财政预算管理

2018年,财政部认真贯彻党中央、国务院决策部署，聚力增效实施积极的财政政策，着力抓好财政预算管理工作，预算管理制度改革和财政体制改革取得新突破，中央部门预算管理、绩效管理、地方政府债务管理等各项工作迈上新台阶。

一、做好2019年预算编制工作

（一）紧扣中央决策部署编制预算安排方案。对标对表党的十九大战略部署和中央经济工作会议精神，加强财政经济形势分析研判和财税政策研究，及时准确提出积极财政政策基调建议和赤字安排，注重发挥财政逆周期调节作用，实施更大规模的减税降费，根据当前经济形势和各方面支出需求继续增加财政支出规模，加大中央对地方转移支付力度，及时调整中央政府性基金预算安排，较大幅度增加地方政府专项债券规模，支持重大在建项目建设和补短板。

（二）充分体现政府过紧日子思想。在2019年财政收支平衡压力较为突出的情况下，将大力压缩一般性支出作为

国家财政工作概况95

贯穿预算编制的主线和重点，除重点和刚性支出外，其他领域一般性支出都要纳入压减范围，中央和地方预算一律按照不低于5%的比例压减。严控“三公”经费预算，继续按照“只减不增”的原则安排中央本级2019年“三公”经费预算，比上年下降3.8%。取消低效无效支出，将省下的资金优先用于保障党中央、国务院确定的重大改革、重要政策和重点项目。同时，加大对基层财政的转移支付力度，增强困难地区和基层财政保工资、保运转、保基本民生的能力。

（三）加大对重点领域的投入力度。2019年预算安排中，继续加大对重点领域和重点环节的支持力度，将有限的资金花在刀刃上。中央一般公共预算重点支持深化供给侧结构性改革，打好三大攻坚战，推动经济转型升级，促进农业农村优先发展和乡村振兴，促进区域协调发展，提高保障和改善民生水平。调整中央国资预算支出结构，保障国有企业重点改革任务和重大发展战略。

二、继续深化财税体制改革

（一）全面推进分领域财政事权和支出责任划分改革。一是报请国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，将由中央与地方共同承担支出责任、涉及人民群众基本生活和发展需要的义务教育、学生资助等八大类18个基本公共服务事项，纳入中央与地方共同财政事权范围。二是推进分领域改革，报请国务院办公厅印发《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》。三是研究制定相关配套文件，起草基本公共服务保障地区标准备案暂行办法，明确地方政府纳入备案管理的基本公共服务事项范围、备案程序、审查评估等具体事项，确保基本公共服务保障标准合理适度，增强民生政策的可持续性。

（二）改革完善中央对地方转移支付制度。一是针对中央对地方转移支付存在的分类定位不清、交叉重叠问题，按照中央与地方财政事权和支出责任划分改革要求，对转移支付分类进行系统重构，整合划分一般性转移支付、共同财政事权转移支付、专项转移支付等三类。调整后各类转移支付的功能定位更为清晰，能够更好地与财政事权和支出责任划分相衔接，有利于促进区域协调发展和基本公共服务均等化。二是加强转移支付管理，解决转移支付资金固化僵化、效益低下、虚报冒领等问题，提高资金使用效益。在一般性转移支付方面，简化分配因素，激励地方将财力下沉；在共同财政事权转移支付方面，推动建立单独的管理制度，逐步推进实行清单管理和建立控制机制；在专项转移支付方面，规范资金管理，健全定期评估机制，打破项目固化僵化格局。三是进一步清理整合专项转移支付。对一些政策已定、职能调整等转移支付项目作必要调整，结合中央机构改革对相关转移支付进行整合优化，调整与财政事权属性不一致的转移支付或支出方向，取消政策到期项目，严格控制新设专项及支出方向，提高专项转移支付引导地方贯彻落实中央重大决策部署安排的效果。

（三）研究制定中央和地方收入划分改革方案。根据中央政治局常委会会议审议通过的《健全地方税体系改革方

案》，组织专门力量，分析评估收入划分改革对地方收入结构和趋势，以及调动地方积极性发展实体经济和经济转型升级等方面的影响，统筹考虑税收制度等相关改革进展和宏观经济形势等情况，研究起草中央和地方收入划分改革推进方案。

三、持续做好中央部门预算管理

（一）有力支持国家重大战略、重点领域和重要改革。在不折不扣落实过紧日子要求的基础上，深度调整优化财政支出结构，保障党中央、国务院重大决策部署落实落地。服务党和国家机构改革，分类做好机构改革涉及部门2018年预算批复，及时下达新组建部门开办和筹建经费，依法依规办理部门预算划转等事宜，全力保障党和国家机构改革顺利推进。

