依法加强地方政府债务管理坚决防范化解财政金融风险

以习近平同志为核心的党中央高度重视地方政府债务风险防控工作。按照党中央、国务院决策部署，近年来国务院有关部门坚持“开前门、堵后门”的管理思路，加快建立规范的地方政府举债融资机制，取得明显成效。

一、依法加强地方政府债务管理的做法

（一）顶层设计，建立健全地方政府债务管理制度体系。一是健全法律制度框架。积极配合修订预算法，赋予地方政府采取发行政府债券方式规范举债的权力；印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，建立了“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。二是强化限额管理和预算管理。从2015年起，每年提请全国人大批准地方政府债务限额，依法设置地方政府举债规模的“天花板”。将地方政府债务分类纳入一般公共预算和政府性基金预算管理，彻底改变以往地方政府债务游离于预算之外的局面。三是开展风险评估和预警。从2013年起，每年组织评估全国地方各级政府债务风险情况，含36个省本级、约390个市本级、约2800个县级政府，督促高风险地区切实化解风险。四是建立风险应急处置机制。经国务院同意国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》，财政部印发《地方政府性债务风险分类处置指南》，妥善做好风险事件应急政策储备。

（二）开好正门，支持经济社会平稳健康发展。一是置换存量政府债务。从2015年起用三年左右的过渡期，发行地方政府债券置换非政府债券形式存量政府债务，截至2018年8月末全国地方累计发行置换债券12.2万亿元。二是发行新增地方政府债券。2015—2018年全国分别安排发行新增地方政府债券0.6万亿元、1.18万亿元、1.63万亿元、2.18万亿元，

用于土地储备、棚户区改造、易地扶贫搬迁、重大区域发展战略等领域公益性项目支出。三是丰富专项债券品种。试点发行地方政府土地储备专项债券、政府收费公路专项债券、地方政府棚户区改造专项债券，保障重点领域合理融资需求。四是完善专项债券管理。借鉴国际经验，发展融资与项目收益相平衡的专项债券品种，加快建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度，打造立足我国国情、从我国实际出发的地方政府“市政项目收益债”。

（三）严堵后门，坚决制止地方违法违规或变相举债。一是完善监管政策。国务院有关部门印发通知，依法设定“正面清单”和“负面清单”，严禁地方政府借融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债。二是构建日常化常态化监督机制。财政部、审计署密切协调配合，始终将防控化解债务风险作为财政监督检查和审计工作的重点。三是核查问责违法违规融资担保问题。财政部、审计署加大核查、调研和审计抽查力度，依法处理部分地方政府、金融机构违法违规融资担保行为，相关责任人被给予撤职、行政降级、罚款等处分。四是通报违法违规举债融资典型案例。分批公开通报部分市县政府和金融机构违法违规融资担保行为，发挥典型案例警示教育作用，引导地方政府依法行政、金融机构回归服务实体经济本源。

二、地方政府债务管理取得的主要成效

（一）及时防范化解地方政府债务风险。一是地方政府债务增长势头明显遏制。2015—2018年，地方政府债务限额分别为16万亿元、17.19万亿元、18.82万亿元、21万亿元，年均增长7%，显著低于1998—2013年年均30%左右的增速。二是融资方式依法规范。截至2018年末，地方政府债券余额18.1万亿元，占地方政府债务余额的98%，较2014年末增加71.3个百分点。三是短期偿债压力大幅缓解。截至2018年末，地方政府债务平均举借年限6.4年，与2014年末清理甄别结果相比，增加了2.4年，地方政府短期偿债压力大幅缓解。四是利息负担持续降低。截至2018年末，地方政府债务平均利率3.57%，比开展存量政府债务置换前降低约6.43个百分点，已累计降低地方政府利息成本约1.7万亿元。

（二）发挥政府规范举债对补短板等方面的积极作用。一是支持地方补短板。2018年全国地方累计发行的21705亿元新增债券资金，用于在建项目的债券资金6632亿元，占比31%，有利于解决拖欠工程款、农民工欠薪问题。从资金投向领域看，主要用于补短板项目建设，及时弥补了重大项目建设资金需求缺口，促进了地方经济持续健康发展。二是促进了居民扩大消费和企业提高投资能力。2015—2018年发行的12.2万亿元置换债券累计向金融机构、企业和个人等债权人偿还存量政府债务109.2万笔。维护了政府信用，化解了举债不规范形成的许多矛盾和社会风险。

（三）加快建立健全地方政府债券市场。一是债券品种逐步丰富。试点发行土地储备、政府收费公路专项债券、棚户区改造专项债券。2018年，共有24个地区发行土地储备专项债券4288亿元，25个地区发行收费公路专项债券750亿元，29个地区发行棚改专项债3156亿元。二是发行渠道逐

渐拓宽。2018年地方政府债券在银行间市场发行约16025亿元，占比39%；在证券交易所市场发行约25600亿元，占比61%，比上年增加约15358亿元，较好地发挥了对券商类金融机构的动员作用。三是金融机构投资意愿明显提升。2017年以来工商银行、农业银行、建设银行等大型国有银行继续扩大地方政府债券投资规模，比上年增长3%—5%，部分股份制银行、保险公司、基金公司也加大了投资力度。四是投资者主体多元化。商业银行投资意愿提升的同时，非银行机构投资力度不断加大，个人投资者积极参与投资地方政府债券，外资机构也继续加大了投资力度。

（四）支持化解金融机构系统性风险。通过发行地方政府新增债券，纠正了过去不规范举债方式下的高利率扭曲，更准确、合理反映地方政府信用水平，将政府债务风险和收益显性化，支持金融机构有效甄别信贷风险，合理配置资产。通过发行地方政府置换债券，及时避免了地方政府短期集中偿债可能引发的资金链断裂，降低了金融系统呆坏账损失，提前化解了可能发生的系统性金融风险。同时，通过将不可流动的银行贷款、信托等转化为可抵押、可流通的政府债券，提升了资产流动性，进一步降低了金融机构运行风险。

（财政部预算司供稿）