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摘要:
一、“十二五”时期财政工作回顾
“十二五”时期,面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务,我们党团结带领全国各族人民顽强拼搏、开拓创新,奋力开创党和国家事业发展新局面。5年来,财政部门认真贯彻党中央、国务院决策部署,创新思路,积极作为,财政在国家治理中的基础和重要支柱作用得到较好发挥。主要做了以下工作:
(一)着力深化财税体制改革。党的十八届三中全会召开后,财政部强化改革责任担当,研究制订了深化财税体制改革总体方案。2014年6月30日中央政治局会议审议通过了方案,这是中央较早制定的具有重要意义的一个改革方案。修改后的预算法已经颁布施行。一批关键性的改革举措密集推出。预算管理制度改革取得决定性进展。出台实施深化预算管理制度改革的决定等一系列政策文件。政府支出预决算细化公开到项级科目,中央部门预决算细化公开到支出经济分类款级科目,分地区、分项目公开专项转移支付预算。完善政府预算体系,加大政府性基金与一般公共预算的统筹力度,扩大国有资本经营预算实施范围并提高国有资本收益收取比例,稳步提高中央国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。优化转移支付结构,中央对地方一般性转移支...
一、“十二五”时期财政工作回顾
“十二五”时期,面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务,我们党团结带领全国各族人民顽强拼搏、开拓创新,奋力开创党和国家事业发展新局面。5年来,财政部门认真贯彻党中央、国务院决策部署,创新思路,积极作为,财政在国家治理中的基础和重要支柱作用得到较好发挥。主要做了以下工作:
(一)着力深化财税体制改革。党的十八届三中全会召开后,财政部强化改革责任担当,研究制订了深化财税体制改革总体方案。2014年6月30日中央政治局会议审议通过了方案,这是中央较早制定的具有重要意义的一个改革方案。修改后的预算法已经颁布施行。一批关键性的改革举措密集推出。预算管理制度改革取得决定性进展。出台实施深化预算管理制度改革的决定等一系列政策文件。政府支出预决算细化公开到项级科目,中央部门预决算细化公开到支出经济分类款级科目,分地区、分项目公开专项转移支付预算。完善政府预算体系,加大政府性基金与一般公共预算的统筹力度,扩大国有资本经营预算实施范围并提高国有资本收益收取比例,稳步提高中央国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。优化转移支付结构,中央对地方一般性转移支付预算占比提高到57.6%,专项转移支付项目大幅减少至100个左右。推动实行中期财政规划管理,编制2016-2018年全国中期财政规划。构建了地方政府债务管理总体制度框架,建立规范的地方政府举债融资机制,对地方政府债务实行限额管理,将其分类纳入预算管理,健全地方政府债务风险评估和预警机制。地方政府债券全面实现省级政府自发自还。制定权责发生制政府综合财务报告制度改革方案、编制办法及操作指南,发布政府会计基本准则。有序推进税制改革。营改增由点到面,逐步扩大到全国范围的交通运输业、电信业、邮政业和部分现代服务业。制订消费税改革方案,完善消费税政策。实施原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼资源税从价计征改革,同时清理相关收费基金。研究提出建立综合与分类相结合的个人所得税改革方案。积极推进环境保护税立法。稳步推进财政体制改革。完善出口退税负担机制。研究提出推进中央和地方事权与支出责任划分的指导意见,结合税制改革制订了调整中央和地方收入划分过渡方案。在财税体制改革不断深化的同时,积极推进国资国企改革,出台改革和完善国有资产管理体制的若干意见;着眼于经济社会长远可持续发展,积极向中央建言献策,深度参与科技、社保、金融、司法等领域的改革设计。
(二)改进财政宏观调控。面对世界经济深度调整和国内经济增长趋缓,创新调控方式,更多依靠市场力量,更多运用改革办法,推动经济平稳运行和提质增效。注重稳定市场预期。近几年经济下行压力虽然加大,但保持政策定力,不因季度性的经济波动而出台强刺激政策,年度预算执行中财政赤字规模没有扩大也没有缩小,同时根据形势变化,加强预调微调和定向调控。注重激发内生动力。推进结构性减税,扩大小型微利企业所得税优惠范围,实施进一步支持小微企业发展的增值税、营业税政策。深入推进收费清理改革,实行普遍性降费。完善企业研发费用加计扣除政策,扩大固定资产加速折旧优惠范围。启动首批小微企业创业创新基地城市示范。积极推进简政放权,取消下放13项行政审批事项,大力支持商事制度改革。注重推动结构优化。落实农业“休养生息”政策,开展地下水超采区综合治理等8项农业可持续发展试点,促进环境友好型农业发展。制定深化中央财政科技计划管理改革方案,完成大部分科技计划优化整合工作。推广中关村国家自主创新示范区税收试点政策,开展科技成果使用、处置和收益管理改革试点。加大对淘汰落后产能的支持力度,推动战略性新兴产业健康发展。提高成品油消费税税额,促进节能减排。加强大气、重金属污染防治和水生态保护,深入开展排污权有偿使用和交易试点。注重提高资金效益。多措并举盘活财政存量资金,2015年全国财政收回存量资金3658亿元,调整用于保民生、补短板。革新观念、建立制度体系,积极推广PPP模式,按照“打造样板、树立标杆”的原则,筛选了两批共233个、总投资8146亿元的“中央示范项目”。设立多支投资引导基金并创新运作方式,引导民间资本投入经济社会发展薄弱环节。减少中央基建投资安排的小散项目,重点保障重大项目。注重防范潜在风险。摸清了存量债务底数,有序推进置换存量债务,妥善解决融资平台公司在建项目后续融资问题,债务风险总体可控。
