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摘要:
2017年,财政部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署,坚持稳中求进工作总基调,坚持新发展理念,坚持以提高发展质量和效益为中心,以供给侧结构性改革为主线,实施更加积极有效的财政政策,持续深化财税体制改革,有力促进了经济社会持续健康发展。
一、继续实施积极财政政策的背景
2016年我国曾面临较为复杂严峻的国内外环境,世界经济增长较弱,国内经济下行压力较大。面对多重困难和挑战,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,在各项改革和宏观调控政策的作用下,2016年全年GDP增长6.7%,经济运行呈缓中趋稳、稳中向好态势,实现“十三五”良好开局。但是,国内外发展环境中不确定因素仍然较多,经济运行仍存在不少突出矛盾和问题,一些领域风险隐患增多,困难和风险不容低估。
(一)世界经济复苏仍面临诸多挑战。一是全球经济增长不容乐观。发达国家结构性改革进展总体迟缓,基础设施和企业设备投资相对缓慢。美国经济整体保持复苏态势,2016年GDP增长1.6%,比上年有所回落;欧元区GDP增长1.7%,比上年回落0.3个百分点;日本经济仍在低位徘徊,GDP增长1%。新兴经济体增长总体放缓。二是美国政府经济政策具有较大不确定性。特朗普提出了反...
2017年,财政部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署,坚持稳中求进工作总基调,坚持新发展理念,坚持以提高发展质量和效益为中心,以供给侧结构性改革为主线,实施更加积极有效的财政政策,持续深化财税体制改革,有力促进了经济社会持续健康发展。
一、继续实施积极财政政策的背景
2016年我国曾面临较为复杂严峻的国内外环境,世界经济增长较弱,国内经济下行压力较大。面对多重困难和挑战,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,在各项改革和宏观调控政策的作用下,2016年全年GDP增长6.7%,经济运行呈缓中趋稳、稳中向好态势,实现“十三五”良好开局。但是,国内外发展环境中不确定因素仍然较多,经济运行仍存在不少突出矛盾和问题,一些领域风险隐患增多,困难和风险不容低估。
(一)世界经济复苏仍面临诸多挑战。一是全球经济增长不容乐观。发达国家结构性改革进展总体迟缓,基础设施和企业设备投资相对缓慢。美国经济整体保持复苏态势,2016年GDP增长1.6%,比上年有所回落;欧元区GDP增长1.7%,比上年回落0.3个百分点;日本经济仍在低位徘徊,GDP增长1%。新兴经济体增长总体放缓。二是美国政府经济政策具有较大不确定性。特朗普提出了反全球化、财政减税、加强基础设施建设、放松金融管制等政策意向,新政府上台后实施的经济政策还需密切观察。同时,2016年12月美联储启动加息,2017年加息预期大大增加,其力度和节奏将对全球汇市、股市、债市以及国际资本流向产生重大影响,也会加大新兴经济体货币贬值风险和资本外流压力。三是其他不确定性因素较多。受英国脱欧后续进程和欧盟重要国家换届存在变数等影响,欧元区地缘政治风险升高。贸易保护主义抬头和一些国家“逆全球化”倾向愈发严重。这些均可能通过汇率、外贸、投资、金融等多渠道影响我国经济发展。
(二)经济增长内生动力仍显不足。一是民间投资难有明显起色。2016年全社会固定资产投资增长8.1%,比上年下降1.9个百分点。民间投资仅增长3.2%,个别月份出现负增长。民间投资主要基于对未来投资回报率的预期,交通、电信等投资收益率相对较高的第三产业还存在垄断和准入壁垒,抑制了民间投资的积极性,民营企业仍存在预期不稳、信心不足等问题,影响投资后劲。二是制约消费增长的因素仍然较多。受有效供给不足、消费环境等因素影响,中高端消费外流现象依然比较普遍,服务业发展不均衡,一些领域消费需求无法满足。随着经济下行,居民收入预期下降,制约了即期消费水平,部分领域改革相对缓慢,影响居民未来消费意愿。三是一些体制机制矛盾仍制约需求增长。我国面临的问题主要是结构性问题,交易成本、用能成本、劳动力成本等仍然高企,产能过剩有待进一步化解,部分僵尸企业继续侵占经济资源,制约新兴产业发展、新增长点培育和新动力形成。
