政府债务管理

2022年，政府债务管理工作按照中央经济工作会议关于“积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续”的要求，统筹国债发行、预算执行和库款管理，持续推进国债市场建设，深化地方政府债券（以下简称地方债）发行管理改革，为我国经济运行在合理区间发挥了积极作用。

一、国债管理

（一）国债筹资情况

1．总体情况。按照2022年国债发行方案，全年预计筹资81040亿元，包括弥补中央财政赤字26500亿元，偿还以前年度发行并于2022年到期的国债本金54540亿元。全年实际发行国债97487亿元，扣除年内发行年内到期的国债17040亿元，实际筹资80447亿元，比计划筹资额减少593亿元，主要是美国等发达经济体持续收紧货币政策，以外币计价债券收益率大幅上升，为降低筹资成本，470亿元主权外币债券年内未发行。

从筹资进度看，1—4季度筹资分别为12545亿元、12609亿元、23237亿元、32056亿元，占比分别为15.6%、15.7%、28.9%、39.8%。上半年筹资占比31.3%，比上年同期低6.4个百分点，主要是按照党中央、国务院关于稳住经济大盘、加快地方债发行使用的决策部署，统筹国债、地方债发行，适度控制上半年国债发行节奏。

从筹资结构看，记账式国债筹资77638亿元，储蓄国债筹资2540亿元，外债筹资269亿元（见图1），分别占筹资额的96.5%、3.2%和0.3%。

图1：2013—2022年国债筹资概况

2．记账式国债筹资情况。共发行193次（含24次国债做市支持随卖操作，即财政部在债券二级市场卖出国债，以支持国债做市商做市报价行为），计94678亿元，筹资77638亿元（扣除年内到期国债17040亿元）。平均发行期限4.35年，比上年缩短0.94年；平均发行利率2.16%，比上年下降42个基点，为近10年最低水平。主要是货币政策引导市场利率下行，1年期和5年期以上贷款市场报价利率（LPR）分别下行15个、35个基点；同时国债期限品种结构持续优化，贴现国债发行占记账式国债发行额比例为33.1%，较上年上升3.7个百分点。

（1）关键期限国债（1年、2年、3年、5年、7年和10年共6个期限品种）。共发行100次，筹资59607亿元，占记账式国债筹资额的76.8%，比上年上升3个百分点；平均发行利率2.4%，比上年下降32个基点。

（2）贴现国债（28天、63天、91天和182天共4个期限品种）。共发行77次，筹资14331亿元，占记账式国债筹资额的18.4%，比上年下降0.2个百分点；平均发行利率1.58%，比上年下降45个基点。

（3）超长期国债（30年和50年2个期限品种）。共发行16次，筹资3700亿元，占记账式国债筹资额的4.8%，比上年下降2.8个百分点；平均发行利率3.25%，比上年下降35个基点。

3．储蓄国债筹资情况。储蓄国债包括电子式和凭证式，期限为3年期和5年期。全年共发行14次，电子式和凭证式分别发行8次和6次，共筹资2540亿元，较上年减少528亿元，占全年实际筹资额的3.2%，比上年下降1.9个百分点。主要是受疫情影响，为减少人群聚集，5月、6月停发储蓄国债。3年、5年期储蓄国债筹资占比分别为49.5%、50.5%。平均发行期限4.01年，与上年基本持平。平均发行利率3.28%，比上年降低37个基点。主要是根据商业银行存款实际利率、LPR等情况，年内三次下调储蓄国债发行利率，年末3年期、5年期储蓄国债发行利率分别为3.05%和3.22%（见图2）。

图2：2013—2022年储蓄国债发行利率

（二）国债余额规模及结构。2022年末国债余额258693亿元，控制在全国人大批准的年末国债余额限额267008亿元以内（见图3），比上年末增加25996亿元，增长11.2%，增速较上年下降0.2个百分点。国债余额占GDP比重为21.4%，同比上升1.1个百分点。截至年末，累计少发国债的余额为7729亿元。

图3：2013—2022年末国债余额及限额

1．品种结构。2022年末内债余额255592亿元，占年末国债余额的98.8%，其中记账式国债244926亿元，占94.7%，储蓄国债10666亿元，占4.1%；外债3101亿元，占1.2%（见图4）。与上年末相比，记账式国债占比有所上升，储蓄国债、外债占比有所下降。

图4：2013—2022年末国债余额品种结构

2．持有者结构。记账式国债中，商业银行持有比例最高，占比为64.8%，比上年末提高3个百分点；境外机构居于第二，占比为9.4%，下降1.9个百分点，主要是美联储收紧货币政策，中美国债利差收窄至倒挂，引发跨境资金阶段性净流出；基金类机构持债占比6.7%，位居第三；人民银行持有6.2%；证券公司和保险机构分别持有2.8%和2.6%。储蓄国债全部为个人持有。