(三)推进民生保障机制建设。在持续增加民生投入的同时,着力推动完善相关领域的支出政策和机制设计,突出公共性,增强可及性和可持续性。着力支持教育改革发展。出台城乡一体化的义务教育经费保障新机制,实现相关教育经费可携带,支持改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件,促进义务教育均衡发展。实施现代职业教育质量提升计划,推动建立职业院校生均拨款制度,促进职业教育加快发展。建立覆盖教育各阶段的家庭经济困难学生资助政策体系。加强社会保障体系建设。全面建立城乡居民大病保险、疾病应急救助、临时救助等制度。顺利实施机关事业单位养老保险制度改革,将新农保和城居保统一整合为城乡居民基本养老保险。全面推开县级公立医院综合改革,扩大城市公立医院改革试点范围,推进医保付费方式改革。推动建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。调整完善住房保障政策。逐步从实物保障为主转向实物保障和货币补贴并举,引导社会资本参与保障性住房购建和运营管理,积极支持棚户区改造。实行公共租赁住房和廉租住房并轨运行。创新公共服务提供方式,建立政府购买服务总体性制度规范和相关配套政策。
(四)加强财政管理基础工作。以完善制度、明确职责、理顺流程、控制节点、加强监督为重点,下大气力提高内部管理和控制的有效性,推进财政管理科学化、规范化、信息化。加强内部控制建设。按照权责一致、有效制衡和分事行权、分岗设权、分级授权的原则,在财政部内建立并在财政系统推行内部控制制度,防控财政业务及管理中的各类风险,提高工作效率。健全预算监管体系。推进专员办工作转型,将预算评审实质性嵌入预算管理流程,对科学编制预算、调整财政政策、完善管理制度发挥了重要作用。开展预算绩效管理,建立预算绩效管理制度体系。夯实管理基础。基本实现国库集中收付制度改革全覆盖。提升国债和地方债管理市场化水平,短期国债发行常态化,发布中国国债收益率曲线。稳步实施国库现金管理,制订财政库底目标余额管理制度改革方案。出台全面推进管理会计体系建设的指导意见。加强中央文化企业国有资产管理,规范行政事业单位国有资产管理,启动政府经管资产管理工作。加快推进财政信息化建设。应用支撑平台全面推广实施。一体化建设整合、数据综合分析利用、标准规范完善等方面取得新进展。财政资金安全保障能力进一步提升。
(五)努力提高我国在国际财经事务中的话语权。坚持守土有责,积极践行“大国财政、统筹内外”的理念,提高引导议题设置和参与制定规则能力,不断深化国际财经合作,维护和增进国家利益。亚洲基础设施投资银行完成筹建关键步骤,于2015年12月25日正式成立。金砖国家新开发银行已在上海正式开业。积极参与G20峰会财金渠道下国际宏观经济政策协调,促进投资和基础设施建设,推动税基侵蚀和利润转移行动计划(BEPS)取得预期成果。成功举办2014年北京APEC财长会。深化双边经济对话机制,进一步扩展与主要发达国家和新兴市场大国的财经务实合作。推动信息技术协定扩围谈判顺利结束,中韩、中澳自贸协定签署并实施降税。政府采购谈判、会计与审计准则国际趋同等也都取得了新的进展。
(六)增强财政干部履职尽责能力。主动适应新形势新任务,贯彻全面从严治党要求,扎实开展党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育,加快建设一支讲大局、专业务、有思路、干实事、勇担当、重廉洁的财政干部队伍。加强干部教育培训,引导财政干部更新工作理念、增强工作本领。层层传导压力,落实党风廉政建设主体责任;持之以恒落实中央八项规定精神,严肃财经纪律,保持作风建设良好态势;加强巡视监督,有效发挥巡视的震慑作用;支持财政纪检监察机构聚焦主业转职能,强化监督执纪问责,财政为民务实清廉的形象进一步树立。
回顾“十二五”时期特别是近年来的财政工作,深刻体会到:必须强化大局观念和宏观思维,牢固树立家国情怀,从党和国家事业发展的实际需要出发,立足财政,着眼全局,统筹当前和长远,发挥好参谋助手作用,促进经济社会持续健康发展。必须强化创新意识和改革精神,处理好政府与市场的关系,有所为有所不为,突出财政的公共性并根据公共性的层次完善体制机制。必须强化问题导向和底线思维,敢于触及矛盾,善于用科学的方法研究和解决问题,坚持民生改善和经济发展相协调,守住民生底线,避免因过度承诺而导致不可持续。要“雪中送炭”,不要“锦上添花”。必须强化责任意识和担当精神,把握“与其被动买单,不如主动请客”的工作方法,对符合改革发展方向、看清看准的事,大胆推进,致力于花钱买可持续的机制,提高财政资金绩效。必须强化全球视野和大国思维,积极应对,主动出题,增强我国在国际财经领域的影响力和话语权,争取和营造有利于我国发展的良好外部环境。
