一、政府内债

2013年，国内外经济金融形势复杂严峻，国债发行规模维持历史较高水平，财政部坚持可持续发展的国债筹资策略，继续深化国债管理制度改革，不断完善国债市场运行机制，以合理成本和较低风险完成全年筹资任务，有力促进了积极财政政策的顺利实施。

（一）国债管理措施。按照继续实施积极财政政策要求，2013年国债筹资策略总体保持连续和稳定，同时根据国债供求结构出现的新变化，增强政策措施的针对性和灵活性，确保全年国债平稳顺利发行。继续大力推进国债管理制度改革，健全国债发行市场和流通市场运行机制。

1.储蓄国债管理措施。2013年储蓄国债管理工作主要采取了以下措施：

（1）首次提前公布储蓄国债全年发行计划。为方便个人提前安排储蓄国债购买计划，2013年首次对外公布储蓄国债全年发行计划，内容包括储蓄国债发行品种、期限、发行时间、付息方式等。储蓄国债从3月至11月按月发行，每月10日开始发行，3年期和5年期各1次，全年共发行8次凭证式国债和10次储蓄国债（电子式）。提前向社会公布储蓄国债全年发行计划，有利于加强居民投资储蓄国债的可预见性，进一步提高国债管理政策透明度。

（2）适当提高储蓄国债发行利率。为适应利率市场化加速背景下的投资者需求，提高储蓄国债吸引力，在金融机构人民币存款基准利率平稳的情况下，2013年初财政部商人民银行主动提高储蓄国债发行利率。2013年3年期和5年期储蓄国债发行利率为5.00%和5.41%，分别比2012年下半年发行利率提高0.24个和0.09个百分点。2013年储蓄国债居民认购额占计划发行额的比例为93.2%，比2012年上升3.3个百分点，居民购买热情有所提高。根据市场环境适当调整储蓄国债发行利率，有利于保持储蓄国债居民购买吸引力，增强国债投资保值功能。

（3）合理安排单月发债规模，保持储蓄国债（电子式）较大发行力度。为满足第一季度到期储蓄国债资金认购需求，3月份安排发行了300亿元凭证式国债。4、5月份市场资金面较为宽松，为加快国债发行进度，每月发行规模增加至500亿元。6月份以后市场资金面骤然紧张、各种理财产品收益率大幅上升，储蓄国债的吸引力有所下降，为此将每月发行额调减至400亿元，11月份进一步调减至200亿元。全年储蓄国债（电子式）发行10次，发行额为2169.61亿元，占全年储蓄国债发行额的64.7%，保持了较大发行力度。

（4）扩大网上银行销售储蓄国债（电子式）试点范围。2013年1月，财政部会同人民银行下发了《关于2013年扩大储蓄国债（电子式）网上银行销售试点范围有关事宜的通知》。2013年在工商银行、建设银行和交通银行3家首批试点机构基础上，陆续新增了农业银行、中国银行、广发银行、招商银行、北京银行和上海银行6家试点成员。目前，试点工作反映良好，储蓄国债惠民功能有效增强。同时，与人民银行制定了《储蓄国债（电子式）管理办法》。而且从销售实践看，2013年储蓄国债（电子式）售出百分比约为98.6%，比2012年上升8.6个百分点，比凭证式国债售出百分比84.7%高13.9个百分点。逐步扩大储蓄国债（电子式）网银试点范围，完善储蓄国债（电子式）制度体系，有利于进一步拓宽储蓄国债销售渠道，不断提升储蓄国债管理水平，确保国债筹资任务顺利完成。

2.记账式国债管理措施。2013年记账式国债管理主要采取了以下措施：

（1）完善制度机制，提高政府债务管理水平。修订记账式国债招标发行规则等制度；配合国债期货交易，调整记账式国债招标安排，将国债期货主要交割券（5年期和7年期记账式国债）中标时间调整至国债期货中午休市时，有效减少了信息不对称，保证投资者获取信息的公平性；科学拟定国债发行计划，优化国债发行品种和期限结构，确保以较低成本完成国债筹资任务；继续通过网站、债券杂志等形式及时向社会公布今年和季度国债发行计划，进一步提高国债管理工作透明度。

