一、政府内债

2012年，国内外经济金融形势复杂严峻，国债发行规模维持历史较高水平，财政部坚持可持续发展的国债筹资策略，继续深化国债管理制度改革，不断完善国债市场运行机制，以合理成本和较低风险完成全年筹资任务，有力促进了积极财政政策的顺利实施。

（一）国债管理措施。2012年，按照继续实施积极财政政策要求，国债筹资策略总体保持连续和稳定，同时根据国债供求结构出现的新变化，增强政策措施的针对性和灵活性，确保国债平稳顺利发行。大力推进国债管理制度改革，健全国债发行市场和流通市场运行机制。

1.储蓄国债管理措施。2012年储蓄国债管理工作主要采取了以下措施：

（1）适当延长发债期限，停发1年期国债，增加5年期国债发行比例。鉴于较长期限的储蓄国债对投资者吸引力较强，2012年初开始停发1年期国债，加大3年、5年期国债发行力度。6月、7月人民银行两次下调存贷款基准利率后，投资者更偏好5年期国债。为此，第四季度3年期和5年期国债的结构比例由前三个季度的7∶3调整为6∶4。全年共发行储蓄国债2247.97亿元，其中3年期国债1472.38亿元，5年期国债775.59亿元，分别占储蓄国债发行额的65.5%和34.5%。

（2）合理安排单月发债规模，适当提高储蓄国债（电子式）发行比例。为满足第一季度到期储蓄国债资金认购需求，3月发行了500亿元国债，考虑全年均衡发行因素，第二、三季度调减到每月发行300亿元，在确保完成全年筹资任务的情况下，第四季度调减到每月发行200亿元。2012年进一步加大储蓄国债（电子式）发行力度，全年共发行10次计1529.46亿元，占储蓄国债发行额的68%，比2011年提高15.4个百分点。

（3）实行凭证式国债发行管理改革。凭证式国债自1994年开始发行以来，定位为服务居民大众的国债品种，但此前凭证式国债是面向全社会发行的。为进一步满足个人投资者需求、完善凭证式国债功能定位，财政部会同有关部门启动了凭证式国债改革，将凭证式国债发行对象由全社会改为个人投资者、发行方式由各承销团成员包销改为代销等，并于4月份首次采用代销方式全部面向个人投资者发行凭证式国债。

（4）推行储蓄国债（电子式）网上银行销售试点。随着网上银行技术的日趋成熟，国债承销团成员和广大投资者对于通过网上银行购买国债的愿望愈发强烈。为此，2012年11月，财政部正式开展了储蓄国债（电子式）网上银行销售试点工作。在首批试点机构工商银行、建设银行和交通银行的积极配合下，试点工作平稳顺利完成。

2.记账式国债管理措施。2012年记账式国债管理主要采取了以下措施：

（1）进一步完善国债发行计划管理，不断提高国债管理透明度。2012年，财政部继续于年初和每季度初公布关键期限国债全年和当季全部国债发行计划，并严格按计划发行所有记账式国债。2012年共发行关键期限国债31次计9173亿元，占记账式国债筹资额的76%。同时，拓展信息公开新方式，一方面坚持通过财政部门户网站等及时公布发行计划、发行结果等，另一方面从2012年开始印发国债宣传台历，详细标注关键期限国债发行日期、全部国债兑付日期等。

（2）建立记账式国债续发框架，采用定期续发方式发行附息国债。2012年财政部在对20国集团主要成员国国债续发制度进行深入研究基础上，结合我国金融市场实际，提出了中国国债续发框架，并积极开展实践。2012年发行附息国债37次，其中16次（全部为关键期限国债）采用续发方式，筹资4787亿元，占附息国债筹资额的44%。3年期和5年期国债采取发行一次续发一次的模式发行，7年期和10年期国债采取发行一次续发两次的模式发行。定期续发模式能够提高单期国债存量规模，有利于提高国债交易活跃度和市场流动性，以及形成规范有序的国债到期结构，增强国库现金流量的规律性。

（3）改进记账式国债招标方式，形成较完备的招标体系。经过多年实践和不断完善，2012年形成了1年期以下国债采用多种价格招标方式、关键期限国债采用混合价格招标方式、超长期国债采用单一价格招标方式的记账式国债招标体系。这一招标体系不仅能够鼓励承销团成员充分竞争从而揭示国债真实价值，而且能够适度限制投机行为从而促进国债市场持续健康发展。

