理改革。各基层部门要牢固树立“花钱必问效、问效必问责、问责效为先”的绩效管理思想意识，明确绩效管理各环节的主体责任，提高绩效目标编排质量和覆盖范围，全面提升绩效运行监控水平，强化绩效评价的系统性和科学性，做实绩效评价结果应用，将绩效管理与预算管理各环节有机结合，形成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理工作体系，从而进一步强化基层财政资金使用的合规性和有效性，确保基层财政资金合理高效运行。

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