依法加强地方政府债务管理
坚决防范化解地方政府债务风险
按照党中央、国务院决策部署,财政部会同有关部门,坚持“开好前门、严堵后门”的管理思路,加快建立健全规范的地方政府举债融资机制,坚决防范化解地方政府债务风险,取得了阶段性成效。
一、地方政府法定债务形成“闭环”管理制度体系
按照《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方
政府性债务管理的意见》有关规定,加强顶层设计、推进制度建设,形成覆盖地方政府债务限额管理、预算管理、债券发行、存量债务置换、风险评估和预警、应急处置、信息公开、日常监督等各个环节的“闭环”管理制度体系。
(一)强化限额管理。每年报国务院审批后,提请全国人大批准地方政府债务限额,设置地方政府债务的“天花板”,要求地方政府举债不得突破批准的限额,建立地方政府举债规模控制的长效机制,既保持与合理的赤字率水平相适应,又稳妥控制地方政府债务规模。2015—2019年地方政府债务限额分别为16万亿元、17.2万亿元、18.8万亿元、21万亿元、24.1万亿元。
(二)置换存量政府债务。报经国务院批准,用三年左右的过渡期,发行地方政府债券置换非政府债券形式存量政府债务。各地累计发行置换债券12.2万亿元,地方政府债务平均利率比2014年末降低约5.9个百分点,累计节约利息约1.7万亿元,及时避免地方政府短期集中偿债可能引发的资金链断裂,降低金融系统呆坏账损失,提前化解了可能发生的区域性系统性风险。
(三)发行新增地方政府债券。防范化解地方政府债务风险,必须坚持“疏堵并重”,只“堵”不“疏”不能真正解决问题。经全国人大批准,2015—2019年分别新增地方政府债务限额0.6万亿元、1.18万亿元、1.63万亿元、2.18万亿元、3.08万亿元。债券资金积极支持打赢三大攻坚战,着力推进脱贫攻坚、棚户区改造、自然灾害防治体系建设、铁路、高速公路、水利工程、乡村振兴、生态环保、城镇基础设施、农业农村基础设施等方面重大项目建设。在经济下行压力加大、财政收入增幅放缓的情况下,有力支持了经济平稳发展。
(四)加强预算管理。指导督促各地严格按照《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》要求,将地方政府债务分类纳入一般公共预算和政府性基金预算管理,增强地方政府债务管理的规范性和透明度,主动接受人大监督。
(五)完善专项债券管理。一是落实积极的财政政策,持续较大幅度增加新增专项债券规模,2015—2019年安排新增专项债务限额0.1万亿元、0.4万亿元、0.8万亿元、1.35万亿元、2.15万亿元。二是提请中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,发挥专项债券作用,加大对重点领域和薄弱环节的支持力度;按照国务院常务会议部署,合理扩大专项债券使用范围;允许专项债券作为符合条件的重大项目资本金,并由4个领域扩大到10个领域。三是改进专项债券管理,会同有关部门试点发行土地储备、政府收费公路、棚改专项债券,着力发展实现项目收益和融资自求平衡的专项债券品种,既防范专项债务风险,又保障重点领域融资。
(六)开展风险评估预警。按照预算法规定及国务院文件要求,财政部选取债务率、利息支出率等,构建地方政府债务风险评估和预警指标体系,每年向国务院专题报告后,分别向国家发展改革委、人民银行、审计署、银保监会、证监会等部门和各省级政府通报分地区预警和提示名单,督促高风险地区切实化解风险,并实施跨部门联合监督。
国家财政工作概况
(七)建立应急处置机制。指导督促各地落实《地方政府性债务风险应急处置预案》要求,建立健全地方政府性债务风险应急处置,明确风险防控底线,建立预警和分级响应机制,严格风险事件责任追究,区分不同类型债务,分类提出债务违约处置措施,实现债权人、债务人依法分担债务风险。
(八)推进地方政府债务信息公开。一是落实《地方政府债务信息公开办法》要求,指导督促各地做好地方政府债务相关预决算以及地方政府债券发行、持续期及重大事项等信息公开,提高地方政府债务透明度。二是按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》要求,搭建全国统一的地方政府债务信息公开平台(www.clema.org.cn),由地方政府定期公开债务限额、余额以及经济财政状况、债券发行等信息,以公开促防风险。
(九)构建日常监督机制。落实中央巡视要求,从严整治地方举债乱象。按照《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》规定,依托财政部各地监管局(2019年4月更名设立)就地监管优势,建立发现一起、查处一起、问责一起的机制,实现对地方政府债务的常态化监督。
二、防范化解地方债务风险取得阶段性成效
在党中央坚强领导下,通过持续努力,规范地方政府债务管理、防范化解地方债务风险的制度体系已经建立,法定地方政府债务风险总体可控,地方政府违法违规无序举债的蔓延扩张态势得到初步遏制,债务风险得到进一步缓释。截至2019年末,全国地方政府债务21.3万亿元,控制在全国人大批准的限额24.1万亿元之内,地方政府债务率82.9%,低于国际通行的100%—120%警戒标准;加上纳入预算管理的中央政府债务16.8万亿元,全国政府债务38.11万亿元,全国政府债务负债率(债务余额/GDP)38.5%,低于国际通行的60%警戒线,也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。
在取得成绩的同时,必须清醒地认识到地方政府债务管理和风险防控工作仍然处于“进行时”、仍然“在路上”、仍然面临诸多挑战,如个别地区还存在违法违规融资行为、部分地区规避管理新增隐性债务、违法违规举债监督问责还需要进一步加强、部分地区专项债券风险有所显现等,相关工作的力度和强度丝毫不能放松,必须持之以恒、一以贯之,发扬钉钉子精神狠抓制度落实,持续用力、久久为功。
(财政部预算司供稿)