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摘要:
国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的收支预算,是政府预算体系的重要组成部分。自2007年正式建立至2012年,实施6年来,国有资本经营预算制度体系逐步完善,收入规模持续增长,支出结构不断优化,在规范国家与企业的分配关系、增强政府宏观调控能力、完善预算管理体系、集中解决国有企业发展中体制机制问题上发挥了重要作用,翻开了国有资本经营预算历史的新篇章。
一、国有资本经营预算制度体系逐步完善
(一)国有资本经营预算制度的历史沿革。改革开放以来,伴随着政府职能转变和预算体制的重大改革,国有资本经营预算制度经历了从建设性预算、国有资产经营预算、国有资本金预算到国有资本经营预算四个阶段的演变。以2007年国务院发布的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》为标志,我国现行国有资本经营预算制度正式建立。
(二)国有资本经营预算制度的体系框架。国有资本经营预算制度体系框架的设计,基本以一般公共预算为参照,以收益收交管理为起点,在现行国有资产管理体制下,分中央和地方两级运行。国有资本经营预算制度体系原则上包括:预算编报、实施范围、支出方向、预算执行和调...
国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的收支预算,是政府预算体系的重要组成部分。自2007年正式建立至2012年,实施6年来,国有资本经营预算制度体系逐步完善,收入规模持续增长,支出结构不断优化,在规范国家与企业的分配关系、增强政府宏观调控能力、完善预算管理体系、集中解决国有企业发展中体制机制问题上发挥了重要作用,翻开了国有资本经营预算历史的新篇章。
一、国有资本经营预算制度体系逐步完善
(一)国有资本经营预算制度的历史沿革。改革开放以来,伴随着政府职能转变和预算体制的重大改革,国有资本经营预算制度经历了从建设性预算、国有资产经营预算、国有资本金预算到国有资本经营预算四个阶段的演变。以2007年国务院发布的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》为标志,我国现行国有资本经营预算制度正式建立。
(二)国有资本经营预算制度的体系框架。国有资本经营预算制度体系框架的设计,基本以一般公共预算为参照,以收益收交管理为起点,在现行国有资产管理体制下,分中央和地方两级运行。国有资本经营预算制度体系原则上包括:预算编报、实施范围、支出方向、预算执行和调整、决算批复、人大监督等内容。
(三)国有资本经营预算制度的具体构成。自2007年开始,财政部会同有关部门着手发布国有资本经营预算制度、办法,到2012年,共印发了重要制度文件20多件。分为三大类:一是收益管理类,包括《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》、《财政部关于扩大中央国有资本经营预算实施范围有关事项的通知》等。二是支出政策类,财政部先后印发了《中央国有资本经营预算重大技术创新及产业化资金管理办法》、《重大技术创新及产业化资金项目指南(2010年版)》、《境外投资资金管理暂行办法》、《境外重要矿产资源权益投资资金管理暂行办法》、《节能减排资金管理暂行办法》、《企业离休干部医药费补助资金管理办法》和《安全生产保障能力建设专项资金管理暂行办法》等14项管理制度。三是综合事项类,包括《中央国有资本经营预算编报办法》的通知、《财政部关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》、《财政部关于推动地方开展国有资本经营预算工作的通知》、《财政部关于推动地方开展试编国有资本经营预算工作的意见》、《财政部关于做好地方国有资本经营预算季报编制工作的通知》和《财政部关于国有资本经营预算收支会计核算的通知》等。
二、国有资本经营预算收入规模持续扩大
2007-2012年,中央国有资本经营预算累计实现收入3866.8亿元。其中:利润收入3104.9亿元,股利、股息收入9.6亿元,产权转让收入146.2亿元,其他国有资本经营收入606.1亿元。2012年,中央国有资本经营收入执行数为970.83亿元,比上年增长26.9%。其中:利润收入950.76亿元,同比增长25.5%;股利、股息收入1.66亿元,同比增长23.7%;产权转让收入18.4亿元,为国有股减持收入;清算收入0.01亿元。上年结转收入31.06亿元。