(三)一些领域风险因素更加凸显。一是房地产泡沫风险较重。部分热点城市房价过快上涨,一线城市房价已接近东京房价泡沫鼎盛时期的水平,但居民收入水平只有东京的1/3—1/5,居民部门杠杆率升高,制约居民消费升级,也占用大量金融资源,不利于实体企业创新发展。与此同时,一些三四线城市商品房库存仍然较大。二是金融领域风险集聚。非金融企业杠杆率处于较高水平,在去产能过程中,钢铁、煤炭等行业债务压力明显加大,并向金融机构蔓延,一些银行相关不良贷款率快速上升。企业债务实质性违约增加,且大多集中在国有企业,产能过剩企业恶意逃废债现象有所增多。在实体经济结构性失衡、盈利能力下降的情况下,增发的货币资金很多没有进入实体经济,而是在金融系统自我循环,金融风险隐患增加。三是地方政府违法违规或变相举债问题突出。一些地区在实施专项建设基金、政府投资基金、PPP项目、政府购买服务等方面,通过回购资本金、承诺保底收益、明股实债等方式变相举债融资,明显违背预算法等有关法律要求,增加地方政府隐性债务负担。
二、积极财政政策的主要措施
2017年是实施“十三五规划”的重要一年,是供给侧结构性改革的深化之年。综合考虑国内外形势,党中央、国务院决定继续实施积极财政政策,坚持在区间调控的基础上完善定向调控、相机调控,提高政策的精准性和有效性,并提出财政政策要更加积极有效,确保经济运行保持在合理区间,推动经济结构调整取得更大进展。
(一)实施更加积极有效的财政政策,支持实体经济发展。一是适度扩大财政支出规模,调整优化支出结构。合理安排收入预算、全面盘活存量资金,确保财政支出强度不减且实际支出规模扩大。年初预算安排财政赤字2.38万亿元,比上年增加2000亿元,赤字率为2.9%。其中,中央财政赤字1.55万亿元,地方财政赤字8300亿元。加大支出结构调整力度,改变支出项目只增不减的固化格局。压缩一般性支出,严格控制“三公”经费,压减非刚性、非急需支出,提高支出精准度,减少对绩效不高项目的预算安排,加大民生等重点领域支持力度。二是加大减税降费力度,减轻企业负担。落实并完善“营改增”试点政策,将增值税税率由四档简并至三档。扩大享受企业所得税优惠的小型微利企业范围。科技型中小企业研发费用税前加计扣除比例由50%提高到75%。加上其他税收优惠政策,全年新增减税超过3800亿元。清理规范一批政府性基金和行政事业性收费,取消、停征或减免中央行政事业性收费43项,降低7项收费标准;取消或减免5项政府性基金,降低2项征收标准。加上地方自主清理的政府性收费,全年涉及减收1900多亿元。此外,还阶段性降低失业保险费率、清理规范经营服务性收费等,全年减轻社会负担超过4400亿元。集中公布中央和地方政府性基金及行政事业性收费目录清单,实现全国“一张网”动态化管理。
(二)支持供给侧结构性改革,推动解决供需结构性失衡。一是落实“三去一降一补”重点任务。及时拨付专项奖补资金,支持钢铁、煤炭行业化解产能过剩,妥善安置分流职工,支持中央企业处置“僵尸企业”以及解决国有企业“三供一业”等历史遗留问题。防范化解煤电产能过剩风险。将棚户区改造与去库存相结合,在商品房库存量大的地方积极推行棚改货币化安置。落实和完善债权转让核销等相关财税政策,市场化法治化债转股平稳有序推进。规范推行政府和社会资本合作(PPP)模式,增加基本公共服务、生态环保等短板领域投入。二是推进农业供给侧结构性改革。以绿色生态为导向,实施农业补贴制度改革。支持完成粮改饲面积超过1300万亩,耕地轮作休耕制度试点1200万亩,重金属污染耕地修复治理242万亩,引导种植结构调整。加强农田水利基础设施建设,促进农村一二三产业融合发展。深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革,消化政策性粮棉油库存取得明显进展。在13个粮食主产省选择200个产粮大县,面向适度规模经营农户开展农业大灾保险试点,保障水平提高约90%。三是促进实体经济发展。实施《中国制造2025》,支持智能制造、工业强基、绿色制造工程建设。落实和完善首台(套)重大技术装备推广应用鼓励政策,发挥国家集成电路产业投资基金等引导作用,促进制造业重点领域加快发展。四是支持培育壮大新动能。加强对公共科技活动支持,全面落实中央财政科技计划和科研项目资金管理改革举措,启动创业投资和天使投资有关税收政策试点,设立服务贸易创新发展引导基金,支持大众创业万众创新。
(三)保障和改善基本民生,促进社会事业发展。一是支持脱贫攻坚。大幅增加财政专项扶贫资金投入,中央财政补助地方专项扶贫资金比上年增长30.3%,在农业、教育、医疗等领域也加大了对贫困地区的投入力度。推进资产收益扶贫,带动贫困群众增收。二是支持教育改革发展。统一城乡义务教育学生“两免一补”政策,1400万进城务工农民工随迁子女实现相关教育经费可携带。以贫困县为重点,全面改善义务教育薄弱学校基本办学条件。完善职业教育和培训体系,推进产教融合、校企合作。落实中央高校预算拨款制度,统筹推进世界一流大学和一流学科建设。博士研究生国家助学金补助标准提高了3000元。三是深化医药卫生体制改革。全面推开公立医院综合改革。城乡居民基本医疗保险财政补助标准由每人每年420元提高到450元。基本公共卫生服务项目年人均财政补贴标准由45元提高到50元。四是支持就业和社会保障工作。调整完善就业创业政策措施,重点群体和总体就业形势保持稳定。出台划转部分国有资本充实社保基金实施方案。机关事业单位和企业退休人员基本养老金标准提高了约5.5%。整合设立困难群众救助补助资金,惠及7797万困难群众。提高优抚对象等人员抚恤和生活补助标准,惠及860万优抚对象。五是加强基本住房保障。支持棚户区改造,推进公租房配套基础设施建设。提高中央财政农村危房改造补助资金标准,支持改造农村危房190.6万户。六是支持文化体育事业发展。加快构建现代公共文化服务体系,4986家公益性文化设施向社会免费开放,1257个体育馆向社会免费或低收费开放。七是推进生态环保建设。支持加强大气、水、土壤污染防治。开展第二批山水林田湖草生态保护和修复工程试点。开展排污权有偿使用和交易试点,完善流域上下游横向生态保护补偿机制。
