一、政府内债

2014年，财政部坚持稳中求进，继续深化国债和地方债管理制度改革，不断完善国债市场化运行机制，启动地方债自发自还试点，以比较合理的发债成本和市场风险完成筹资任务，市场运行平稳有序，为有效实施积极的财政政策提供了资金保障。

（一）国债管理。2014年国债实际筹资17876.57亿元，比调整后的预计筹资额减少581.08亿元，主要是落实国债余额管理制度有关规定，根据国库存款余额较高情况适当少发了国债。

从发债结构看，2014年储蓄国债筹资3245.71亿元，记账式国债筹资14343.28亿元，举借外债287.58亿元（见图1），分别占全年实际筹资额的18.2%、80.2%、1.6%。从筹资进度看，第一季度筹资2336.35亿元，占全年的13.1%，保持在当季国债到期还本额2724亿元以内；第二、三、四季度分别筹资5354.21亿元、5243.21亿元、4942.80亿元，占全年30.0%、29.3%、27.6%。年末国债余额为95655.45亿元，控制在年末国债限额100708.35亿元以内（见图2）。

1.储蓄国债管理。2014年发行19次储蓄国债，包括9次凭证式国债和10次电子式国债，实际筹资3245.71亿元，占全年实际举债筹资额的18.2%，比上年减少1.6个百分点（见图3）。平均发行期限为3.77年，比上年缩短0.03年。

储蓄国债管理具有以下特点：（1）年初公布全年发债计划，包括品种、期限和发行日期等，透明度较高。（2）品种和期限结构稳定。凭证式国债和电子式国债筹资占比分别为42%、58%，3年、5年期国债占比为60%、40%，与上年大体相同。（3）按月滚动发行。从3月至11月，每月10日发行3年、5年期国债各1次，各月发行期均为10天。（4）发行利率不变。3年期国债利率为5.00%，比同期限存款利率高0.75个百分点（见图4）；5年期国债利率为5.41%，比同期限存款利率高0.66个百分点。（5）销售形势较好。储蓄国债采用承销团成员代销方式，受理财产品收益下降因素影响，其相对收益增加，全年实际售出额占计划发行额的95.5%，比上年增加2.3个百分点。

2.记账式国债管理。2014年发行59次记账式国债，包括42次关键期限国债和17次非关键期限国债，实际筹资14343.28亿元，占全年实际举债筹资额的80.2%，比上年增加1.4个百分点（见图5）。平均发行期限为8.35年，比上年延长0.10年。

2014年关键期限国债筹资10859.40亿元，占记账式国债实际筹资额的75.7%。关键期限国债包括1年、3年、5年、7年和10年期国债，发债管理具有以下特点：（1）年初公布全年发债计划，透明度较高。（2）以7年和10年为主，期限结构稳定。7年和10年期国债共发行23次，实际筹资6253亿元，占关键期限国债筹资额的57.6%。（3）定期发行及续发。7年期国债每月一次，全年发行12次；采用新发一次、续发两次模式，全年发行4只国债。（4）采用混合式招标定价机制，向记账式国债承销团成员发行。（5）筹资成本降低。上半年利率逐步走低，10年期国债发行利率从1月份4.45%降至6月份4.00%；8月份微升至4.23%，其后稳步下行，11月份降至3.58%，为全年最低水平；12月份微升至3.77%，比年初降低68个基点（见图6）。

2014年非关键期限国债筹资3483.88亿元，占记账式国债实际筹资额的24.3%。非关键期限国债包括1年以下短期国债、10年以上超长期国债和2年的中期国债，发债管理具有以下特点：（1）透明度高。年初公布50年期国债全年发行计划，其他非关键期限国债均含在季度发行计划中，并于季初公布。（2）发债规律基本固定。如9个月、6个月、3个月的短期国债依次于第二、三、四季度发行，目的是增加下一年度第一季度国债到期还本额即可发债规模，均衡发债节奏。又如50年期国债在上半年、下半年各发一次。（3）定价机制相对稳定。1年以下短期国债采用多种价格招标方式，10年以上超长期国债采用单一价格招标方式。（4）超长期国债发行利率基本稳定。2014年5月份、11月份50年期国债发行利率分别为4.67%和4.24%。从2009年首次发行以来的利率水平看，50年超长期国债发行较为平稳（见图7）。