二、“十三五”时期财政改革发展面临的形势
“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段。如期全面建成小康社会,既具有充分条件,也面临艰巨任务,前进道路并不平坦,诸多矛盾叠加、风险隐患增多的挑战依然严峻复杂。只有认清形势、把握大势,才能做到思想准备充分、工作准备扎实,才能牢牢掌控工作主动权。
(一)我国发展重要战略机遇期的重大判断没有改变,同时战略机遇期内涵发生深刻变化。从国际看,和平与发展的时代主题没有变,世界经济在深度调整中曲折复苏,全球治理体系深刻变革,国际力量对比逐步趋向平衡,我国发展具有相对稳定的外部环境。从国内看,经济长期向好的基本面没有变,经济韧性好、潜力足、回旋余地大的基本特征没有变,经济持续增长的良好支撑基础和条件没有变,经济结构调整优化的前进态势没有变。这些大趋势,决定了我国发展战略机遇期的现实性和必然性。
同时,国际金融危机发生以来,世情国情不断变化,我国发展战略机遇期的内涵也相应发生变化。
一是国际金融危机破坏了世界经济增长动力,原来发达国家提供需求、新兴经济体提供供给、资源富集国提供原材料的循环模式被打破,新的自主增长动力没有形成,各国经济复苏主要靠政策刺激,世界经济对我国经济增长的带动力减弱,我国利用世界经济较快增长加快自身发展的条件发生深刻变化,必须更多依靠内生动力实现发展。
二是主要国家去杠杆、去债务,全球消费市场明显缩小、贸易增长乏力,保护主义抬头,市场成为最稀缺的资源。相对于国际金融危机前年均近7%的增速,目前全球贸易额仅增长3%左右。波罗的海干散货指数目前仍在1000点之下,未回到2000点左右的平衡点。我国利用国际市场扩张增加出口的条件发生深刻变化,必须更多依靠扩大内需带动经济增长。
三是世界新一轮科技革命和产业变革蓄势待发,发达国家推进高起点“再工业化”。美国致力于重振制造业,制造业占GDP比重上升很快,高端、高附加值领域的制造业发展迅猛。德国实施以智能工厂和智能生产为主要特征的工业4.0战略,用机器替代人工,巩固其竞争力。发展中国家也在加速工业化。我国要素成本快速提高,利用经济全球化深入发展和原有比较优势的条件发生深刻变化,必须加快从要素数量驱动转向提高全要素生产率,转向创新驱动。
四是发展中国家经济实力增强,发达国家经济实力相对下降、危机感上升,新的经贸规则制订处在激烈的利益折冲之中。我国利用原有贸易规则促进发展的条件发生深刻变化,必须积极参与全球经济治理,推动规则重构,保护和扩大发展利益。
五是随着我国综合国力持续增强,国际社会期待我国在更多领域承担更多责任,一些国家同我国发展的摩擦上升。我国集中力量发展经济的条件发生深刻变化,必须统筹国际国内事务、统筹经济外交等各方面工作,在维护国家主权、安全、发展利益中努力维护我国发展重要战略机遇期。
(二)我国经济发展进入新常态,主要矛盾是结构性问题、主要方面在供给侧。经济发展进入新常态,是中央综合分析世界经济长周期和我国发展阶段性特征及其相互作用作出的重大判断。当前及今后一个时期,在“三期叠加”背景下,国民经济供给侧驱动增长的条件发生重大变化,需求侧政策边际效应递减,结构性矛盾导致全要素生产率增速趋降,经济下行压力依然较大。经济从高速向中高速增长转变主要不是周期性的,而是结构性的;经济发展的主要矛盾不是在需求侧,而是在供给侧,这是认识经济发展新常态必须看到的本质性问题。
一是劳动力供给下降、成本上升。我国人口红利逐步消减,2012年以来劳动年龄人口数量连续下降,预计“十三五”继续减少1000万以上。同时,人口老龄化加剧,2014年末老龄化率达15.1%,高出发展中国家平均水平约5个百分点,预计2020年将上升到19.3%,接近超老龄化。2007年以来,我国城镇单位就业人员平均货币工资年均增长13.2%,农民工工资年均增长13.5%,均明显高于同期劳动生产率(按现价计算)年均11.1%的增幅。
二是资本边际效率下降。我国相当多的工业产能是在全球经济增长黄金期以及国内高速增长阶段形成的,在应对国际金融危机中又有所扩大。面对国内消费结构升级和国际市场增长放缓,相当部分生产能力已达峰值,许多生产能力无法在市场实现,加上社会生产成本上升,实体经济边际利润率和平均利润率下滑。新增1元GDP需要增加的投资,由2008年的2.9元上升到2014年的4.3元。同时,投资结构不尽合理。与全要素生产率密切相关的设备投资占比从2008年的23.5%降至2014年的19.4%,而土木建筑类投资上升,2014年占比已达2/3,意味着增加的投资主要是基础设施和房地产投资,导致大量房屋闲置,也造成钢铁、水泥、平板玻璃等行业产能过剩严重。
三是技术进步放缓。经过多年追赶式发展,我国技术引进消化吸收空间不断缩小。同时,要素驱动路径依赖严重,自主创新动力能力依然不强,一些关键核心技术受制于人,总体仍处于全球产业链、价值链的中低端。2014年我国装备制造业技术对外依存度超过50%。以企业为主体的创新体系还未形成,高质量的成果有限,在我国授权的全部有效发明专利中,由国外企业持有的约占一半。科技成果转化率远低于发达国家水平。