3．到期分布情况。未来十年（2023—2032年）国债到期还本总额为216262亿元（不含外债），占2022年末国债余额的83.6%（见图5）。未来五年国债到期还本总额占未来十年还本总额的比重达73.6%。2023年到期的占24%，还本额相对较大，主要是记账式附息国债35036亿元和贴现债14331亿元。

图5：2023—2032年国债到期还本分布情况

（三）2022年国债市场运行分析。2022年国内外金融环境发生深刻复杂变化，美国等主要发达经济体大幅调整宏观政策，跨境资本加速流动，国民经济顶住压力企稳回升，国债市场整体保持平稳运行态势，主要有以下特点：

1．一级市场国债发行认购踊跃，国债发行利率先降后升。在发行量较上年大幅增加的情况下，记账式国债平均投标倍数（投标量/招标量）为3.5倍，比上年提高0.13倍，为近年来最高，反映出承销团成员认购踊跃，投资需求旺盛。年内短期国债发行利率先降后升，中长期国债发行利率窄幅波动后小幅上升。人民银行两次降息、降准，市场流动性整体充裕，短期国债利率对资金面反应更为灵敏。3个月国债发行利率从年初的1.91%降至10月份的1.23%，后逐步上升至12月的2.12%；10年期国债发行利率保持在2.60%—2.91%区间窄幅震荡，由于较大规模的地方债发行对中长期国债发行产生资金分流效应，相比短期国债利率波动幅度，中长期国债利率波幅较小（见图6）。

图6：2022年3个月、10年期国债发行利率

2．二级市场国债收益率窄幅波动，市场交易更加活跃。与全球其他主要经济体国债收益率大幅上升相比，中国国债市场平稳运行，表现出良好的抗风险能力（见图7）。国债收益率方面，以10年期国债为例，上半年受LPR和中期借贷便利（MLF）利率下调、海外加息、部分地区疫情加剧等因素影响，10年期国债收益率整体在2.68%—2.85%区间窄幅震荡。下半年，国债收益率先降后升，波动有所加大。7月至8月市场流动性充裕、MLF利率下调，10年期国债收益率下行创年内低点至2.58%。8月下旬至10月，稳经济接续政策出台，但国内疫情仍多发散发，国债收益率先升后降。11月起，疫情防控政策优化、房地产融资政策出台，10年期国债收益率创年内新高2.92%。市场交易方面，全年记账式国债现货交易规模54.6万亿元，比上年增加13.9万亿元，增长34.3%。换手率为2.23，较上年上升0.36，交易活跃度明显提升。

图7：2022年SDR成员国10年期国债收益率走势

3．国债期货市场快速发展，投资者结构更加多元。国债期货价格紧随现货价格走势，2年、5年、10年期国债期货主力合约日均基差（国债现货与国债期货间的价格差异，反映了现货与期货价格的收敛程度）分别为0.14元、0.29元、0.5元，期现货价格收敛较好。投资者积极利用国债期货实施避险、套保等投资策略，国债期货日均成交量16万手、日均成交规模1918亿元，分别较上年同比增长55.6%、69.4%，日均持仓量35.5万手，同比增长44.4%，日均成交量、日均持仓量均大幅增长，创历史新高。2022年，第二批3家保险机构和1家外资银行获准入市，养老保险基金、企业年金和职业年金基金等配置型机构陆续入市，中长期资金入市取得积极进展，投资者结构更加多元。截至12月末，国债期货机构成交、持仓占比分别为75.5%、91.4%，比上年末分别提升10个、3个百分点，国债期货市场机构化程度进一步提高。

4．中美国债利差倒挂走阔，债券通渠道短期境外投资者阶段性减持中国国债。2022年，美联储全年累计加息7次共425个基点，10年期美债收益率从年初1.66%大幅上行至年末3.88%，中美10年期国债利差从年初113个基点逐步收窄，4月份形成2010年以来的首次倒挂，10月达最大倒挂幅度153个基点，年末倒挂幅度收窄至105个基点（见图8）。受此影响，叠加地缘政治冲突、美元指数走强等因素，境外投资者阶段性减持中国国债。截至2022年末，境外投资者持有中国国债22926亿元，较上年末减少1606亿元，在我国记账式国债余额中占比9.4%，较上年末下降1.9个百分点。