3.国债市场运行。2014年记账式国债现货交易5.86万亿元，比上年略增0.21万亿元；占年末记账式国债余额的比率即换手率为0.69，比上年略低0.01（见图8）；国债期货成交8785.17亿元，比上年增加5721.28亿元。记账式国债利率走势稳中有降，市场运行平稳。

2014年国债市场运行具有以下特点：（1）现货交易以银行间市场为主。银行间市场国债交易5.74万亿元，占97.9%，交易所市场占2.1%。（2）一级市场发行利率与二级市场收益率吻合，走势一致。10年期国债发行利率与二级市场收益率平均相差3个基点（见上图6）。（3）期货、现货行情关联度高。鉴于5年期国债期货是以7年期国债为交割债券，2014年7年期国债新发月份错开期货交割月份，以便增加可交割债券规模；期货、现货价格走势的相关系数为99%。（4）市场化功能进一步拓展。记账式国债可以作为回购、远期、债券借贷等交易方式的基础工具，2014年允许记账式国债充抵期货交易的保证金。（5）关键期限国债做市是健全收益率曲线的重要基础。2014年关键期限国债做市成交5751亿元，占现货交易总额的9.8%。借鉴国际通行做法，2014年11月份开始在财政部网站发布关键期限国债收益率曲线见（图9）。

4.国债余额规模及结构。2014年国债余额增加8904.99亿元，年末余额为95655.45亿元，包括储蓄国债9684.27亿元、记账式国债84992.04亿元和外债979.14亿元见（图10）。2014年中央财政赤字率为1.5%，国债负担率为15.0%。

2014年国债余额结构具有以下特点：（1）品种结构大体稳定。内债余额占年末国债余额的99%，其中储蓄国债占10.1%，记账式国债占88.9%；外债占1%（见图10），与上年大体相当。（2）平均国债剩余期限为7.85年，比上年缩短0.28年。其中储蓄国债剩余期限为2.26年；记账式国债剩余期限为8.50年（见图11）。（3）投资者结构稳定。储蓄国债全部为个人持有。记账式国债绝大多数是由机构投资者持有，其中商业银行持有比例最高，占记账式国债余额的69.6%，比上年增加0.8个百分点。

按照2014年末国债余额测算，2015-2024年国债到期还本总额为78704.37亿元（不含外债），占2014年末国债余额的82.3%。在这10年内，偿债分布大体均衡，其中剩余期限在1年及以下的占12.4%，1年至5年（含5年）的占47.6%，5年至10年（含10年）的占40%。需要说明的是，由于2007年发行较大规模的10年和15年期特别国债，2017年和2022年国债到期还本规模较大（见图12）。