（4）开展国债预发行和国债做市支持机制研究，深入推进国债管理改革。财政部会同人民银行、证监会连续几年开展国债预发行研究工作，并于2012年初步形成了国债预发行试点方案。推出国债预发行，有利于减轻国债承销风险，增强国债分销广度、深度和透明度，促进国债一、二级市场衔接。同时，财政部与人民银行开展国债二级市场做市支持机制研究，提出了国债做市支持机制的基本原则和初步方案。

（二）国债发行及执行数据。2012年发行内债筹资14264.67亿元，包括储蓄国债2247.97亿元和记账式国债12016.7亿元（见表1）。

1.储蓄国债发行。2012年发行储蓄国债16次合计筹资2247.97亿元，比2011年减少703.44亿元。分品种看，发行凭证式国债718.51亿元，储蓄国债（电子式）1529.46亿元。分期限看，发行3年期国债1472.37亿元，5年期国债775.6亿元。

全年储蓄国债销售状况较好，平均售出89.9%，呈现前高后低态势。其中，上半年售出接近100%，下半年下滑至82%，主要原因是6、7月份人民银行两次下调存款基准利率后，储蓄国债利率相应下调。5月发行的3年、5年期国债利率分别为5.58%、6.15%，7月发行时下调至4.76%、5.32%。储蓄国债与储蓄存款的利差有所缩窄，7月以前3年、5年期国债利率分别比同期限储蓄存款利率高0.58、0.65个百分点，7月及以后缩窄为0.51、0.57个百分点。

2.记账式国债发行。2012年发行记账式国债45次合计筹资12016.7亿元，比2011年减少418.7亿元。其中，发行记账式贴现国债8次计1183.9亿元，发行记账式附息国债37次计10832.8亿元，包括关键期限国债9172.8亿元和超长期国债1660亿元。2012年附息国债平均发行期限为10.53年，比2011年延长0.24年；平均发行利率为3.34%，比2011年下降0.32个百分点。2012年记账式国债发行主要表现出以下特点：

（1）记账式国债发行利率呈先降后升的走势。1月1年期国债发行利率为2.78%，2月微升至2.87%，6月降至2.15%，10月升至2.94%。2月10年期国债发行利率为3.51%，3月微升至3.53%，7月降至年内最低的3.27%，年末升至3.55%（见图1）。

（2）记账式国债购买需求总体稳定，略有下降。短期国债购买需求小幅震荡。1月1年期国债投标比率为1.69，2月降至1.34，6月反弹至1.77，10月又降至1.48。长期国债购买需求先震荡下降后企稳回升。2月10年期国债投标比率年内最高，达到2.02，随后震荡下行，8月降至年内最低的1.35，随后企稳回升，10月达到1.93，12月微降至1.81（见图2）。

（三）国债市场运行。2012年国民经济运行缓中企稳，经济社会发展稳中有进。物价涨幅稳中回落，国债市场收益率有所下降。国债市场交易平稳有序，交易规模明显增加，市场流动性有所提高。

1.国债市场收益率变化。短期国债收益率先降后升，中长期国债收益率水平波动后有所上升。年初1年、10年期国债收益率分别为2.73%、3.44%，6月初为2.16%，3.31%，年末为2.91%、3.57%，比年初上升0.18、0.13个百分点（见图3）。1年和10年期国债收益率的利差先扩大后缩小，年初为0.72个百分点，6月初扩大至1.15个百分点，年末又缩小至0.66个百分点。国债收益率曲线先下行后上移，其中前半年收益率曲线下行并逐渐陡峭化；后半年曲线明显上行，曲线形态趋于平坦并略微超过年初水平。

1月债券市场资金偏紧，2月人民银行虽然下调了1次存款准备金率，但受通胀预期较强等因素影响，1月至5月国债收益率震荡上行。随着居民价格消费指数出现回落，特别是5月人民银行再次下调存款准备金率，并随后连续2次下调存贷款基准利率，5月至7月短期国债收益率急剧下跌，中长期国债收益率温和下降，国债收益率曲线陡峭化下行。7月后，国民经济运行逐步企稳，加上国外不断推出的量化宽松政策，国债市场对通胀预期再次抬头，国债收益率曲线平坦化上移。