图8：2022年中美10年期国债收益率及利差

（四）国债管理主要工作。全面落实积极的财政政策，稳步推进国债管理工作创新发展，强化市场风险防范，顺利完成全年筹资任务。

1．完成全年国债发行任务，保障重点支出和中央重大政策有效落实。一是根据全国人大批准的中央财政赤字，结合中央库款和国债市场情况，拟订2022年国债发行方案，报国务院批准后及时向社会公布。二是贯彻落实中央决策部署，紧紧围绕实施大规模留抵退税的政策安排，制定国债发行计划，创新国债发行品种，加大短期国债发行规模，强化国债应急筹资能力，全力保障留抵退税等重大政策有效落地实施。三是落实中央稳经济大盘、加快地方债发行使用有关工作部署，统筹国债与地方债发行，控制国债发行节奏，为地方债加快发行腾挪空间，助力积极的财政政策靠前发力。四是落实中央关于带头过紧日子的要求，在确保重点支出需要基础上，结合市场运行情况，科学安排、及时调整国债发行计划，优化国债期限结构，压降国债筹资成本。五是做好特别国债到期置换工作，提前谋划制定特别国债发行计划，加强协调配合，保障特别国债平稳顺畅发行。

2．创新国债管理机制，持续推进国债市场建设。一是报经国务院批准，创新推出28天、63天超短期国债，对于保障大规模留抵退税等大额支出需求、增强国债应急筹资和库款周转能力、完善曲线短端建设等发挥重要作用。二是推动国债到期日管理平稳落地实施，印发《财政部关于对部分国债券种实施到期日管理有关事宜的通知》，优化记账式附息国债首发、续发行机制，促进国债月度到期规模均衡分布，有利平稳库款波动，控制库底目标余额水平，提升财政资金使用效率。三是手机银行销售储蓄国债（电子式）试点银行由4家扩大至10家，居民购买储蓄国债更加便利，更好共享改革发展成果。四是新增北京证券交易所作为国债发行场所，拓宽国债发行渠道，提高国债发行应急保障水平。

3．强化政府债券市场风险防范，为国债市场健康平稳运行保驾护航。一是印发《财政部办公厅关于明确政府债券托管管理要求的通知》，进一步明确政府债券实行集中统一、一级托管、底层穿透的托管制度，统一市场认识，强化国债市场后台管理制度建设，保障国债市场安全平稳运行，筑牢风险防范底线。二是建立国债市场境外投资者持债监测机制，科学设置监测指标体系，跟踪掌握境外投资者持债动向，按月上报监测情况，分析市场波动情况，为领导决策提供参考。

4．加强国债期货市场建设，促进期现货市场协同发展。一是发挥财政部在国债期货跨部委协调机制的牵头作用，坚持统筹安全监管与市场效率原则推动光大永明资产、华泰资产、新华资产3家保险机构入市，研究推动股份制银行和外资银行入市，进一步丰富国债期货投资者结构。二是研究推动30年期国债期货上市，满足机构投资者风险管理需求，保障30年期国债现货按月稳定发行，为推出30年期国债期货夯实现货基础，完善国债期货产品体系。三是会同相关部门推出支持香港开展国债期货的举措，支持两地金融市场协同发展。

二、地方政府债务管理

（一）发行总体情况。2022年，36个省（自治区、直辖市、计划单列市）和新疆生产建设兵团发行新增债券47566亿元，其中，一般债券7182亿元，专项债券40384亿元。此外，各地发行再融资债券26110亿元。全年发行地方债73676亿元。

（二）发行主要特点

1．发行利率显著下降。受债券市场收益率整体下行影响，地方债平均发行利率为3.02%，同比下降34个基点。不同地区发行利率不同，发行利率地区差异进一步显现。

2．新增债券发行期限有所延长。2022年，地方债平均发行期限为13.2年，比上年延长1.3年。其中，新增债券15.9年，延长1.4年，再融资债券8.2年，缩短0.1年。

3．发行渠道进一步拓宽。财政部北京证券交易所政府债券发行系统启用，地方债发行场所进一步增加，北京、黑龙江、天津、四川、河北5个地区在北京证券交易所发行地方债共1183亿元。

4．债券资金支持重点领域建设和重大区域发展战略。适当扩大专项债券资金投向领域和专项债券用作项目资本金范围，支持加快实施“十四五”重大工程，加强基础设施建设，持续形成投资拉动力。各地将新增专项债券用于党中央、国务院确定的重点领域，其中，用于市政和产业园区基础设施13669亿元，交通基础设施6822亿元，保障性安居工程6336亿元。广东、安徽、山东等地区发行专项债券支持粤港澳大湾区建设、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等项目，推动了国家重大区域发展战略实施。

（三）采取的主要措施

1．指导各地加快地方债发行节奏。按照党中央、国务院有关决策部署，督促指导各地加快发债进度，做好不同地区地方债发行的平稳衔接，用于项目建设的新增专项债券于6月底基本发行完毕，完成时间较往年大幅提前，专项债券结存限额于10月底基本发行完毕。同时，统筹国债与地方债发行节奏，在地方债发行较为密集的时段适当调减国债发行规模，保障政府债券整体发行节奏平稳有序。