（二）地方债管理。

1.地方债自发自还试点基本情况。经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛等10个省份试点地方政府债券自发自还。10个试点省份先后按财政部核定规模发行30期地方债，合计1092亿元，其中，5、7、10年期地方债分别发行436.8亿元、327.6亿元、327.6亿元。自发自还地方债平均发行利率为4.06%，其中，5、7、10年期地方债平均发行利率分别为3.94%、4.11%、4.18%。为平稳推进地方债自发自还试点，财政部主要采取了以下举措：一是建立制度机制。在广泛征求各方面意见的基础上，研究制定了《2014年地方债自发自还试点办法》、《2014年地方债自发自还试点信息披露工作的指导意见》、《2014年地方债自发自还试点信用评级工作的指导意见》等一系列制度办法，规范地方债自发自还试点相关工作。二是举办业务培训。组织地方财政部门开展地方债发行机制改革培训，向地方财政部门讲解地方债自发自还试点相关政策背景及制度安排，介绍债券市场运行、承销团组建、信息披露和信用评级等业务知识，夯实试点工作的人才基础。三是加强业务指导。及时解答试点省份财政部门提出的政策咨询；审核把关试点省份地方债自发自还发行兑付办法、承销团组建和招标发行规则、发行通知、招标发行结果公告、信用评级报告等制度文件；作为部门观察员参加地方债自发自还现场招标。四是跟踪舆情信息。在试点工作开展过程中，全程密切跟踪舆情信息，并采取答记者问、邀请财科所等有关专家在新闻媒体上进行政策解读等方式，积极引导舆论。五是及时总结经验。在试点过程中注意总结各试点省份好的做法和经验进行推广，印发了《2014年江苏省自发自还地方政府债券成功发行》的情况反映。在2014年试点工作完成后，全面总结了试点工作，分析了存在的问题，提出了下一步工作建议。

2.地方债自发自还试点成效。2014年地方债自发自还试点工作为建立以地方债为主体的地方政府举债融资机制积累了宝贵的经验，取得了明显成效：

一是初步建立了地方债自发自还机制。地方债自发自还试点实现了地方政府在地方债融资方面责权利相匹配，有利于推动建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，地方政府首次作为完全独立的市场主体承担发债工作，自行办理还本付息业务。地方债发行流程进一步优化，自2014年起财政部不再核批各地区地方债项目资金使用方案，由各地区在符合国家关于地方债务资金使用方向的基本政策下，自主决定资金使用项目，前期审批流程简化，提高了地方债发行效率。地方债发行有关基础性工作进一步加强，按照财政部有关规定，承销地方债金融机构不再限于记账式国债承销团成员，试点地区符合条件的本地金融机构更多地参与到债券承销工作中，地方债承销团成员进一步多样化。

二是有效降低了地方政府融资成本。长期以来，地方政府大量通过融资平台公司等方式举借政府性债务，在政府信用之外支付不必要的成本，融资成本较高。在地方债自发自还方式下，地方政府充分发挥了自身信用高的优势，所发行地方债利率平均低于融资平台公司债券利率3个百分点以上，大大降低了融资成本。此外，在充分征求试点省份、国债承销团等意见基础上，财政部适当延长了2014年地方债期限，自发自还省份债券增加10年期品种，5、7、10年期比例为4∶3∶3，平均期限比2013年自发代还地方债增加了1.1年，有利于更好地平滑地方偿债周期。

三是“倒逼”地方政府预算信息公开透明。此次地方债自发自还试点首次引入债项信用评级并强化了相关信息披露。试点省份按照财政部有关规定，依法竞争择优选择信用评级机构，规范开展信用评级；在债券发行前、债券发行日、债券存续期等环节通过指定网站规范开展信息披露，及时对外公布发行文件、本地区经济运行、财政收支、信用评级、中标结果等情况，特别是按规定披露了债务管理有关信息，促进了地方政府预算信息透明度的提高。

四是有力推动了地方债市场的健康发展。此前代发代还、自发代还地方债存在责权利不清问题，一定程度上影响了地方债市场的发展。地方债自发自还后，地方政府凭借自身信用发债，投资人根据地方政府信用确定投资意向并进行市场化定价，债券市场规则得以进一步发挥。从2014年地方债发行交易情况看，各试点省份承销团成员参与地方债承销比较踊跃，各期债券招标倍数（投标量/招标量）均在2倍左右，交易情况平稳；市场深度和广度进一步拓展，年底地方债存量达到11623.5亿元，首次突破万亿元大关；地方债市场的基础设施逐步完善，地方债发行信息化程度不断提高，登记托管、信用评级等中介机构服务水平进一步提升。

二、境外本外币国债发行的主要情况

截至2014年底，我国境外发行本外币债券60笔，累计发行金额折合279.8亿美元，包括2009年至2014年在香港发行的1080亿元人民币国债，债券余额155.42亿美元。2014年我国境外人民币国债发行的主要情况：