(四)深化财税体制改革,推进现代财政制度建设。一是改进预算管理制度。中央预算公开的范围不断扩大、内容更加细化,公开预决算的中央部门数量逐年增加,地方预决算公开工作也取得积极进展。完善政府预算体系,中央国有资本经营预算调入一般公共预算比例提高至22%,清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,强化预算绩效管理。健全转移支付制度,中央对地方一般性转移支付占比由56.7%提高至62%,专项转移支付项目由220项左右减少到76项。中期财政规划管理、政府综合财务报告制度建设等有序推进。二是推进税制改革。将增值税由四档减至17%、11%和6%三档,取消13%的税率,将农产品等税率从13%降至11%。水资源改革试点扩大到10个省份。出台个人收入和财产信息系统建设总体方案。出台环境保护税法实施条例等。三是完善财政体制。分领域推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,出台外交领域改革方案,起草教育、医疗卫生领域改革方案。研究进一步理顺中央和地方收入划分,合理确定全面推开“营改增”试点后增值税收入分享比例,起草健全地方税体系改革方案。
(五)加强地方政府性债务管理,增强财政可持续性。依法规范地方政府举债融资。强化地方政府债务限额管理,全年发行地方政府新增债券1.59万亿元,控制在全国人大批准的2017年新增地方政府债务限额1.63万亿元以内。启动发行土地储备、政府收费公路领域专项债券。印发一系列文件,规范地方政府举债行为,严禁各种形式违法违规或变相举债,初步实现对地方政府主要违法违规融资行为的监管政策全覆盖。建立健全风险评估预警和应急处置机制,继续开展地方政府债务风险评估和预警,督促高风险地区化解债务风险,妥善做好风险事件应急政策储备。
三、积极财政政策的主要成效
在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,各级财政部门有效落实积极财政政策,取得较好成效,2017年经济运行保持稳中有进、稳中向好的发展态势,呈现出增长与质量、结构、效益相得益彰的良好局面。
(一)促进经济实现稳中向好。经济增长稳定性增强,一至四季度GDP分别增长6.9%、6.9%、6.8%和6.8%,全年GDP增长6.9%,高于上年同期,也好于年初预期,实现了自2010年以来首次增长加速,改变经济增速多年来单向放缓的状况。就业形势好于预期,全年城镇新增就业1351万人,比上年多增37万人,超额完成全年任务,连续5年保持在1300万人以上。
(二)经济结构调整继续深化。服务业占GDP比重为51.6%,比第二产业高11.1个百分点,现代服务业加快发展。消费是经济增长主动力,最终消费支出对经济增长的贡献率达58.8%,高于资本形成总额26.7个百分点。装备制造业和高技术产业快速发展,新产品新产业迅速成长。
(三)经济发展质量和效益提升。实施减税降费,规模以上工业企业每百元主营业务收入中的成本比上年减少0.25元。企业效益较好,规模以上工业企业利润比上年增长21%,增速比上年加快12.5个百分点。绿色发展扎实推进,高耗能行业工业增加值增速回落,单位国内生产总值能耗比上年降低3.7%,生态环境逐步改善。
(四)人民群众获得感不断增强。年末农村贫困人口3046万人,比上年末减少1289万人。实现“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带,贫困地区基本办学条件全面改善。社会保障覆盖面持续扩大,退休人员基本养老金标准和城乡最低生活保障标准持续提高。基本住房需求得到有效保障,全年棚户区改造开工609万套。
(五)地方政府债务风险总体可控。初步建成地方政府债务闭环管理体系,地方政府债务管理日趋规范。截至年底,全国地方政府债务余额16.47万亿元,债务率为76.5%,风险总体可控;累计发行置换债券10.9万亿元,减轻利息负担1.2万亿元,缓解债务集中到期偿还风险。
(财政部综合司供稿,侯迪执笔)
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