按照财政部党组有关树立大国财政理念、主动作为的要求，在部领导带领下，农业司对农业可持续发展问题进行了深入调查研究，提出政策建议报国务院，得到中央领导的充分肯定，相关研究成果被吸收到三中全会《决定》和2014年中央1号文件中。为贯彻落实中央决策部署，从2014年起，财政部会同有关部门，全面启动实施了农业可持续发展新战略，取得积极成效。

一、支持农业可持续发展新战略是财政支农政策的重大理念和实践创新

（一）支持农业可持续新战略，是促进转变农业发展方式的重大理念创新。长期以来，我国农业发展和财政支农的主要政策目标之一是保障农产品数量供给安全，农业的高产出付出了高强度资源消耗和生态恶化的代价。水土资源和生态环境的制约，国际市场和气候变化的不确定性，都对农业发展的可持续性造成了严峻挑战。为此，财政部会同有关部门进行了深入研究，提出实施以耕地“休养生息”为核心，以增加农产品国际供给能力和提高国内农业综合生产能力为保障的农业可持续发展新战略。支持农业可持续发展战略的提出，是促进转变农业发展方式的重大理念创新，推动财政支农的政策导向从注重单纯提高农业生产力转向农业整体可持续发展，从注重农产品数量安全转向农产品数量和质量安全并重，从注重国内生产能力转向统筹利用国内国际两种资源、两个市场，从注重当前农产品供给安全转向更加注重农产品生产能力的长远安全。

（二）支持农业可持续发展新战略，是按照“大问题”导向更好履行财政职能的重大实践创新。农业可持续发展新战略的提出，是财政部门会同相关部门，根据我国农业农村发展新形势新情况，针对农业可持续发展中面临的新问题，结合国内外农产品贸易发展变化格局，提前谋划，立足当前，着眼长远，充分发挥财政职能提出的重大支农政策。主要支持政策措施包括：针对耕地修复保护开展重金属污染耕地修复治理试点，实施地下水超采综合治理试点，启动新一轮退耕还林还草，进一步加大湿地保护力度；针对发展生态友好型农业支持秸秆还田综合利用，支持科学施用化肥农药，启动农业农村废弃物综合利用试点，推广应用旱作农业技术；针对我国农业生产规模小、竞争力低等问题，实施财政支持农民合作社创新试点和农业生产全程社会化服务试点，提高组织化、规模化水平；针对农业生态环境保护重任，继续加大财政投入力度，统筹推进森林、草原、湖泊、河流等农林生态保护；针对统筹利用国际国内两个市场，积极支持农业“走出去”，提高农产品国际供给能力。农业可持续发展新战略政策措施的提出和实施，体现了财政部主动研究、“主动请客”的思路，是财政部按照“大问题”导向原则，进一步健全财政支农政策，切实履行财政职能作用的重大实践创新，为进一步加强财政支农政策研究，更好地完善财政支农政策提供了重要参考。

二、农业可持续发展新战略各项试点工作开局良好

2014年，中央财政在统筹整合现有资金的基础上，加大投入力度，开展多项试点。有关部门和试点地区高度重视，切实加强领导，健全工作机制，创新管理方式，推动各项试点有序开展。

（一）注重综合施策，重金属污染耕地治理取得进展。由于重金属污染耕地造成的农产品质量安全问题，引起社会各界严重关注，抓紧治理刻不容缓。2014年，中央财政支持湖南省在长株潭地区启动170万亩耕地重金属污染治理试点工作。通过近一年的试点，试点区域稻谷镉含量达标比例大幅提高，由试点前的100%不达标改善为47.8%达标，初步实现了预期目标。一是加强重点监测。确定土壤、农产品、农田灌溉水质等监测点6261个，完成了土壤及农产品样品检测分析工作，为重金属污染耕地治理提供可靠标准。二是开展修复治理。采取向农民免费发放相关物质和开展技术培训等方式，引导农民通过施用石灰、金属钝化剂，种植绿肥、增施有机肥、叶面肥，深耕改土，优化稻田水分管理等技术措施，对污染耕地进行修复治理。三是选育推广镉低积累品种。组建科研团队开展镉低积累品种选育工作，采取免费发放种子等方式，在试点区域推广落实镉低积累品种早稻4.11万亩，推广落实镉低积累品种晚（中）稻7.13万亩。四是调整种植结构。调整污染较重耕地种植结构，由水稻改种棉花、蚕桑非粮作物，对由此给农民带来的损失给予补助。