（二）深化项目支出预算管理改革。一是推动项目支出标准体系建设。启动15项支出标准建设工作，印发《重大公益性演出项目支出预算方案编制规范和预算编制标准试行办法》。二是扩大项目预算评审范围，加强评审结果运用。要求中央部门评审项目金额占应评审项目总额的比例达到80%以上，通过评审剔除不合理支出，并根据2018年项目评审情况测算压减部门2019年项目支出预算。三是继续开展项目预算评审和重大项目动态评估清理工作。委托财政部预算评审中心评审项目近200个，涉及经费需求900多亿元；选择8个中央部门重大一级项目进行评估清理，涉及资金450亿元。

（三）推进基本支出预算管理改革。一是扩大定员定额管理范围，逐步将符合条件的行政单位、参公单位和公益一类事业单位纳入定员定额管理。根据事业单位分类改革、绩效工资政策实施等情况，适当提高公益一类事业单位的人员经费定额标准。二是坚持政府过紧日子，原则上按零增长核定公用经费标准，降低部门机动经费计提比例。

四、加快推进预算绩效管理

（一）加强全面实施预算绩效管理顶层设计。报请党中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，全面实施以结果为导向的预算绩效管理模式。印发《财政部关于贯彻落实＜中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见＞的通知》，对中央部门和地方财政部门全面实施预算绩效管理提出具体要求。

（二）持续推动预算绩效管理工作落实。一是逐步扩大绩效目标覆盖范围。绩效目标管理范围从一般公共预算项目拓展到大部分中央政府性基金预算和部分中央国有资本经营预算项目，初步建立比较全面规范的绩效指标体系。二是强化绩效责任。将中央本级一级项目和专项转移支付绩效目标与预算同步申报、同步审核、同步批复下达，增强绩效目标管理的严肃性和约束力。三是实现中央本级项目绩效运行监控全覆盖。组织中央部门对所有本级项目支出开展绩效运行监控，对预算执行情况和绩效目标实现程度实施“双监控”，及时纠正执行偏差。四是全面实施绩效自评。继续组织中央部门对上年所有本级项目开展绩效自评，组

织力量对部门决算草案中的项目自评结果进行集中审核，首次组织地方对专项转移支付全面开展绩效自评。五是推进重点绩效评价。建立完善重点绩效评价常态机制，年初选择确定34个重点民生政策和重大专项支出，以财政部为主体开展重点绩效评价，涉及资金5000多亿元。组织对国家农业信贷担保联盟有限责任公司实施工作绩效考核，对国家集成电路产业投资基金、国家新兴产业创业投资引导基金开展绩效评价。六是强化绩效评价结果应用。对以财政部为主体实施的重点绩效评价，要求以正式文件形式将评价结果反馈相关地区和单位进行整改，将重点绩效评价发现的问题作为预算安排和完善政策的重要依据。七是加大绩效信息公开力度。将中央部门本级36个重点项目、所有中央对地方专项转移支付、大部分政府性基金项目绩效目标，15个重点项目绩效评价报告，93个中央部门182个项目绩效自评结果，提交全国人大常委会审议或参阅，并稳步推动上述绩效信息向社会公开。

（三）全面实施扶贫项目资金绩效管理。印发《扶贫项目资金绩效管理办法》并组织贯彻落实，印发《关于贯彻落实〈扶贫项目资金绩效管理办法〉的通知》和《关于加强扶贫项目资金绩效管理考核有关问题的通知》，进一步明确责任、细化要求、强化考核。全国28个有脱贫攻坚任务的省、304个地级市、2765个区县完成了11.5万个扶贫项目的绩效目标填报工作，涉及扶贫资金约8000亿元，为提高财政项目资金使用效益提供了重要支持。

五、加强地方政府债务管理

（一）防范化解地方政府隐性债务风险。一是建立健全制度体系。财政部报请党中央、国务院印发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，配合中央财经工作领导小组办公室报请中央办公厅、国务院办公厅印发《地方政府隐性债务问责办法》。二是摸清隐性债务底数。财政部联合国家发展和改革委员会、中国人民银行等五部门印发《地方政府隐性债务统计监测工作方案》，支持地方做好隐性债务摸底和制定化解风险实施方案工作，搭建地方政府隐性债务监测平台，指导地方利用信息化手段逐月分析地方债务状况和风险。三是严格实施督促问责。建立财政部门落实隐性债务问责机制，从严整治举债乱象，核查部分市县和金融机构违法违规举债行为。四是积极应对潜在风险。研究代拟《关于防范应对融资平台公司到期存量隐性债务风险的通知》，鼓励金融机构与融资平台公司协商采取市场化方式，通过合适期限的金融工具应对到期存量隐性债务风险，避免项目资金链断裂，降低金融系统呆坏账损失。优化存量地方政府债务限额安排结构，在地方自愿的基础上，组织开展以省级政府为单位的降低风险指标试点，集中支持隐性债务规模大风险高、财政实力相对薄弱地区建制县化解风险。

（二）持续加强法定地方政府债务管理。一是强化限额管理和预算管理。提请全国人大批准，并经国务院批准，下达分地区地方政府债务限额21万亿元，比2017年增加2.18万亿元。开展核实2018年末地方政府债务余额预算执行、决算工作，夯实风险防范工作基础。二是顺利完成存量政府债