四是有效供给能力不足。随着居民收入水平逐步上升,模仿型排浪式消费阶段基本结束,个性化、多样化消费渐成主流,对产品质量安全的要求也越来越高,而供给体系和结构还不能适应消费结构的变化,这也是导致消费大量外流的根本原因。目前,我国中等收入人群约3亿,规模居世界首位,但是我国供给体系总体上还是一种面对外需市场和中低收入水平的体系结构,远无法适应需求总量和结构发生的重大变化。
五是杠杆率过高。国际金融危机后,发达国家普遍启动去杠杆进程,我国则快速加杠杆,整体债务占GDP的比重较大幅度提高。政府债务占GDP比重不到40%,但地方政府杠杆率较高。2015年以来,受产销不畅、利润下滑、资金周转放缓等因素影响,企业债务链趋紧,影响去杠杆进程,甚至使企业被动加杠杆。去杠杆本身是一个优胜劣汰的良性化过程。杠杆率过高的问题解决得不好,势必影响经济持续健康发展。
六是一些制度机制抑制了资源配置效率。政府定价或管制价格仍过多,抑制市场“自组织”功能发挥。在一些领域和行业,一方面准入壁垒依然较多,另一方面缺乏退出机制,严重影响资本配置效率。劳动合同法一些规定有待完善,加上户籍制度的共同限制,影响了人口自由流动,制约了农村富余劳动力到城镇就业创业。农村土地制度改革滞后也使土地缺乏流动性。这些制度机制矛盾造成交易成本过高。
总之,在“三期叠加”阶段,诸多结构性矛盾使我国全要素生产率增速趋于下降,再按照过去那种粗放型发展方式来做,不仅国内条件不支持,国际条件也不支持。必须抓住时机进行战略性调整,破旧立新,加快转变经济发展方式。这是中等收入国家跨越“中等收入陷阱”必经的阶段,对我国来说也是一个绕不过去的历史关口。
(三)财政收支矛盾呈加剧之势,平衡收支压力极大。我国间接税占比较高,随着经济增速放缓和PPI连续下降,财政收入增速的下滑幅度更大。近几年,财政收入已由过去两位数增长变为个位数增长。2015年的收入形势比年初预期严峻得多,中央财政收入由于更多依靠增值税、消费税等流转税,增幅回落更严重。今后一个时期,财政收入潜在增长率下降,收入形势将更严峻。
财政支出刚性增长的趋势没有改观。稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险等增支需求仍然较大,支出结构僵化、财政资金使用效益不高问题依然突出,中长期支出压力很大。特别是养老、医疗等社保支出前些年提标幅度大,财政补助比例高,随着老龄化加速,加上制度设计不完善,财政对养老、医疗保险基金巨额补贴的风险将逐步暴露。养老保险主要是激励约束机制不健全,缺乏精算平衡,过度依赖财政,保险属性不够,统筹层次低。截至2014年底,各级财政累计安排的企业职工基本养老保险基金补助相当于年末基金滚存结余的67.4%。“十三五”时期实现全国统筹,如果不改机制,将面临巨大道德风险,中央财政压力巨大。医疗保险主要是筹资分担机制不合理,政府(单位)负担比例过高,2015年职工医保单位和个人负担比例为3.5:1,居民医保政府和个人筹资比例为3.2:1,远高于国际上一些国家1:1的比例,福利化倾向严重。职工医保退休人员不缴费,但花费的医疗费用高。有效的控费机制尚未建立,2009-2013年,全国职工医保统筹基金人均支出增长16.6%,比人均收入增幅高4.3个百分点;居民医保人均支出增幅35.9%,比人均收入增幅高8.8个百分点。
以上情况表明,当前及今后一个时期,我国发展既面临机遇,又富有挑战。要加深对中央关于重要战略机遇期和经济发展新常态论断的理解,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,推动破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势,实现全面建成小康社会奋斗目标,并为后小康时代奠定更加坚实的基础。2020年全面建成小康社会,绝不是百米赛跑的终点,而是4×100米接力的接棒点,还要继续向实现第二个百年奋斗目标奋进。因此,一定要考虑更长远时期的发展要求,加快形成适应新常态的经济发展方式。
三、2016年及今后一个时期财政工作主要任务
财政是国家治理的基础和重要支柱。2014年的全国财政工作会议分析了新常态下财政领域的趋势性变化,提出了做好财政工作的思路,现在看来,是符合实际的,要继续坚持和落实好。同时,要按照中央经济工作会议的决策部署,进一步改变思维定势、转变工作重点。如,推动经济发展,要更加注重提高发展质量和效益,实现投资有回报、产品有市场、企业有利润、员工有收入、政府有税收、环境有改善;稳定经济增长,要更加注重供给侧结构性改革;宏观调控,要更加注重引导市场行为和社会心理预期;保护生态环境,要更加注重促进形成绿色生产方式和消费方式;保障改善民生,要更加注重对特定人群特殊困难的精准帮扶,等等。