（2）逐步健全有序、稳定的国债续发行机制。在总结2012年续发行经验的基础上，2013年按照3、5年期记账式国债续发1次，7、10年期记账式国债续发2次的规律进行续发行，其中7年期形成了每季度第一个月新发、后两个月续发的模式，初步建立起国债续发行的基本机制。建立定期续发机制，能够提高单期国债存量规模，有利于提高国债交易活跃度和市场流动性，以及形成规范有序的国债到期结构，增强国库现金流量的规律性。

（3）推出国债预发行试点，增强国债市场价格发现功能。在前期工作基础上，2013年3月，财政部会同人民银行、证监会下发《关于开展国债预发行试点的通知》，正式启动预发行试点。7月，确定7年期记账式国债为首批试点券种。10月，预发行率先在交易所债券市场开展，运行平稳。推出国债预发行，有利于减轻国债承销风险，增强国债分销广度、深度和透明度，促进国债一、二级市场衔接。

（4）配合有关部门推出国债期货交易业务，研究建立国债做市支持机制，推动国债二级市场发展。积极配合有关部门研究推进国债期货交易业务，与证监会期货监管一部共同牵头建立了国债期货跨部委协调机制；组织召开了国债期货交割业务协调会议，牵头落实国债期货交割相关事宜。2013年9月，5年期国债期货成功挂牌上市，运行平稳，交割顺利，国债期现货价格走势联动性良好，价格发现、风险规避等功能得到初步发挥。同时，在整理有关国际经验和国内现状基础上，研究建立国债做市支持机制，增强国债二级市场交易价格的真实性，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线。

（二）国债发行及执行数据。2013年发行内债筹资16709.33亿元，包括储蓄国债3355.51亿元和记账式国债13353.82亿元（见表1）。

1.储蓄国债发行。2013年发行储蓄国债18次合计筹资3355.51亿元，比2012年增加1107.54亿元。其中，3年期国债发行9次筹资2016.99亿元，发行利率为5.00%，比3年期存款基准利率4.25%高0.75个百分点；5年期国债发行9次筹资1338.52亿元，发行利率为5.41%，比5年期存款基准利率4.75%高0.66个百分点。分品种看，发行凭证式国债1185.9亿元，储蓄国债（电子式）2169.61亿元。

全年储蓄国债销售状况较好，平均售出百分比为93.2%，比2012年上升3.3个百分点。分品种看，储蓄国债（电子式）售出百分比约为98.6%，比2012年上升8.6个百分点；凭证式国债约为84.7%，比2012年下降5.1个百分点。分期限看，3年期国债售出百分比约为93.4%，比2012年上升7.3个百分点；5年期国债约为93.0%，比2012年下降5.2个百分点。

2.记账式国债发行。2013年发行记账式国债52次合计筹资13353.82亿元，比2012年增加1337.12亿元。其中，发行记账式贴现国债8次计1124.72亿元，发行记账式附息国债44次计12229.1亿元，包括关键期限国债10049.1亿元，占82%；非关键期限国债2180亿元，占18%。2013年附息国债加权平均发行期限为8.95年，比2012年缩短1.58年；加权平均发行利率为3.71%，比2012年上升0.37个百分点，主要原因是2013年6月份以后债券市场资金面持续紧张，国债投资需求有所下降，国债发行利率上升较多。以每月发行1次的7年期国债为例，上半年平均发行利率为3.36%，下半年为4.07%，比上半年上升0.71个百分点。2013年记账式国债发行主要表现出以下特点：