2.国债市场交易。2012年国债市场交易总额为88.67万亿元，增长62%。从交易场所分布看，银行间市场国债交易额为53.95万亿元，占国债市场交易总额的60.8%；交易所市场国债交易额为34.72万亿元，占国债市场交易总额的39.2%。从国债交易方式看，现券交易额为9.22万亿元，占国债市场交易总额的10.4%，其中银行间批发市场9.13万亿元，银行间零售市场即商业银行柜台市场14.99亿元，交易所市场869.84亿元；回购交易额为79.45万亿元，占国债市场交易总额的89.6%，其中银行间批发市场44.81万亿元，交易所市场34.64万亿元；远期交易额为0.4亿元，仅在银行间批发市场交易。2012年国债现券、回购交易额分别比2011年增长5.2%、72.6%，远期交易额低于2011年水平。2012年国债现券交易额与可流通国债托管额的比率即现券换手率为1.3，与2011年换手率基本持平。

（四）国债余额结构。2012年末实际国债余额为77565.7亿元，控制在全国人大批准的2012年末国债余额限额82708.35亿元以内。2012年中央财政赤字率为1.1%，国债负担率为14.9%（见表2）。

在实际国债余额中，内债为76747.91亿元，外债为817.79亿元，分别占全部国债余额的99%和1%。在内债余额中，储蓄国债为7039.63亿元，包括3477.89亿元凭证式国债和3561.58亿元储蓄国债（电子式），占全部国债余额的9.1%，比2011年末降低2.2个百分点；记账式国债为69708.44亿元，包括54206.16亿元普通国债和15502.28亿元特别国债，占全部国债余额的89.9%，比2011年末提高2.1个百分点（见表3）。

国债持有者结构基本稳定。外债以境外投资者持有为主，储蓄国债以个人投资者持有为主，记账式国债以社会各类投资者持有为主。记账式国债中，商业银行持有最多，占记账式国债余额的67.7%，比2011年末增加3个百分点；其次是特殊结算会员（主要是人民银行），占记账式国债余额的22.1%，比2011年末降低1.9个百分点；保险公司和基金、证券公司等非银行金融机构分别占记账式国债余额的4.4%和1.5%，分别比2011年末降低1.9个和1.5个百分点。

国债平均剩余期限略有延长。2012年末国债平均剩余期限为8.51年（不含外债，下同），比2011年末延长0.07年。2012年末国债余额中，剩余期限在1年及以下的占10%，1年至5年（含5年）的占38.1%，5年至10年（含10年）的占32.6%，10年以上的占19.3%。

二、2012年我国外国政府贷款管理和境外本外币国债发行的主要情况

截至2012年底，我国外国政府贷款累计提款738.39亿美元，贷款余额310.45亿美元；境外发行本外币债券41笔，累计发行金额折合197.89亿美元，包括2009年至2012年在香港发行的570亿元人民币国债，债券余额103.16亿美元。

（一）稳定外国政府贷款规模。2012年，配合积极财政政策，深化和开拓利用外国政府贷款渠道，挖掘国外官方发展援助机构的潜力，累计签署29个项目贷赠款协议以及1个财政合作议定书修正案，金额合计约16.2亿美元，重点支持了中西部地区和农田水利、医疗教育、环境保护及节能减排等领域。同时，广泛开展对外磋商，加强双边财金合作，顺利完成中奥、中德、中以、中法财政合作年度会谈，为促进合作共赢奠定了良好基础。

（二）提高外国政府贷款项目质效。首先，注重申报项目的质量。及时发布工作信息，严把项目审核关，从源头做好风险防控，推动新项目完善前期论证与设计，为项目后期的顺利实施奠定良好的基础。其次，注重智力合作。充分借鉴国际先进理念和引进技术资源，突出在自主创新、节能减排、环境保护等领域的知识合作，着重发挥项目的示范效应，支持转变经济发展方式。第三，注重监督检查。联合贷款方有关机构共同赴部分在建项目开展实地检查，及时推进项目进展，并督导转贷银行定期对外国政府贷款回收再转贷项目进行摸查。

