我国现行政府收支分类科目框架,是2007年参照国际货币基金组织(IMF)对各成员国的要求,并结合我国实际情况制定的。当时的一项主要改革内容,就是对预算支出分别设置了“支出功能分类”和“支出经济分类”,分别从不同的维度反映政府支出,取得了较好的效果。随着预算工作不断加强,支出经济分类科目也在不断完善,设“类”“款”两级,其中类级科目9个,包括工资福利支出、商品和服务支出、基本建设支出等。款级科目96个,如工资福利支出下设基本工资、津贴补贴等9个科目;商品和服务支出下设办公费、差旅费、会议费等27个科目;基本建设支出下设房屋建筑物购建、办公设备购置等10个科目。
一、进一步深化支出经济分类科目改革的必要性
长时间以来,支出经济分类科目主要用于部门(单位)会计核算和决算编制,基本满足部门(单位)预算管理和核算要求。原来预算法及实施条例没有明确规定政府预算和部门预算按支出经济分类编制。随着预算管理改革的不断深化,中央部门和部分地方已经按支出经济分类试编预算,但都不作为人大审查的重点内容。2015年1月1日实施的新预算法明确要求政府预算和部门预算在按照功能分类编制预算的同时,也要按支出经济分类编制预算。尽管各级政府和部门已在落实新预算法要求,但在预算编制、执行中,现行支出经济分类科目存在的问题逐渐显现出来:
(一)科目设置不够清晰明了。人大代表、政协委员以及社会各界普遍反映,财政部这些年不断深化预算管理制度改革,逐年推动细化预算,提高预算透明度,取得了积极成效,部分驻粤全国人大代表甚至提出该省预算细化程度已经超出香港。但是预算仍然不够清晰明了,一些科目设置不够通俗易懂,不利于人大代表审议预算和社会公众读懂预算,应当进一步优化科目设置,提升预算透明度。
(二)现行经济分类科目设置过细,不利于政府预算编制和实施过程控制。近年来,支出经济分类科目调整完善的方向主要是方便部门(单位)预算会计核算和决算编制,科目设置过细。如现有支出经济分类科目中的商品和服务支出(302类)科目下设置了“印刷费”“水费”“电费”“邮电费”等27个款级科目。政府预算按这么细的科目编制,既不利于突出政府预算的重点,也给预算编制工作带来很大困难。同时,按照这么细的科目执行并控制预算,会产生过多的调整变更事项,给预算执行带来很大困扰。
(三)无法集中归纳反映政府预算对事业单位和企业的补助支出。按照现行的支出经济分类科目,财政部门安排给事业单位、企业的补助支出,分散在工资福利支出、商品和服务支出等各个类级科目下,没有集中反映。不利于下一步推进事业单位分类改革、科研项目资金改革和规范涉企资金管理等。
二、坚持问题导向,深化支出经济分类科目改革
(一)增设政府预算支出经济分类科目,形成两套支出经济分类科目体系,一套为政府预算服务、一套为部门预算服务。依据政府职能、预算管理和改革需要,增加设置一套政府预算支出经济分类科目,服务于政府预算管理,主要用于政府预算的编制、执行、决算、公开和总预算会计核算。以现有支出经济分类科目为基础,进行适当调整、归并、增减,形成新的部门预算支出经济分类科目,服务于部门(单位)的预算管理,主要用于部门预算编制、执行、决算、公开和部门(单位)预算会计核算。
(二)简明设置政府预算支出经济分类科目,满足政府预算管理和人大审议预算需要。结合政府预算管理特点,简明设置款级科目,如政府预算支出经济分类科目中的款级科目“办公经费”对应部门预算支出经济分类科目中的“办公费”“印刷费”“水费”“电费”“差旅费”等14个款级科目。政府预算支出经济分类科目设置类级科目14个,款级科目62个。这样改革后,反映预算支出会更加清晰明了,更有利于人大代表和社会各界理解政府政策导向和预算安排意图。
(三)政府预算支出经济分类科目分设机关、事业单位和涉企支出经济分类科目,为改革预留空间。科目设置区别反映政府预算中机关、事业单位及涉企支出事项,既有利于落实严格机关经费管理的各项制度规定,也有利于配合正在推行的事业单位改革、中央财政科研项目经费管理改革等,进一步规范政府对企事业单位的补贴行为。
(四)强化支出经济分类科目应用,完善预算管理机制。预算编制环节,财政部门在按部门预算支出经济分类批复部门预算的基础上,将政府预算支出经济分类一并批复,作为预算执行中部门申请款项的控制科目。预算执行环节,部门如需对政府预算支出经济分类科目进行调剂的,应当按财政部门规定办理。部门和单位应确保调剂后的政府预算支出经济分类科目与登记入账的部门预算支出经济分类科目严格对应。决算编制环节,部门决算编制使用部门预算支出经济分类,以部门预算会计核算数据为基础生成,政府决算编制使用政府预算支出经济分类,以财政总预算会计数据为基础生成。
总之,实施支出经济分类科目改革,在继续保留部门预算支出经济分类科目的同时,增加设置一套政府预算支出经济分类科目,有利于清晰明了、全面完整地反映预算支出,有利于规范各级政府和各部门支出行为,随着预算透明度进一步提高,有利于更好地发挥人大监督、审计监督和社会监督效能,也有利于社会各界读懂预算、支持财政政策实施,推动依法理财、民主理财、科学理财。
(财政部预算司供稿,王法忠执笔)