（二）创新体制机制，地下水超采综合治理深入展开。由于长期过度开发利用地下水，我国华北地区已经成为世界上最大的地下水超采区。超采最为严重的河北黑龙港流域，超采的地下水已占供水总量的60%左右，其中农业灌溉用水所占用水量最多。2014年，中央财政支持河北省在黑龙港流域49个县市区，开展地下水超采综合治理试点。一是推进结构节水。调整农业种植结构85.3万亩，试点地区通过适当减少高耗水的小麦、蔬菜作物种植面积，支持发展青贮玉米、苜蓿等旱作节水品种，以种植结构调整促进节水，中央财政对农民因种植结构调整带来的损失予以补助。二是推进工程节水。重点谋划和实施115个水利工程项目全部开工建设，通过合理利用黄河、卫河等外调水，疏浚河渠坑塘等方式，增强蓄水能力，置换或增加农业灌溉水量6.73亿立方米，扩大渠灌区对井灌区的覆盖，充分挖掘工程节水潜力。三是推进技术节水。大力推广冬小麦春灌节水稳产配套、保护性耕作、水肥一体化等农艺节水技术，发展喷灌、微灌等高效节水灌溉，加大农机购置补贴扶持力度，扩大深松整地规模，促进节水增产。四是推进机制节水。将农业水价改革作为突破口，充分发挥价格等市场手段的调节作用，适当提高用水成本，探索建立节水增效的长效机制。同时，严格地下水管理，控制地下水超采区新机井建设。

（三）建设保护并重，林业生态恢复步伐加快。启动新一轮退耕还林还草工程，2014年中央财政安排资金支持500万亩退耕还林任务，对退耕户给予一次性补助，逐步将25度以上坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地和严重沙化耕地退下来。支持加强湿地保护与修复，开展湿地生态效益补偿试点，主要支持重要湿地周边生态修复、环境整治等工作；开展退耕还湿试点，支持湿地国家级自然保护区及周边耕地退耕还湿，促进生态系统自我修复。

（四）加大投入力度，生态友好型农业加速发展。2014年，中央财政优化支出结构，加大投入力度，为生态友好型农业发展提供有力保障。支持2316个项目县（场、单位）开展测土配方施肥，项目县实现所有行政村和主要耕作土壤“全覆盖”，全国减少不合理施肥量450.19万吨，每亩平均节本增收56.93元。实施耕地保护与质量提升补贴项目，重点推广秸秆还田、绿肥种植、增施有机肥、地力培肥改良综合配套等技术，促进耕地保护与质量提升。支持河北等省（区）推广以地膜覆盖为主的旱作农业技术，完成推广面积2525.9万亩，促进增产78.5亿公斤。支持9个省份开展农业农村废弃物综合利用试点，推动农牧业循环经济发展。

（五）构建新型农业经营体系，农业生产组织化程度不断提高。2014年，中央财政支持在12个省（市）开展财政支持农民合作社创新试点，探索创新财政投入机制及合作社发展模式，取得阶段性成效。支持在13个省（市）开展农业生产全程社会化服务试点，鼓励有资质的社会化服务组织开展农作物病虫害统防统治、农作物全程机械化生产、工厂化育苗等社会化服务，促进构建新型农业经营体系，转变农业发展方式。此外，积极支持农业“走出去”，提高农产品国际供给能力。

三、健全财政支持农业可持续发展的保障机制

实现农业可持续发展是一项长期性、艰巨性的战略任务。一方面，要不断加大投入力度，提供真金白银的财力支撑；另一方面，要着力在体制机制上下功夫，改革完善政策举措，进一步建立健全财政支持农业可持续发展的保障机制。

（一）创新投入机制。盘活存量，集中增量，加大对农业可持续发展的投入力度。稳步推进涉农资金整合统筹，鼓励有条件的地方加大整合力度，形成支持农业可持续发展的合力。进一步创新财政资金的投入方式，采取贷款贴息、补助奖励等方式，带动社会资本支持农业可持续发展。

（二）完善管理机制。继续下放农业可持续发展项目的审批权限，增强地方政府的自主统筹能力和决策能力，强化基层政府责任意识，确保中央政策落到实处。同时，中央进一步加强对地方工作的监督指导，建立任务督导机制，健全绩效评价机制，及时总结各地试点举措，形成可复制可推广的经验。

（三）建立可持续发展的长效机制。进一步创新项目建设和管护机制，完善项目资产建后移交管护制度，确保农业可持续相关项目长期发挥效用。坚持政策引导与农民自愿相结合，充分发挥农民群众的主体作用，引导农民以生态友好模式从事农业生产，保护农业生态环境，逐步建立农业可持续发展长效机制。

（财政部农业司供稿）