根据面临的新形势新任务,当前及今后一个时期,财政工作要全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和中央经济工作会议精神,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,适应经济发展新常态,坚持改革开放,坚持稳中求进工作总基调,实行宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的总体思路,创新和完善财政宏观调控,加快财税体制改革,清费立税,增收节支,优化结构,提高绩效,重点保障基本民生支出,压缩其他支出,大力推动供给侧结构性改革,适度扩大总需求,着力转方式、补短板、防风险、促开放,提高发展的质量和效益,增强持续增长动力,为实现全面建成小康社会奋斗目标服好务。重点做好以下工作:
(一)着力推动供给侧结构性改革,促进发展动力顺利转换。“十三五”时期是转方式调结构的重要窗口期。新常态下,既然经济运行存在的问题有深刻的供给侧、结构性、体制性原因,就必须在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革,推进结构调整,以提高全要素生产率为核心,促进发展动力顺利转换。
在经济增长核算中,全要素生产率通常被看作资本、劳动等要素以外的残差,包括技术水平以及各种制度因素等,但其对推动经济可持续增长发挥着重要作用。提高全要素生产率应主要从两方面发力,一方面是生产要素配置效率的改革,来自于体制机制创新;另一方面是科技进步推动产业结构向价值链高端演进,来自于科技创新。比较而言,前者更为重要,涉及面更广,核心是处理好政府与市场的关系。推动体制机制创新的目的是充分发挥市场配置资源的决定性作用,必须更好发挥政府作用而不是更多发挥政府作用。从这个视角看,政府的责任是破除体制机制障碍,创造友好的政策和制度环境,让生产要素更自由地流动。如,要深化户籍制度改革,优化劳动力要素在地区之间、产业之间的配置。要纠正因价格管制造成的配置错位,促进资本有序流动。土地天然带有一定的公共性,必须在流动中实行用途管制,并提高配置效率。要深入推进简政放权,加大政府信息公开力度,降低制度性交易成本。这些体制机制创新是改变全要素生产率的主要方面,而且将改善供给,创造出的需求也比较大。在工作中要认清认准上述大的方向,对符合方向的要大力支持,对相悖的要坚决把住支出和政策关口。
2016年是推进结构性改革的攻坚之年。我们要按照中央经济工作会议部署,加大财税、金融、国企、社保等重点领域和关键环节改革力度,推出一批具有重大牵引作用的改革举措。
一是加快财税体制改革。要推进中央与地方事权和支出责任划分改革,按照外部性、信息复杂程度、激励相容等原则,适度加强中央事权和支出责任,将一些适宜地方政府负责的事务交给地方,减少中央和地方职责交叉、共同管理的事项。这项改革将在部分条件成熟领域率先启动。完善并择机出台调整中央和地方收入划分过渡方案,深入研究收入划分改革整体方案,调动中央和地方两个积极性。健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在税制方面,要将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入试点范围,实行不动产进项税抵扣,全面推开营改增改革。积极推进综合与分类相结合的个人所得税改革,加快建立健全个人收入和财产信息系统。完善消费税制度,调整部分品目征税范围、征收环节和税率。全面实施资源税从价计征改革,清理相关收费基金。在部分地区开展水资源费改税试点,加快推进环境保护税立法。做好耕地占用税立法工作,完善地方税体系。同时,还要完善全面规范、公开透明的现代预算制度,重点是加大四大预算统筹力度,实行中期财政规划管理,全面推进预算绩效管理,增强花钱的责任意识和效率意识。稳步推进权责发生制政府综合财务报告制度改革。继续盘活存量资金,努力调整支出结构不合理造成的存量,将不可持续的支出政策修正过来,将无效和低效的支出调整过来,将重复和错位的支出腾退出来。
二是推动加快金融体制改革。在适应和引领新常态的过程中,财政将更加深刻地介入各方面体制机制的构建。对于金融领域的重大改革,决不能置身事外,一定要深度参与,争取在顶层设计这个环节就解决问题,以求事半功倍。必须加大改革力度,加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架。人民币已加入SDR,要深化外汇管理体制改革,优化外汇储备运用,继续扩大金融业双向开放,进一步加快人民币国际化进程。我国国债市场的深度和开放程度也亟需提高。同时,要以机构改革和体制改革为重点,着力推动提高金融服务实体经济效率。研究完善国有金融资本管理制度,深化银行业、资本市场、保险业发展与监管,纵深推进国有金融机构改革,构建多层次、专业化的金融机构体系。支持健全利率调控体系,改善利率传导机制。大力发展普惠金融和绿色金融。研究“三农”、小微企业融资难和融资贵问题。完善金融企业财务监管制度,督促金融企业抓好呆账核销、批量转让、贷款减免等政策落实。要有效参与金融监管,切实从苗头上防范系统性风险。特别是系统性风险造成的最终损失,通常是由财政部门承担。