（1）上半年发行利率较为平稳，下半年发行利率大幅上升。1月份1年期国债发行利率为2.81%，4月份降至2.62%，10月份升至4.01%，比4月份上升1.39个百分点。2月份10年期国债发行利率为3.52%，3-5月稳步下降至3.38%，6月份以后逐步上升，11月份最高升至4.71%，比5月份上升1.33个百分点（见图1）。

（2）短期国债购买需求有所下降，长期国债购买需求相对较好，但波动较大。从国债投标额占招标额的比率即投标比率看，1月份1年期为1.55，10月份降至1.22。2月份10年期国债投标比率年内最高，达到2.86，随后连续下行，6月份降至年内最低的1.43，随后企稳回升，8月份达到2.53，10月份下降至1.87，11月回升至1.94（见图2）。

（三）国债市场运行。

2013年世界经济复苏乏力，国内经济稳中向好。上半年国债市场平稳运行，下半年国债市场收益率大幅攀升。国债市场交易平稳有序，交易规模小幅增加。

1.国债市场收益率变化。上半年国债市场收益率相对平稳，下半年大幅攀升。年初1年、10年期国债收益率分别为2.92%、3.61%，6月末小幅上升至3.56%、3.7%，年末大幅上升为4.18%、4.72%，分别比年初上升1.26个、1.11个百分点（见图3）。10年和1年期国债收益率的利差波动较大，年初为0.69个百分点，6月末缩小至0.14个百分点，10月末又扩大至0.58个百分点，年末再次缩小至0.21个百分点。国债收益率曲线先下行后上移，全年上移幅度较大，且整体呈平坦化趋势。

国债市场收益率出现上述变化的主要原因是：1月至5月，受外汇占款等因素影响，债券市场流动性较为充裕，加上国内经济下行压力较大，国债收益率曲线震荡下行。6月以后，受外汇市场变化、商业银行税收和准备金集中缴存、央行监管政策集中出台、互联网金融对银行存款冲击等因素的影响，债券市场流动性较为紧张，银行资金成本有所提升，国债投资需求有所下降，国债市场收益率大幅攀升。

2.国债市场交易。2013年国债市场交易总额为122.98万亿元，比2012年增加34.31万亿元，增长38.7%。从交易场所分布看，银行间市场国债交易额为64.88万亿元，占国债市场交易总额的52.8%；交易所市场国债交易额为58.1万亿元，占国债市场交易总额的47.2%。从国债交易方式看，现券交易额为5.65万亿元，占国债市场交易总额的4.6%，其中银行间批发市场5.57万亿元，银行间零售市场即商业银行柜台市场18.72亿元，交易所市场749.09亿元；回购交易额为117.33万亿元，占国债市场交易总额的95.4%，其中银行间批发市场59.31万亿元，交易所市场58.02万亿元。2013年国债现券交易额比2012年降低38.7%，回购交易额比2012年增长47.7%。2013年国债现券交易额与可流通国债托管额的比率即现券换手率为0.7，与2012年1.3的换手率相比明显下降，主要原因是2013年银行间债券市场监管和规范力度进一步加强，“代持养券”等灰色交易行为得到有效遏制。

（四）国债余额结构。

2013年末实际国债余额为86750.46亿元，控制在全国人大批准的2013年末国债余额限额91208.35亿元以内。2013年中央财政赤字率为1.5%，国债负担率为15.3%（见表2）。

在实际国债余额中，内债为85839.60亿元，外债为910.86亿元，分别占全部国债余额的98.9%和1.1%，与2012年末大体相当。在内债余额中，储蓄国债为8435.56亿元，包括3393.76亿元凭证式国债和5041.80亿元储蓄国债（电子式），占全部国债余额的9.7%，比2012年末提高0.6个百分点；记账式国债为77404.04亿元，包括61901.76亿元普通国债和15502.28亿元特别国债，占全部国债余额的89.2%，比2012年末下降了0.7个百分点（见表3）。