2．稳慎指导广东省、深圳市、海南省在港澳发行地方债。在总结2021年广东省、深圳市赴港澳成功发债有关经验的基础上，进一步加强与有关部门的沟通协调，经报国务院批准，指导广东省、深圳市分别在澳门、香港发行地方债20亿元、50亿元，指导海南省首次在香港发行地方债50亿元，发行平稳顺利，取得良好效果。

3．推动提升地方债发行定价市场化水平。一季度，在财政部门户网站发布“财政部—中国地方政府债券收益率曲线”，并鼓励具备条件的地区加强地方债收益率曲线在地方债发行中的应用。11月，指导广东省首家参考该曲线设定地方债发行利率区间，促进地方债一级、二级市场衔接。

4．保障疫情期间地方债发行平稳顺利。指导地方债发行场所严格落实疫情防控要求并做好备用场所维护，继续接受地方委托做好地方债发行代操作工作，解决疫情期间地方无法出差发债的实际困难。财政部共派682人次，为35个地区进行地方债发行代操作，发行1804只债券共59542亿元，占全年地方债发行总量的80.8%。

5．推进地方债柜台发行常态化。巩固地方债柜台发行渠道，持续培育柜台市场，规范发行流程，加强市场化机制约束。指导35个地区通过柜台市场发行地方债，发行规模合计144亿元，个人和中小机构投资者认购踊跃。

三、主权债券

审慎研判、顺势而为，及时调整境外主权债券发行安排，完善境外人民币国债发行长效机制，共发行260亿元主权人民币国债，暂缓发行主权外币债券。其中，在香港特别行政区（以下简称香港）于6月15日、8月10日、10月12日和12月7日发行四期、230亿元人民币国债，发行规模分别为75亿元、50亿元、55亿元和50亿元，发行期限包括2年期、3年期、5年期、10年期，有效巩固了香港国际金融中心地位，促进香港资本市场稳定发展；9月7日，第二次在澳门特别行政区（以下简称澳门）发行30亿元人民币国债，期限为2年期、3年期，支持澳门债券市场建设和发展现代金融。

表1

四、国际金融组织和外国政府贷款债务管理

（一）基本情况。截至12月31日，利用国际金融组织和外国政府贷款累计承诺额约1803.33亿美元，累计提款额约1478.07亿美元，累计归还贷款本金约942.31亿美元，债务余额（已提取未归还贷款额）约535.72亿美元。贷款用于支持我国3865个项目，涉及疫情防控、大气污染防治、节能环保、应对气候变化、绿色发展、乡村振兴、交通、城建、教育、医疗卫生、灾后重建、智慧农业等领域（见表1）。

（二）债务管理工作

1．进一步提升多双边贷赠款规范化、信息化管理程度，加强全生命周期管理。在《财政部关于进一步加强地方政府主权外贷预算管理的通知》《财政部关于规范地方政府主权外贷预算管理有关事项的通知》的基础上，进一步完善国际金融组织和外国政府贷赠款管理。推进国际金融组织和外国政府贷款赠款管理系统与预算管理一体化系统对接工作。升级现行国际金融组织和外国政府贷款赠款管理系统，加强国外贷赠款的全过程管理。

2．加强对地方政府外债资金的监管审核，防范债务风险。一是按照《国际金融组织和外国政府贷款项目前期管理规程（试行）》等规定，加强对地方政府债务外贷风险情况的跟踪和审核，在新项目申报阶段及贷款谈判前认真审核地方政府债务风险情况，防范新贷款项目的债务风险。二是严格落实地方政府债务外贷纳入本级政府债务限额管理有关规定，要求省级财政部门按时完成本地区政府外贷计划的编制报送工作，财政部各地监管局予以监督核实。

3．做好债务回收偿还及基础数据管理。一是做好对外还款工作。及时足额向世界银行、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行、新开发银行、国际农业发展基金和欧洲投资银行等国际金融组织以及联合融资银行还款共计约33.55亿美元，切实维护我国对外信誉。二是获得利费减免。由于按时偿还贷款债务，全年累计获得世界银行、亚洲开发银行贷款利费减免共计约410.32万美元，其中世界银行约335.32万美元，亚洲开发银行约75万美元。三是加强信息系统建设。做好数据的收集、管理和使用，及时准确向有关单位提供各类数据。

4．加强债务清收和政策减免落实。开展债务清收工作，解决历史债务，综合采用债务拖欠情况与新项目审批、利费减免奖励挂钩等奖惩措施，将债务风险防范关口前移，增强地方财政和单位对债务管理的主动性和风险防范意识，加强对内债务回收，地方财政连续五年对财政部国际金融组织贷款债务“零拖欠”。协调有关单位，落实债务减免政策，帮助基层单位解决实际困难。

（财政部国库司、金融司、国际财金合作司供稿）