三是大力推进国企改革。要规范完善现代企业制度,全面推行国有企业去行政化改革,以管资本为主加强国有资产监管,推进国有经济布局战略性调整,推动企业兼并重组和混合所有制发展,通过国有资本经营预算,重点支持加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题,继续推进国有企业厂办大集体改革和“三供一业”分离移交,提高国有资本配置和运行效率,增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。争取启动由国务院直接授权的国有资本投资、运营公司履行出资人职责试点。加快改组组建国有资本投资、运营公司。中央财政将设立专项资金,用于解决钢铁、煤炭行业“僵尸企业”处置过程中的人员安置问题,引导地方和央企综合运用兼并重组、债务重组和破产清算等方式加快处置。各地也可结合本地实际推进国企改革,采取相应办法,盘活国有资产。
四是加快社会保障制度改革。在结构性改革中,建立更加公平更可持续的社会保障制度尤为重要。要以大力推进体制机制创新、合理界定政府与市场职责为主线,以确保制度更加公平更可持续和增强制度的统一性、规范性为着力点,以促进精算平衡、强化激励约束、推动制度整合、完善筹资机制为核心,确保社会成员合理分享改革发展成果。养老保险方面。完善个人账户,坚持精算平衡,建立更加透明易懂的收付制度,进一步健全多缴多得、长缴多得的激励约束机制。在此前提下,实行全国统筹,延迟退休年龄,划拨国有资本充实社保基金。基本养老金调整与缴费贡献挂钩。医疗保险方面。建立合理分担、可持续的医保筹资机制,建立与筹资水平相适应的医保待遇调整机制。推进公立医院和基层医疗卫生机构改革,结合新型城镇化,调整优化医疗资源布局,真正建立有序分级诊疗格局。要抓紧完善养老保险顶层设计总体方案,制订职工基础养老金全国统筹方案。研究提出建立基本养老金合理调整机制的意见,以及延迟退休年龄的初步思路。同时,提高新农合、城镇居民医保的财政补助标准和个人缴费标准,提升个人缴费占总体筹资比重。整合城乡居民基本医疗保险制度和管理体制。推动全面建立城乡居民大病保险制度。下大气力推动医保支付方式改革,加快使医保基金增速回到合理水平。按照十八届五中全会的要求,“研究实行职工退休人员医保缴费参保政策”。推动将生育保险和医疗保险合并实施,加强基金的统筹使用,降低征缴成本和制度管理成本。
在加快以上4个领域改革的同时,要积极推进其他方面的结构性改革。推动改革职业教育制度。建立现代职业教育体系,强化企业、社会办学作用,推进产教融合、校企合作。要继续实施现代职业教育质量提升计划,健全中高职院校生均拨款制度。研究分类推进中职教育免学杂费,率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费政策。完善高校预算拨款制度,鼓励具备条件的地方本科院校向应用型转变。加快科技体制改革。大力推进中央财政科技计划管理改革,建立公开统一的国家科技管理平台,健全由专业机构管理项目的机制,全面完成科技计划优化整合,搭建形成新的科技计划体系。支持实行严格的知识产权保护制度,发挥税收政策的引导作用。实施国家科技成果转化引导基金,促进科技成果转化,使发明者、创新者能够合理分享创新收益。引入后补助机制,通过市场机制吸引社会资金和金融资本进入技术创新领域。推动深化农业领域改革。农业支出重点向转方式、调结构、强基础倾斜。要保障农产品有效供给,保障口粮安全,大规模推进农田水利和高标准农田建设,提高国内粮食综合生产能力,充分发挥国内国际两个市场作用满足粮食需求。减少农药化肥过度使用,实施土地休耕轮作,退耕还林还草还湿,为子孙后代留出发展空间。完善财政支持多种形式适度规模经营政策,提高农业生产竞争力。改革农产品价格形成机制,减少价格支持政策对农产品市场的扭曲。完善粮食等重要农产品收储制度。健全粮食主产区利益补偿机制。在全国推开农业“三项补贴”改革。继续支持实施农业可持续发展战略,实行新一轮草原生态保护补助奖励政策,安排新一轮退耕还林还草任务1500万亩。充分发挥中国海外农业投资开发基金的作用,支持农业走出去。鼓励进城落户农民依法自愿转让承包土地经营权、宅基地使用权、集体收益分配权,引导农业规模经营和进城农民安居创业。深化涉农资金整合统筹,支持农垦改革发展。完善住房保障制度。城镇住房保障逐步转向以租赁补贴为主。大力推进PPP模式开展公共租赁住房建设运营管理试点。对于商品住房库存量较大、市场房源充足的地方,鼓励采取棚户区改造货币化安置,消化存量商品住房。推动实施政府购买棚户区改造服务。
实行结构性改革,要求宏观政策要稳,营造稳定的宏观经济环境。按照中央经济工作会议部署,2016年继续实施积极的财政政策并加大力度。主要体现在:一是扩大赤字规模。赤字率比今年有所提高,不列入赤字的地方专项债务也明显增加,相应增加国债发行规模,合理确定地方政府新增债务限额。二是进一步实施减税降费政策。继续推进营改增试点。推进个人税收递延型商业养老保险试点。全面清理规范政府性基金,完善涉企收费监管机制,坚决遏制各种乱收费。适当降低住房公积金缴付比例。积极推动医疗保险费率明显高于国家规定标准的地区,在严格控制医药费用不合理快速增长的基础上,适当降低费率。适当调低财政收入增长预期,坚决不收“过头税”,给企业和市场主体留有更多可用资金。同时,研究出台对企业、个人影响较小,有利于节约能源、保护环境、调节收入分配、促进市场公平和扩大消费的税收政策。三是加大统筹财政资金和盘活存量资金力度,把资金用在“刀刃”上。将政府性基金预算结转结余资金,按规定调入一般公共预算统筹使用。