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摘要:
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化财税体制改革提出了明确要求。财税体制改革包括三部分内容,即改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。其中,深化预算管理制度改革,建立全面规范、公开透明的预算制度是财税体制改革的三大任务之首,也是财税体制改革的基础。
新一轮的财税体制改革和预算管理制度改革,突出依法治国、依法行政和依法理财的思想,将财政改革、运行全面纳入法治化的轨道,充分体现了于法有据的原则。在相关制度的安排上体现了三个层次。一是由财政部会同有关部门研究起草,2014年6月30日中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》。方案是党的十八届三中全会召开后,中央较早审议出台的具有“四梁八柱”意义的改革方案之一,充分体现了党中央、国务院对财税改革和财政工作的高度重视和殷切期望。它是财税体制和预算管理制度改革的纲领性文件,也是今后一个时期财政改革发展和财政工作的行动指南,提出了财税体制改革的总体指导思想、基本原则、改革思路、主要任务和时间安排。二是8月31日第十二届全国人大常委会第十次会议审议通过的预算法修正案。预算法在修...
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化财税体制改革提出了明确要求。财税体制改革包括三部分内容,即改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。其中,深化预算管理制度改革,建立全面规范、公开透明的预算制度是财税体制改革的三大任务之首,也是财税体制改革的基础。
新一轮的财税体制改革和预算管理制度改革,突出依法治国、依法行政和依法理财的思想,将财政改革、运行全面纳入法治化的轨道,充分体现了于法有据的原则。在相关制度的安排上体现了三个层次。一是由财政部会同有关部门研究起草,2014年6月30日中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》。方案是党的十八届三中全会召开后,中央较早审议出台的具有“四梁八柱”意义的改革方案之一,充分体现了党中央、国务院对财税改革和财政工作的高度重视和殷切期望。它是财税体制和预算管理制度改革的纲领性文件,也是今后一个时期财政改革发展和财政工作的行动指南,提出了财税体制改革的总体指导思想、基本原则、改革思路、主要任务和时间安排。二是8月31日第十二届全国人大常委会第十次会议审议通过的预算法修正案。预算法在修改过程中,充分吸收了改革方案提出的新思路和新要求,以法律形式固定下来,为顺利推进财税改革提供了法律依据和法制保障。三是根据改革总体方案和新预算法的要求,由财政部研究起草,9月2日国务院第61次常务会审议通过的《关于深化预算管理制度改革的决定》(简称《决定》),国务院已正式下发各地区、各部门执行(国发)[2014]45号)。《决定》是加强预算管理制度改革的顶层设计和全面部署,对改革的重点内容做了框架性的设计。《决定》发布后,财政部根据《决定》精神研究制定了一系列具体实施办法。其中,以国务院名义颁布的配套制度,主要包括《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)、《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》国(发[2014]62号)、《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》国(发[2014]63号)、《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发[2014]71号)、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发[2015]3号)、《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》(国办发[2014]70号)等。以财政部名义颁布的配套制度有《财政部关于完善政府预算体系有关问题的通知》等。这些文件全面贯彻了党的十八届三中全会精神,充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要
一、完善政府预算体系
政府预算体系的建立健全,提高了政府预算编制的完整性,对加强政府预算管理、提高财政资金效益、增强财政预算透明度起到了积极作用。但现行政府预算体系还存在一些问题,主要是政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算定位不够清晰、分工不够明确,没有形成制度性的统筹协调机制。
为解决上述问题,通过建立政府预算体系统筹协调机制,加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。一是加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算。对继续纳入政府性基金预算管理的支出,加大与一般公共预算支出的统筹安排使用。政府性基金预算安排支出的项目,一般公共预算可不再安排或减少安排。对一些一般公共预算和政府性基金预算都安排支出的项目,制定统一的资金管理办法,实行统一的资金分配方式,避免交叉重复。盘活存量资金,将政府性基金项目中结转较多的资金,调入一般公共预算,使每一项政府性基金结转资金规模控制在该项基金当年收入的一定比例内。二是加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政的比例,更多用于保障和改善民生。国有资本经营预算支出范围除调入一般公共预算和补充全国社会保障基金外,限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面,一般公共预算用于这方面的资金逐步退出。进一步完善国有资本经营预算支出编制,中央国有企业需要通过国有资本经营预算安排的支出,由一级预算单位审核后报财政部,财政部审核后统筹提出资金安排使用方案,报国务院审批。三是加强一般公共预算各项资金的统筹使用。结合税费制度改革,完善相关法律法规,逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定,统筹安排这些领域的经费。