务置换任务目标。2018年8月底基本完成国务院既定的存量政府债务置换目标。置换后地方政府债务平均利率比2014年末降低约6.5个百分点，累计节约利息约1.7万亿元。三是推进地方政府债务信息公开。印发《地方政府债务信息公开办法》，指导各地按规定公开地方政府债务限额及预算、预算调整、预算执行、决算等相关信息，打造透明债务、阳光债务。四是提前下达部分2019年新增地方政府债务限额。经全国人大常委会授权并报国务院批准，提前下达部分2019年新增地方政府债务限额1.39万亿元，督促地方履行法定程序，尽快启动专项债券发行工作。五是开展地方政府债务风险评估和预警。向各省级政府以及相关部门通报2017年风险评估和预警结果，督促高风险地区切实化解风险。

（三）推进地方政府专项债券管理改革。一是完善专项债券管理。印发《财政部关于支持做好地方政府专项债券发行使用管理工作的通知》，按照加大支持和强化监管的原则，支持地方做好专项债券发行使用，尽早发挥专项债券资金效益，有效防范专项债券风险。二是开展专项债券改革试点。在继续试点发行土地储备、政府收费公路专项债券的基础上，试点发行棚户区改造专项债券。开展土地储备出让预算管理试点，为加大土地储备专项债券限额提供制度保障。三是加快专项债券发行使用。截至2018年末，1.35万亿元新增专项债券全部发行完毕，特别是第三季度发行规模超1万亿元，提前两个月基本完成全年发行任务；通过新增专项债券安排支出1.27万亿元，达到发行额的97%。

六、强化预算执行约束

（一）加强预算执行情况分析。建立覆盖中央和地方财政收支、部门支出和科目支出多维度的预算执行分析体系，按月分析中央、地方财政收支数据，为预算执行和编制管理提供有力支撑。结合国内外财政经济形势，分税种、分科目测算2018年收支完成情况，预测2019年收入情况。

（二）加快预算支出进度。严格按预算法规定时限提前批复下达预算。建立预算执行定期通报制度，进一步加快预算执行进度，提高资金使用效益。继续做好转移支付预算提前下达工作，为地方编制下年预算创造有利条件。指导推动地方加强预算执行管理，加快支出进度，完善制度设计，硬化考核通报。按月将结果通报地方政府和财政部门，并督促排名靠后地区切实采取措施加快支出进度。

（三）加强财政资金统筹使用。不断完善政府预算体系，推进专项收入统筹使用，清理一般公共预算中以收定支、专款专用的规定，统筹安排相关领域支出。推动盘活财政存量资金。编制预算时统筹以前年度结转资金，对上年末财政存量资金规模较大的地区或部门，适当压缩下年财政预算安排规模。预算执行中督促各地区、各部门加快盘活财政存量资金以及当年难以支出的预算资金，按规定调整用于其他急需资金支持的领域，减少产生新的结转结余。

（四）规范预算执行管理。严格控制代编预算范围和规模，进一步细化编制年初部门预算。预算执行中按照规范程序下达代编预算，需要动用代编预算的，报国务院批准后下达。从严控制追加部门预算。优先通过部门机动经费等现有

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预算调剂解决执行中新增的临时性、应急性支出需求。建立预算安排和预算执行挂钩机制，对部门2018年预算执行进度较慢的，扣减其2019年项目支出预算安排。

七、加大预算公开力度

（一）不断提升中央预算透明度。2018年公开中央财政预算21张报表，涵盖中央一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算。其中中央对地方税收返还、一般性转移支付、专项转移支付分地区公开、分项目公开，中央基本建设支出按具体项目公开。在财政部门户网站设立“中央对地方转移支付管理平台”公开转移支付项目的基本情况、资金管理办法、预算下达通知等相关内容。着力推进中央部门预算公开。2018年有89个中央部门在4月13日集中向社会公开部门预算，详细反映各部门收支总体和财政拨款收支情况。除涉密信息外，一般公共预算支出公开到支出功能分类项级科目，基本支出公开到经济分类款级科目；有36个中央部门共向社会公开了36个重点项目的文本和绩效目标。

（二）推进中央决算公开工作。全国人大常委会审查批准2017年中央决算后，财政部按规定公开了全国决算35张报表。同时，积极推进部门决算公开，2018年有105个中央部门向社会公开了2017年部门决算，公开的内容包括本单位职责、机构设置、决算报表以及机关运行经费、政府采购支出、国有资产占用情况、预算绩效管理等重要信息，公开的决算报表实现所有支出从功能分类维度全部公开至项级，基本支出从经济分类维度公开至款级。

（三）全面提高地方预决算公开水平。推动地方贯彻落实《地方预决算公开操作规程》，引导地方建立预决算公开长效机制，不断完善公开举措、扩大公开范围、细化公开内容、健全预算公开体制。目前，省市县三级预决算公开均能实现“政府预算至少公开14张报表，部门预决算至少公开8张报表”。

（财政部预算司供稿）