对上年末财政存量资金规模较大的地区或部门,适当压缩下年财政预算安排规模;编制每一个项目或安排转移支付时都要先消化存量,再考虑安排增量。实现盘活存量实时化,对于执行进度较慢的部门项目预算,以及未按规定及时分解下达或者闲置沉淀的转移支付,各级财政可以及时统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。建立库款余额与转移支付挂钩机制,对库款超过正常水平的地区,转移支付资金只下达预算指标,暂不拨款或少拨款。四是调整优化支出结构。有压有保,该减的坚决减下来,该保的一定保障好。压缩“三公”经费等一般性支出,按可持续、保基本原则安排好民生支出。中央基建投资集中保障国家重大项目和重点工程,坚决从一般竞争领域退出。创新财政支出方式。市场化运营各类投资引导基金,牵引带动社会投资,发挥财政资金“四两拨千金”的作用。推进PPP融资支持基金尽早运作,加大PPP规范推广和项目落地力度。
(二)支持做好补齐短板工作,提高发展的协调性和平衡性。全面建成小康社会,必须做到覆盖人口全面、覆盖领域全面。要增强资金和政策的精准性、指向性,支持做好补齐短板这篇大文章,着力提高发展的平衡性、协调性、可持续性。
一是为打赢脱贫攻坚战提供有力支撑。目前农村贫困人口脱贫是最突出的短板。要按照精准扶贫、精准脱贫的基本方略,下大力气抓投入、抓创新、抓监管,提升财政扶贫开发成效。强化财政综合扶贫投入体系。财政支农投入新增部分重点用于扶贫开发。中央财政一般性转移支付、涉及民生的专项转移支付,进一步向贫困地区倾斜。中央基建投资用于扶贫的资金,增长幅度也将体现加大脱贫攻坚力度的要求。省级财政要相应增加扶贫资金投入。坚持政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用,同时积极吸引金融资金、社会资金参与,多渠道增加扶贫开发资金。深入推进财政扶贫机制创新。针对不同原因、不同类型的贫困,采取不同的支持方式。对生存环境差、不具备基本生产生活条件的地方,综合考虑扶贫成本、最小服务半径等情况,通过支持易地安置来脱贫。帮助贫困地区改善办学条件,通过发展教育来脱贫。对有劳动能力的,加强就业能力培训和就业对接服务,使这部分人通过发展生产和外出务工实现稳定脱贫。对完全或部分丧失劳动能力的纳入社保体系,通过社会保障实施政策性兜底扶贫。切实加强财政扶贫资金监管。随着扶贫资金项目审批权限的下放,地方要切实承担起资金监管的主体责任,增强资金使用透明度。财政部将会同扶贫办等部门加强扶贫资金监督管理,杜绝信息不对称可能带来的寻租问题。
二是支持改善生态环境。在推进“五位一体”建设中,生态文明建设是突出短板。必须牢固树立绿色发展理念,不断完善有利于绿色发展的政策和制度体系。支持打好空气、水、土壤污染防治“三大战役”。推进山水林田湖系统治理修复等重点工程,对山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游进行整体保护、综合治理、系统修复。加强环境保护统计监测及执法监督,中央承担起重要区域、跨界环境质量监测事权,在大气、水、土壤方面形成全国监测直管网,支持地方实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。完善财税支持政策。进一步整合环境保护治理方面的专项资金,聚焦支持重点领域。强化税费对资源节约与环境保护的激励约束。扩大节能产品、环境标志产品政府采购清单覆盖范围。鼓励能源清洁化利用,集中用煤、加强脱污、严控散煤。更好发挥节能减排财政政策综合示范效应。加强生态文明制度建设。健全自然资源产权制度,推行排污权、碳排放权、节能量等交易,逐步推动形成全国统一的排污权交易市场,探索完善流域上下游横向生态补偿机制。建立天然林保护、湿地保护和沙化土地封禁保护制度。研究开展新能源汽车积分交易和交叉补贴制度。随着新能源汽车进入爆发式增长阶段,要将目前的补贴全环节转为主要补贴研发和购置环节,并逐步降低购置环节补贴标准。
(三)增强风险防控意识和能力,保持财政经济稳定运行。随着转方式调结构深入推进,制造业要去过剩产能,房地产业要去过高库存,过高的杠杆率要降下来,必然会挤破一些局部风险。对影子银行、土地财政等的规范管理,也会使一些处于隐蔽状态的风险露出“庐山真面目”。作为重大风险处置和救助的最终承担者,财政部门必须增强忧患意识,把防风险挺在前面,力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。
一是适度降低支出方面的过高承诺。习近平总书记强调,要处理好发展经济和保障民生的关系,前一阶段,根据财政收入增长很快的形势做了一些承诺,现在要从可持续角度认真研究,该适度降低的要降低。财政部门必须深刻领会,狠抓落实,调整完善部分财政支出政策,进一步增强民生保障的可持续性。要严格控制提标增幅,城乡低保补助、优抚等支出,以后年度按照适当高于物价涨幅安排。对一些不合理的支出或由于政策环境发生变化的支出,要压减或取消。同时,必须按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求,坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期,注重机会公平,着力保障基本民生。要重点加强基本公共服务,特别是加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区基本公共服务的支持力度,加强对特定人群特殊困难的帮扶。要加大合理引导预期力度,在全社会进一步树立通过勤劳致富改善生活的观念,避免过度依赖政府和形成不切实际的期望。要创新公共服务方式,能够通过政府购买服务提供的,不再直接承办;能够由政府和社会资本合作提供的,广泛吸引社会资本参与,非基本需求主要靠市场解决。