(一)实施范围扩大。2007年,国有资本经营预算试行初期,中央国有资本经营预算试行范围仅为国务院国有资产监督管理委员会监管的中央企业。从2008年起,逐步将中国烟草总公司、中国邮政集团公司以及教育部、文化部、农业部、国家体育总局、卫生部、国家广播电影电视总局、工业和信息化部、中国民用航空局等中央部门的所属企业和由中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室履行出资人职责的中央文化企业纳入了实施范围。2012年末,纳入中央国有资本经营预算实施范围的一级企业共813户。地方国有资本经营预算的实施范围已经覆盖全国34个省、自治区、直辖市和计划单列市,山东、湖北等16个省区市的124个地市(含地市级以下)也实施了国有资本经营预算制度。
(二)收交比例提高。国有资本经营预算建立初期,从有利于支持国有企业改革发展出发,中央财政按照“适度、从低”原则,按税后利润的一定比例、分类收取中央国有资本收益。第一类,资源垄断性企业10%;第二类,一般竞争性企业5%;第三类,军工企业、转制科研院所免收3年,2010年起,按5%收取;第四类,承担政策性业务的企业免收。2011年,经国务院批准,第一、二、三类收取比例分别提高到15%、10%、5%。2012年,经国务院批准,再次将中国烟草总公司的上交比例提高到20%。
(三)收交力度加强。为了加强中央企业国有资本收益收取工作,财政部制定了针对性和操作性较强的收入管理办法和流程。按照规定,每年国有企业按照规定向财政部门和预算单位同时申报国有资本收益,预算单位提出审核意见后,报财政部门复核,财政部门按照复核结果,向预算单位下发收益收取通知,预算单位按照财政部的复核结果,向申报企业下达收益上交通知。同时,财政部驻企业所在地财政监察专员办根据财政部复核结果,向企业开具“一般缴款书”,企业据此办理交库手续。
三、国有资本经营预算支出结构不断优化
国有资本经营预算制度建立以来,以支持国有企业改革发展为主线,不断调整和优化支出结构,着力解决我国国有经济的体制性、机制性问题,推进经济结构调整和经济发展方式转变。2012年,中央国有资本经营预算重点推动中央企业兼并重组,推动国有经济布局的战略性调整和国有经济产业结构的进一步优化,促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,促进中央企业提高企业自主创新能力和开展节能减排工作,加快转变经济增长方式,积极开展国际能源资源互利合作,进一步加大对社会保障等民生的支出力度,实现国民经济可持续发展目标。
(一)重改革促发展。国有资本经营预算制度建立初期,支出方向循着国有企业改革的总目标,重点支持国有企业改革,兼顾国有企业的创新和发展。2008-2012年,中央国有资本经营预算累计安排支出3794.6亿元。其中:国有经济和产业结构调整支出1523.6亿元,中央企业改革脱困支出1096.3亿元,中央企业节能减排支出202亿元,中央企业重大科技创新支出211.9亿元,中央企业境外投资合作支出221.6亿元。2012年,中央国有资本经营预算支出929.79亿元。其中:国有经济和产业结构调整支出236.23亿元,中央企业改革脱困支出301.7亿元,中央企业节能减排支出84亿元,中央企业重大科技创新支出110亿元,境外投资及对外经济技术合作支出116亿元。
(二)助企业惠民生。自2010年以来,中央国有资本经营预算逐步加大调入公共预算用于社会保障支出的同时,着力解决涉及企业职工切身利益问题。2010-2012年,累计调入公共预算100亿元。其中:2010年调入10亿元,2011年调入40亿元,2012年调入50亿元。同时,累计安排1096.6亿元(占总支出的29%),支持国有企业改革脱困,解决民生问题。
四、国有资本经营预算制度仍需不断完善
国有资本经营预算的建立,是我国财政预算制度的一次创新,由于建立时间较短,预算管理体制还未全面理顺,在推进和实施过程中,尚存在一些问题需要改革和完善。
(一)法律保障程度不够。我国尚没有出台有关国有资本经营预算的专门法律,《企业国有资产法》“第六章国有资本经营预算”仅提出了国有资本收入、支出和编报的原则性规定,没有规定预算主体之间的权利和义务,以及预算主体间的法律关系,缺乏可操作的指导性规定。
(二)实施范围覆盖不全。我国国有企业行政监管体制和产权关系比较复杂,导致国有资本经营预算扩大实施范围面临较大困难。尽管近年来不断致力于扩大国有资本经营预算覆盖范围,但仍有70多家中央部门和单位所属企业未纳入国有资本经营预算的实施范围。
(三)预算关系还未理顺。国有资本经营预算和公共财政预算之间的关系尚未很好地理顺,支出方向上存在交叉重复现象。同时,中央与地方国有资本经营预算之间尚未建立科学的衔接渠道和转移支付机制,中央与地方两级国有资本经营预算基本自成体系、封闭运行,支出范围主要用于本级国有企业,不利于在全国范围内优化国有资本布局。
(四)支出功能尚需加强。国有资本经营预算实施以来,支出方向有一个摸索、调整的过程,项目安排缺乏总揽全局的规划和方案,支出功能定位不清晰,支出重点不突出,未能很好地体现集中财力办大事的政策功能。
(财政部企业司供稿,刘红娟执笔)
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