（三）强化外国政府贷款管理培训。为加强中外直接交流，促进地方部门和单位提高项目实施和管理能力，通过“引进来、走出去”等多种形式，组织外国政府贷款项目业务培训，提供学习交流的机会。重点介绍国别合作政策，讲解工作流程和要求，探讨交流管理经验，成效显著。

（四）加强地方政府外债风险管理。坚持“外债风险管理”不放松，在各地财政部门的大力支持下，分析和监测2011年度地方政府外债基本状况和主要风险指标，并对结果进行了通报。同时，对地方财政部门工作人员进行外债风险管理培训，提高其理论水平和实践能力。

（五）发行香港人民币国债。配合香港“七一”庆祝活动，精心设计发行方案，合理确定发行规模和期限结构，成功发行230亿元人民币国债。与以往相比，发行规模稳步扩大，期限结构进一步丰富，并实现了引入国外中央银行参与CMU（中央结算系统）招标、人民币国债在香港联交所挂牌上市交易两项创新。组织实施了2012年度主权信用评级复评工作。

三、我国利用国际金融组织贷款的基本情况

截至2012年12月31日，我国利用国际金融组织贷款累计承诺额837.40亿美元，累计提款额644.64亿美元，累计归还贷款本金306.52亿美元，已提取未归还贷款额（债务余额）338.12亿美元（见表4）。贷款用于支持我国591个项目，其中，世界银行项目353个，亚洲开发银行项目192个，国际农业发展基金项目26个，欧洲投资银行及联合融资项目21个。

在地区和行业分布上，上述贷款资金主要用于中、西部地区和经济社会发展的薄弱环节，重点支持农业、交通、能源、城建环保、教育、卫生等优先领域。

（一）国际金融组织贷款管理信息化建设不断加强。从2012年初开始，财政部在不断测试、完善并更新的基础上，政府外债统计监测预警管理信息系统的国际金融组织贷款模块开始在全国推广，建立了完整的国际金融组织贷款信息数据库，实现了中央和省级财政部门之间贷款信息的共享和及时更新与核对，以及常规性国际金融组织贷款本息费债务的自动计算和预测等功能。系统运行后，贷款数据录入、债务核算、信息查询等功能逐步完善和稳定，有力地促进了贷款债务信息化管理。

（二）落实国际金融组织贷款债务减免及支持解决拖欠世行贷款债务问题。根据国务院领导批准的债务减免方案，财政部制定了将债务减免与项目单位的实际还款情况相挂钩的具体减免原则，督促新疆生产建设兵团及广东、黑龙江农垦制订并落实还款计划。截至2012年底，新疆生产建设兵团已经还清全部欠款，广东及黑龙江农垦也已基本按照还款计划逐步偿还到期债务。此外，经报国务院批准，作为中央财政支持海南农垦改革的一部分，财政部安排中央财政资金对海南农垦拖欠世行贷款债务进行化解。

（三）落实对教育和农业项目的债务减免。财政部从2011年中旬开始积极梳理并与教育部、农业部核对早期教育和农业项目历史债务数据，截至2012年3月底，核清了相关数据，并在此基础上落实对教育部和农业部早期教育和农业项目的债务减免，涉及减免金额约10.4亿元。

（四）完成国际金融组织贷款2011年度集中清欠。财政部开展了2011年度国际金融组织贷款地方财政部门拖欠债务集中清理工作。各省级财政部门对年度集中清欠工作给予了大力支持和配合，保证了清欠工作顺利完成。

（五）进一步完善国际金融组织贷赠款项目专用账户管理。按照财政部统一部署，分散在财政相关职能部门管理的财政专户，必须全部移交财政国库部门统一管理。从2011年11月，财政部研究将国际司管理的国际金融组织贷赠款项目专用账户移交国库司管理，在确定工作原则、程序的基础上，2012年4月，全部国际金融组织贷赠款项目专用账户已移交国库管理。

（六）加强对地方财政和项目单位财务管理工作的培训指导。2012年财政部先后举办了多次国际金融组织贷款财务会计领域培训，系统介绍世亚行等国际金融组织的财务支付政策，对于促进项目贷款资金、财务和债务管理，提升地方财政外经系统和项目单位财务人员技能，促进项目管理和实施有重要的意义。

（财政部国库司、金融司、国际司供稿）