（一）科学分析市场形势，成功在香港发行280亿元人民币国债。2014年，结合香港人民币存款规模快速增长、市场主体更加丰富的市场形势，研究提出了“一次宣布、两次发行”共计280亿元的发行方案。国务院批复同意后，分别于5月、11月成功发行了160亿元和120亿元人民币国债，受到各类型投资者青睐，中标利率优于二级市场水平。同时，为提高人民币国债发行管理工作的制度化、程序化、规范化水平，理顺发行管理工作流程，研究制定境外人民币国债发行管理办法。

（二）归口监测地方外债，防范政府债务风险。根据各地财政部门报送的统计数据，对2013年度地方政府外债基本状况和主要监测指标进行了统计分析和风险监测，提出了进一步改进地方政府外债管理的建议。总体看，地方政府外债规模保持平稳，债务风险基本可控。

三、国际金融组织和外国政府贷款

（一）我国利用国际金融组织和外国政府贷款的基本情况。

1.国际金融组织贷款。截至2014年12月31日，我国利用国际金融组织贷款累计承诺额912.27亿美元，已提取未归还贷款额（债务余额）337.26亿美元。贷款用于支持我国951个项目，其中，世界银行项目385个，亚洲开发银行项目215个，国际农业发展基金会项目27个，欧洲投资银行及联合融资项目21个，北欧投资银行项目300个，以及欧佩克基金会项目3个，具体情况见上表：

在地区和行业分布上，上述贷款资金主要用于中、西部地区和经济社会发展的薄弱环节，重点支持农业、交通、能源、城建环保、教育、卫生等优先领域。

2.外国政府贷款。我国利用外国政府贷款始于1979年。截止2014年12月31日，我国与日本、德国、法国、美国、以色列等24个国家签署贷款项目3128个，协议金额630.59亿美元，累计实际用款553.84亿美元，债务余额223.87亿美元。

从贷款国别看，日本政府贷款的协议金额最多，为325.99亿美元，第二是德国政府贷款95.96亿美元，这两个国家的贷款总额占所有双边贷款总额的近70%；其余依次为法国政府贷款41.86亿美元、西班牙政府贷款27.70亿美元、美国政府贷款24.26亿美元。

从贷款投放领域看，主要集中在基础设施领域和民生领域。其中，基础设施领域协议金额最多，为354.27亿美元，占总协议金额的56%，其次是环保领域77.65亿美元、工业领域56.07亿美元、医疗领域41.48亿美元、教育领域16.4亿美元、农业领域9.79亿美元、扶贫领域4.4亿美元、林业领域4.2亿美元、金融领域3.76亿美元及其他领域。

从单个项目贷款金额看，3128个贷款项目中，单个项目贷款金额在500万美元以下的项目最多，共1779个；500万至1000万美元的项目376个；1000万至5000万美元的项目636个；5000万美元以上的项目仅337个。

从项目区域分布看，中央项目贷款金额最多，共203.25亿美元，占所有贷款协议金额的32%；其余依次为中部地区132.41亿美元、西部地区123.68亿美元、东部地区85.63亿美元及跨地区项目7.3亿美元。

总体上看，外国政府贷款在我国经济社会发展中发挥了重要作用。在改革开放初期，外国政府贷款合作有效弥补了国内建设资金和外汇“双缺口”，缓解了能源、交通、原材料等瓶颈制约，引进了国外先进技术设备、管理经验和理念，支持了国内基础设施建设，推动了当地社会经济发展。2000年以来，合作更加注重互惠互利和知识合作，引导资金投向民生和环保领域，不断向中西部等欠发达地区倾斜，促进民生事业发展，推动区域协调发展和经济社会薄弱环节建设。