国债持有者结构基本稳定。外债以境外投资者持有为主，储蓄国债以个人投资者持有为主，记账式国债以社会各类投资者持有为主。记账式国债中，商业银行持有最多，占记账式国债余额的67.7%，比2012年末增加3个百分点；其次是特殊结算会员（主要是人民银行），占记账式国债余额的22.1%，比2012年末降低1.9个百分点；保险公司和基金、证券公司等非银行金融机构分别占记账式国债余额的4.4%和1.5%，分别比2012年末降低1.9个和1.5个百分点。

国债平均剩余期限有所缩短。2013年末国债平均剩余期限为8.11年（不含外债，下同），比2012年末缩短0.4年。2013年末国债余额中，剩余期限在1年及以下的占10.2%，1年至5年（含5年）的占38.5%，5年至10年（含10年）的占33.3%，10年以上的占18%。

二、2013年我国外国政府贷款管理和境外本外币国债发行的主要情况

截至2013年底，我国外国政府贷款协议金额667.94亿美元，累计提款589.15亿美元，贷款余额265.67亿美元；境外发行本外币债券50笔，累计发行金额折合235.36亿美元，包括2009年至2013年在香港发行的800亿元人民币国债，债券余额121.61亿美元。

（一）狠下功夫稳定外贷规模和提高效益。2013年，在深化传统国别贷款合作的同时，努力拓展利用外贷渠道，稳定贷款规模。全年签署政府间合作协议25个，金额13.6亿美元。同时，积极引导资金投向中西部、小城镇、农村等欠发达地区，促进“引资”与“引技、引智”融合，充分发挥贷款项目的“示范”和“辐射”效应，支持地方经济社会协调发展。

（二）加强项目监督和风险管控。一是加大项目监督检查力度。协调专员办和地方财政部门对项目执行情况进行检查，尤其是对重点地区和重点项目加大检查力度，及时查找潜在问题和风险隐患，尽早妥善解决，以确保项目顺利实施。二是继续强化地方政府外债风险管控。对2012年度地方政府外债基本状况和主要监测指标进行统计分析和风险监测，提出进一步改进地方政府外债管理的建议，及时防范和化解外债风险。

（三）加强外贷培训和协调服务。一是加强对地方财政外贷管理部门的培训。通过举办外贷管理培训班、组织参加双边财政合作磋商会议等多种形式，促进地方人员提高管理能力和项目实施水平。二是指导协调重点领域的项目执行。通过邀请外方实地考察、召开专题推进会等方式，增进交流、规范程序，加快重点项目实施进程，提高外贷资金的使用效率。

（四）成功在香港发行230亿元人民币国债。结合香港人民币市场情况，认真研究完善人民币国债发行机制。遵循“稳定发行规模”、“稳定市场预期”和“适度探索创新”的原则，合理确定了人民币国债年度发行规模，采取一次性公布年度发行计划，上半年和下半年各发行一次的方式，着力稳步提升人民币国债发行的影响力。经国务院批准，2013年财政部分别于6月和11月在香港成功发行了130亿元和100亿元人民币国债。另外，针对性做好主权信用评级年度复评。根据评级机构的主权信用评级方法，从经济、财政、体制、应对风险事件等方面介绍有关情况，协调相关部门和地方政府做好解释说明工作。

三、我国利用国际金融组织贷款的基本情况

截至2013年12月31日，我国利用国际金融组织贷款累计承诺额863.69亿美元，累计提款额667.70亿美元，累计归还贷款本金331.69亿美元，已提取未归还贷款额（债务余额）336.01亿美元。贷款用于支持我国618个项目，其中，世界银行项目367个，亚洲开发银行项目204个，国际农业发展基金会项目26个，欧洲投资银行及联合融资项目21个（见表4）。