二是继续加强地方政府债务管理。截至2015年底,全国地方政府债务余额16万亿元,还有一部分或有债务,在经济下行期间政府对或有债务的代偿风险上升。必须高度重视,进一步加强和规范管理。对已经纳入限额管理的债务,要切实抓好债务管理各项政策的落实。做实债务限额管理,各地只能在限额内依法举债。完善预算管理机制,将政府存量债务还本付息纳入年初预算,根据批准的限额编制预算调整方案,建立地方政府债务限额及债务收支情况随同预算公开的常态机制。妥善处理存量债务,2016年拟加大置换债券发行力度,各地要切实履行政府债务偿债责任,严格将置换债券资金用于偿还符合条件的政府债务。同时,完善地方政府债券发行机制和市场化定价机制,研究建立政府资产报告制度和可偿债资产与地方政府债务相匹配机制。强化风险预警,督促风险较高的地区制订中长期债务风险化解规划,新增债券安排与各地区风险程度挂钩,省级财政部门要加大对市县风险化解的监管和指导力度。继续推进融资平台公司市场化转型和融资,政府对委托企业承担的公益性业务通过注入资本金、政府采购等方式依法支持,不承担偿债或担保责任,企业债务违约的,通过司法程序进行处置,阻断风险传导。依法妥善处置或有债务,对确需依法代偿或转化的或有债务,要按程序将代偿资金纳入预算管理或转化为政府债务;对违法违规担保的或有债务,要共同协商、明确责任,依法解除担保关系。各地通过PPP等方式减少政府债务余额腾出的限额空间,要优先用于解决或有债务代偿或转化问题。
相对已经进入“笼子”的债务而言,变相举债问题更令人担忧。有的地方受债务管理政策约束,通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资,将PPP异化、走偏。这既增加了风险发生的概率,也不利于PPP的规范有效推广。各级财政部门要进一步加强PPP项目管理,切实把好项目方案审核关和项目运作监督关,防止各种形式的变相融资。对发生的变相、违规举债行为,要加大惩处力度,严肃追责。
(四)扎实开展国际财经合作,增强发展的内外联动性。全球经济治理体系和规则正在面临重大调整,引进来、走出去在深度、广度、节奏上都是过去所不可比拟的。要积极践行互利共赢的开放战略,继续秉持大国财政理念,统筹考虑和综合运用国际国内两个市场、两种资源、两类规则,以深化国际财经合作带动创新、推动改革、促进发展,进一步维护和增进国家利益。主动引导,推动亚投行、金砖银行有效运营。积极发挥我国作为亚投行、金砖银行重要股东国的引领和主导作用,与各成员一道,遵循开放、包容、透明的原则,通过多边规则和程序,推动新机构提高运营效率,服务我国“一带一路”和“走出去”战略。要全力抓好亚洲基础设施投资银行、金砖银行的建设运营工作,做好项目储备,确保开好局、起好步。深度参与G20相关会议机制,增强我国在全球经济治理中的话语权和影响力。G20正处于从危机应对向长效治理机制转型、从周期性政策向结构性政策转型的关键时刻,应努力巩固G20作为国际经济合作主要论坛的作用,推动完善全球经济治理。要做好主办2016年G20峰会财金渠道会议相关工作,推动G20各国加强宏观经济政策协调、推进结构性改革、促进基础设施投资,力争在G20进程中留下“中国印记”。要更加重视国际多边贸易、货币、发展融资体系、气候和环境资金机制等基础性制度,以及金融监管、国际税收、技术转让和知识产权等国际规则安排,加快实施自由贸易区战略,积极引导构建于我有利的国际经济制度环境并提高我话语权。完善多双边对话机制建设。要加强战略规划,主动设置议程,增强在对话中的主动性和引导力,做到攻守兼备、实现双向平衡,提升对话水平和有效性。做好对外财经工作,需要地方强化全国一盘棋的意识,决不能再出台影响税政和市场统一、违反国际承诺的财税优惠政策,制造新的政策洼地。
做好当前和今后一个时期的财政工作,必须发挥各级财政部门党组领导核心作用,充分调动各级干部积极性、主动性、创造性。要坚持全面从严治党,自觉践行“三严三实”要求,严守党的纪律和规矩,贯彻廉洁自律准则和纪律处分条例,落实党风廉政建设主体责任和监督责任,健全改进作风长效机制,为更好发挥财政职能作用提供坚强保证。
同志们,实现“十三五”时期发展目标,前景光明,任务繁重。让我们更加紧密地团结在以习近平同志为总书记的党中央周围,按照党中央、国务院决策部署,强化责任担当,积极主动作为,为夺取全面建成小康社会决胜阶段伟大胜利、实现中华民族伟大复兴中国梦努力奋斗!
(本文系根据楼继伟部长2015年12月28日在全国财政工作会议上的讲话整理,由财政部办公厅提供)
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