（二）加强国际金融组织和外国政府贷款债务管理的主要措施。

1.国际金融组织贷款。

（1）及时准确地做好国际金融组织贷款对外还款。2014年，按时对外偿还债务，全年共完成向世界银行、亚洲开发银行、国际农发基金和欧洲投资银行等国际金融组织还款合计金额约30.22亿美元，切实维护了我国政府的对外偿债信誉和经济利益。由于偿还贷款债务及时准确，全年累计获得世亚行利费减免3725多万美元，折合人民币约2.3亿元。

（2）加大债务对内回收与催欠工作。严格按照转贷协议回收各省（市、区）及中央单位的贷款债务。针对中央单位拖欠国际金融组织债务问题，委托部监督检查局进行专项检查，并下发《关于核对并催缴国际金融组织贷款项目拖欠债务的通知》，对所有拖欠国际金融组织债务的中央单位进行催缴。截至2014年底，上述措施共催回4816.19万美元。针对地方拖欠国际金融组织债务问题，于2014年底启动集中清欠工作。

（3）严格管理国际金融组织贷赠款项目提款报账。财政部负责管理资金支付的国际金融组织贷款和赠款项目共计16个，日常工作主要包括处理提款报账、向国际金融组织申请资金回补、债务分割、会计核算、债务回收、对项目单位进行财务和支付培训、协调项目单位与相关财政部门之间的财务关系等。2014年，共向各项目单位付款金额1700多万美元。

（4）加大国际金融组织财务与支付管理政策培训力度。全年举办了加强地方财政部门贷款全过程管理能力培训班、会计核算与新贷款工具财务管理研讨会、三次世亚行贷款项目财务管理和支付政策培训班，共计培训地方财政部门和项目单位约400余人，系统讲授国际金融组织贷款产品特点、财务管理要求以及实务要领，并针对相关政策制度进行研讨。

2.外国政府贷款。

（1）保持合作规模稳定。随着我国经济实力的不断增强，部分贷款国家停止对华提供传统发展援助资金。目前，我国主要的双边政府贷款业务合作国为德国、法国、美国、以色列、沙特阿拉伯和科威特。我国与上述国家保持着良好、稳定的合作关系，年度合作贷款总规模约15亿美元。

（2）合作伙伴由外国政府转变为开发性金融机构。根据经合组织对受援国人均国民收入临界值规定，自2011年起，与我合作的国外政府调整对华贷款政策，逐步淡出或停止合作，代表本国政府的开发性金融机构对华合作所占比重逐年增加。截至目前，除了以色列和意大利外，均为开发性机构代表其本国政府与中国开展合作。这些机构分别是德国复兴信贷银行、法国开发署、美国进出口银行、沙特发展基金、科威特阿拉伯经济发展基金。

（3）适度增加美国进出口银行主权担保贷款规模。中国与美国进出口银行保持良好合作，国内对美国进出口银行主权贷款需求逐年增长。2009年，财政部批复的美国进出口银行主权担保贷款金额为1585.21万美元，2014年增长到3.86亿美元，6年间增加了24倍。在已批复的美贷项目中，医疗领域项目占比超过一半，其次是消防、铁路养护机械、农业机械及高科技等领域项目。

（4）增加中西部地区外贷项目。1979-1999年间，中部地区的外贷规模排名第一，其次是中央项目、东部地区和西部地区；2000-2009年间，受西部大开发政策导向影响，西部地区的外贷规模攀升至第一，中部地区有所下降，位居第二，其次是中央项目和东部地区；2010-2014年间，西部地区的外贷规模仍保持第一，东部地区上升至第二，其次是中部和中央项目。

（5）合作侧重民生和引智。1979-1999年间，外贷投资以基础设施领域为主；2000年以后特别是近5年来，环保、交通、医疗、教育领域的外贷规模不断扩大。项目的实施内容更加注重先进技术和理念的引进，如森林可持续经营、生物多样性保护、污水污泥处理、中间信贷等领域项目，知识合作水平不断提高。

（财政部国库司、金融司、国际财金合作司供稿）