二、实施中期财政规划管理
2014年,我国经济社会发展面临的国内外环境错综复杂,财政可持续发展也面临较多挑战。为增强财政政策的前瞻性,促进财政可持续发展,同时对支出项目及早作出规划,提前做好前期准备工作,加快预算执行进度,必须实行中期财政规划管理。一是在现行政策下预测未来三年财政收支。根据国民经济和社会发展五年规划纲要及年度计划,考虑国际国内发展环境重大变化,结合基期年的经济社会发展情况,预测未来三年经济社会发展状况及主要经济指标。在此基础上,假定现行政策不变,预测未来财政收支情况。二是分析现行财政收支政策存在问题。如现行税制对促进资源节约、环境保护、解决产能过剩、调节收入分配等方面的作用有待进一步增强,非税收入管理仍不够规范;财政支出结构固化僵化,社会保障、医疗卫生支出因人口结构变化而增长过快,一些亟需解决的问题未在支出预算中妥善安排,已安排的财政资金由于多种因素形成沉淀;部分地区地方政府性债务规模较大,存在一些风险隐患。三是制定财政收支政策改革方案。如提出税制改革、重大税收政策调整、清理规范收费和基金项目的路线图及时间表;梳理重大改革、支出政策和支出项目,明确政策目标,说明资金使用对象、保障标准、运行流程,建立预算绩效评价机制,并加大结转结余清理力度,减少新增沉淀资金;合理确定财政赤字规模、政府债务余额等风险控制目标,并建立债务风险预警和应急处置机制。四是根据改革方案测算未来三年财政收支情况,并进行综合平衡,形成中期财政规划。全国中期财政规划对中央年度预算编制起约束作用,对地方中期财政规划和年度预算编制起指导作用。各部门研究相关行业、领域的重大改革和政策措施,并编制部门预算中期规划。
三、全面推进预算公开
预算公开是现代财政制度的基本特征,是财税体制改革的必然要求。推进预算公开有利于依法行政、规范政府行为,建设法治政府;有利于依法理财、科学理财,防范财政风险;有利于增强公众监督、构建和谐社会,从源头上预防和治理腐败;有利于把政府的政策意图和激励方向告知社会,合理引导经济社会主体的预期和行为。
围绕建立现代财政制度和全面深化财税体制改革,将公开透明贯穿预算改革和管理全过程。通过全面推进预算公开,进一步规范政府行为,转变政府职能,推动相关改革,实现有效监督。一是强化主动公开意识。预算公开是预算管理制度改革的核心要求,是现代财政制度的基本特征,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要推动力,是政府接受监督的重要途径,要按照以公开为常态、不公开为例外的原则全面推进。二是扩大预算公开范围。各级财政部门应当及时公开经本级人民代表大会及其常务委员会批准的预算、预算调整、预算执行情况、决算的报告及报表(法定涉密信息除外),中央和地方所有使用财政资金的部门(单位)均应公开本部门预决算(法定涉密信息除外)。三是全面公开预算信息。各级财政部门除公开财政预决算外,还应公开本级财政转移支付安排、执行情况,举借债务的情况,以及各类财税制度;各部门除公开本部门预决算外,还应公开本部门“三公”经费情况、政府采购信息,并逐步公开预算绩效信息和国有资产占用情况。四是细化预算公开内容。各级政府本级预决算及部门预决算,应在公开到功能分类项级科目的基础上,公开到经济分类款级科目;对下专项转移支付预决算公开到具体项目,在此基础上公开分地区的税收返还、一般性转移支付和专项转移支付情况。五是加快预算公开进度。预算公开进展较慢的地区,要采取有力措施加快推进公开工作;县、乡级等基层部门(单位)要立足面向基层、贴近群众的实际,进一步细化公开内容。六是规范预算公开程序。各部门(单位)自信息形成或变更之日起20日内主动公开。公开以政府或部门(单位)门户网站为主要形式,并保持长期公开状态。各部门(单位)要设立预算公开专栏,汇总集中公开信息,便于社会公众查询监督。七是主动回应社会关切。各部门要在及时准确公开预决算信息的基础上,对其中涉及财税政策、规章制度的一些专业名词作出详细的解释说明;对公开过程中社会普遍关注的涉及本部门的情况,及时解疑释惑;对涉及本部门的问题,认真研究、积极整改。八是完善公开工作考核机制。建立健全定期考评机制,加大预算公开考核力度,对未按规定对有关预决算事项进行公开和说明的,追究有关人员的行政责任。
四、改革和完善财政转移支付制度
1994年分税制财政体制改革后,中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付,逐步建立了符合市场经济基本要求的财政转移支付制度框架。转移支付制度的实施和转移支付规模的不断增加,对促进地区间基本公共服务的均等化,贯彻落实国家宏观调控政策目标,支持教育、医疗卫生、社会保障等民生事业发展发挥了重要作用,有力促进了经济社会持续健康发展。但与建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的公共财政制度的要求相比,现行中央对地方转移支付制度仍存在转移支付与事权支出责任划分结合不够紧密、专项转移支付涉及领域过宽、管理漏洞较多等问题。