在地区和行业分布上，上述贷款资金主要用于中、西部地区和经济社会发展的薄弱环节，重点支持农业、交通、能源、城建环保、教育、卫生等优先领域。

（一）及时回收国际金融组织贷款债务，按时准确地对外偿还贷款债务。2013年，在回收债务方面，严格按照转贷协议回收各省（市、区）及项目单位的贷款债务，共向各地财政部门和项目单位开具付款通知1829份，涉及金额约合26亿美元。在偿还债务方面，共完成向世行、亚行、国际农发基金和欧洲投资银行等国际金融组织以及联合融资银行还款154笔，合计金额约29.64亿美元。每笔付款都严格按规定程序进行审核、复核和申请，确保偿债工作时效性和安全性，切实维护了我国政府的对外偿债信誉和经济利益。鉴于按时偿还贷款债务，全年累计获得世亚行贷款利费减免共计3730万美元。

（二）按时完成国际金融组织贷款还贷垫付资金的回补。国际金融组织贷款债务管理采取利用国际金融组织贷款还贷准备金对国际金融组织统一偿还到期债务的方式，国际金融组织贷款统还列支及债务减免项目的还款资金每季度由国库向国际金融组织贷款还贷准备金回补。根据工作规程，2013年共计回补资金约2.12亿美元，减轻了国际金融组织贷款还贷准备金的垫付压力，保证了还贷准备金的正常运转。

（三）做好国际金融组织贷款项目债务统计及报表编制工作。2013年，累计处理原始凭证5000多张，及时完成国际金融组织贷款项目债务数据收集、录入和统计分析工作。同时，按照2009年下发的关于定期核对国际金融组织贷款债务的通知要求，3月份在广西召开了国际金融组织贷款债务数据对账会，与各省级财政部门核对贷款债务数据，及时对有差异的数据进行更新，保证了贷款基础数据的准确。同时，每月编制国际金融组织贷款债务情况统计报表（包括世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金、欧投行及联合融资），并及时提供给北京市外汇管理局。

（四）认真管理国际金融组织贷赠款项目提款报账。目前由财政部直接管理资金支付的国际金融组织贷款和赠款项目共计19个，日常工作主要包括处理提款报账、向国际金融组织申请资金回补、债务分割、会计核算、债务回收、对项目单位进行财务和支付培训、协调项目单位、项目办与相关财政部门之间的财务关系等。2013年，共向各项目单位付款330笔，金额1500多万美元，向世行、亚行申请回补17次，金额1600万美元。

（五）支持地震灾区灾后重建。四川芦山地震、甘肃岷县地震发生后，及时制定支持两省地震灾后恢复重建的债务减免工作方案，根据《国务院办公厅关于支持芦山地震灾后恢复重建政策措施的意见》和《国务院办公厅关于支持岷县漳县地震灾后恢复重建政策措施的意见》，对政府外债项目因灾造成的损失，给予债务减免，所需还款资金由中央财政承担。

（六）推进政府外债统计监测预警管理信息系统应用。2013年，针对信息系统运行一年来发现的相关问题，继续对系统进行优化和更新，同时，不断完善国际金融组织贷款信息数据库，实现中央和省级财政部门之间贷款信息的共享和及时更新与核对，以及常规性国际金融组织贷款本息费债务的自动计算和预测等功能，日常债务管理工作效率显著提升，数据准确性大为提高。为做好系统推广应用工作，4月在镇江举办培训班，组织各地财政部门相关人员进一步熟悉和掌握该信息系统的运行和使用，并多次与世亚行相关部门沟通争取其支持，完善了历史数据库的建设。

（七）加大国际金融组织财务与支付管理政策培训力度。2013年，联合世行贷款局、亚行主计局分别举办了三期贷款项目财务管理和支付政策培训班，共计培训地方财政部门和项目单位约300余人，系统讲授国际金融组织贷款产品特点、财务管理要求、支付政策变化以及实务要领，有力地增强了国际金融组织贷款项目管理一线工作人员的技能。

（财政部国库司、金融司、国际司供稿）