为解决上述问题,围绕建立现代财政制度,坚持规范、公平、公开的原则,改革和完善中央对地方财政转移支付制度,国务院发布了《关于改革和完善中央对地方转移支付的意见》(国发[2014]71号),对改革和完善中央对地方转移支付作出了具体规定,从以下几方面采取措施。一是优化转移支付结构。属于中央事权的,由中央全额承担支出责任,主要通过中央本级支出安排,由中央直接实施,少量通过专项转移支付委托地方实施。随着中央事权和支出责任上移,适当减少委托事务,提高中央直接履行事权安排支出的比重,相应减少专项转移支付。属于中央地方共同事权的,由中央和地方共同分担支出责任,中央分担部分通过专项转移支付委托地方实施。属于地方事权的,由地方承担支出责任,中央主要通过一般性转移支付给予支持,少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持,以实现特定政策目标。二是完善一般性转移支付制度。逐步将一般性转移支付中属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转列专项转移支付,属于地方事权的项目归并到均衡性转移支付,建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充以及少量体制结算补助的一般性转移支付体系。建立一般性转移支付稳定增长机制,增加一般性转移支付规模和比例。科学设置均衡性转移支付测算因素、权重,充分考虑老少边穷地区底子薄、发展慢的特殊情况,真实反映各地的支出成本差异,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。三是严格控制专项转移支付。清理整合专项转移支付。取消政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施的项目;属于中央委托事权的项目,可由中央直接实施的,原则上调整列入中央本级支出;属于地方事务的项目,划入一般性转移支付;确需保留的专项转移支付项目,建立健全定期评估和退出机制,对其中目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合。严格控制新设专项。专项转移支付项目应当依据法律、行政法规和国务院的规定设立。新设立的专项应有明确的政策依据、政策目标、资金需求、资金用途、主管部门和职责分工。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。调整优化中央基建投资专项。四是逐步取消竞争性领域专项转移支付。凡属“小、散、乱”、效用不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项应坚决取消;对因价格改革、宏观调控等而配套出台的竞争性领域专项,应明确执行期限,并在后期实行退坡政策,到期取消。加强竞争性领域专项与税收优惠政策的协调,可以通过税收优惠政策取得类似或更好政策效果的,应尽量采用税收优惠政策,相应取消竞争性领域专项。对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项,应控制资金规模,突出保障重点,逐步改变行政性分配方式,主要采取基金管理等市场化运作模式,逐步与金融资本相结合,撬动社会资本,发挥四两拨千斤的作用。少数不适合实行基金管理模式的,也应在事前明确补助机制的前提下,事中或事后采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴等补助方式,避免补助机制模糊、难以落实或套取补助资金等问题。
五、加强地方政府性债务管理
长期以来,地方政府主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务,为促进经济社会发展起到了积极作用。但由于原预算法没有赋予地方政府规范的举债权限,缺乏全面系统的管理机制,难以有效发挥政府信用低成本融资的优势和债务资金使用效益,局部地区风险加速积累,长期来看难以持续,不能适应转变发展方式、稳定经济增长和完善国家治理的需要。2014年9月23日,国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》。《意见》是根据中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》、新修改的预算法和国务院下发的《关于深化预算管理制度改革的决定》要求,对地方政府债务做出的全面制度安排,与新修改的预算法的要求完全一致。
建立规范的政府举债融资机制和“借、用、还”一体化的债务管理机制,有利于防范化解财政金融风险,促进经济持续健康发展。一是解决“怎么借”的问题。赋予地方政府适度举债权限,建立规范的地方政府举债融资机制。经国务院批准,省级政府可适度举借债务,市县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应政府性基金或专项收入偿还。二是解决“怎么管”的问题。对地方政府债务实行规模控制和预算管理。举借债务规模,由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准,省级政府在国务院下达的限额内举借债务。建立地方政府信用评级制度,逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。完善地方政府性债务统计报告制度,加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面反映政府的资产负债情况。三是解决“怎么还”的问题。地方政府对其债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则。建立地方政府性债务风险预警机制。列入风险预警范围的债务高风险地区,要积极采取措施,逐步降低风险。债务风险相对较低的地区,要合理控制债务余额的规模和增长速度。地方政府出现偿债困难时,要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务。
(财政部预算司供稿,李玉虹执笔)
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