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摘要:
财政票据是行政事业单位财务收支和会计核算的法定凭证,是政府非税收入征收管理和收缴入库的重要手段,也是财政、审计、监察等部门实施监督检查的重要依据。1998年以来,财政部门以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,坚持为政府非税收入征收管理服务、为规范经济秩序和完善部门预算管理制度服务、为单位内部财务管理及会计核算服务的宗旨,不断健全管理制度,规范各项管理程序,加强监督检查,提高服务质量和监管水平,在治理乱收费、乱罚款和各种摊派,规范政府非税收入征收管理,维护财经秩序,强化部门预算管理,加强财务监督等方面,发挥了重要作用。
一、逐步完善票据监管职能,确立“三个服务”宗旨
票据中心成立初期,票据监管工作主要是服务于治理“三乱”,通过“以票控费”,从源头上防止乱收费、乱罚款和各种摊派。为适应部门预算改革和财务会计管理的需要,各级财政部门不断拓展票据监管职能,确立了财政票据的“三个服务”宗旨。
(一)为加强非税收入征收管理服务。随着公共财政体制的建立和完善,预算外资金逐步被“政府非税收入”所取代。2004年,财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》,明确了各类政府非...
财政票据是行政事业单位财务收支和会计核算的法定凭证,是政府非税收入征收管理和收缴入库的重要手段,也是财政、审计、监察等部门实施监督检查的重要依据。1998年以来,财政部门以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,坚持为政府非税收入征收管理服务、为规范经济秩序和完善部门预算管理制度服务、为单位内部财务管理及会计核算服务的宗旨,不断健全管理制度,规范各项管理程序,加强监督检查,提高服务质量和监管水平,在治理乱收费、乱罚款和各种摊派,规范政府非税收入征收管理,维护财经秩序,强化部门预算管理,加强财务监督等方面,发挥了重要作用。
一、逐步完善票据监管职能,确立“三个服务”宗旨
票据中心成立初期,票据监管工作主要是服务于治理“三乱”,通过“以票控费”,从源头上防止乱收费、乱罚款和各种摊派。为适应部门预算改革和财务会计管理的需要,各级财政部门不断拓展票据监管职能,确立了财政票据的“三个服务”宗旨。
(一)为加强非税收入征收管理服务。随着公共财政体制的建立和完善,预算外资金逐步被“政府非税收入”所取代。2004年,财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》,明确了各类政府非税收入应逐步纳入预算,实行“收支两条线”管理的政策,规定收取政府非税收入必须按隶属关系分别使用由中央或者省级财政部门统一印制的财政票据,将财政票据作为非税收入征收管理的手段。财政部门通过财政票据的印制、审验、发放、核销及监督检查,及时掌握执收单位非税收入金额、上缴国库或财政专户的金额,堵住了政府非税收入“坐收坐支”的漏洞,从源头上规范了非税收入征收行为,促进了非税收入依规征收和及时足额收缴入库。
(二)为完善部门预算管理服务。随着部门预算改革深入推进,行政事业性收费和罚没收入等预算外资金逐步纳入预算,实行“收支两条线”管理,部门收入核算对凭证的要求提高。票据监管适应这一变化,不断完善票据功能,拓展票据种类,增设《非税收入一般缴款书》,为执收单位收入解缴核算提供了基础凭据,在收入收缴方面促进了部门预算改革和完善。
(三)为完善行政事业单位内部财务管理和会计核算服务。各级财政部门不断完善财政票据种类,将结算类票据、捐赠票据、医疗收费票据、社团会费票据、社保基金票据和农村票据等纳入财政票据监管范围,并不断规范票据使用行为,为行政事业单位资金核算提供了基本工具,促进了单位财务会计科学化、规范化管理。
二、不断拓展票据种类,清晰界定票据监管范围
票据中心成立初期,票据监管的范围仅包括行政事业性收费和罚没票据。为适应财政体制改革和行政事业单位财务核算要求,各级财政部门逐步拓展票据管理种类,清晰界定财政票据监管范围,全面服务财政财务管理。
(一)将结算类票据纳入监管范围。为了完善行政事业单位财务核算,规范单位往来资金管理,财政部或省级财政部门陆续将结算类票据纳入财政票据管理职责范围,作为单位资金往来的法定凭证和会计核算的原始依据。2010年,财政部发布《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法》,在全国范围内统一规范了资金往来结算票据使用管理制度。
(二)将公益事业捐赠票据纳入监管范围。为了规范社会捐赠会计核算和财务管理,2000年开始,各级财政部门陆续将捐赠票据纳入财政票据管理职责范围,作为国家机关、事业单位、公益性社会团体及其他公益性组织依法接受社会捐赠时开具的原始凭证。2010年,财政部发布《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》,在全国范围内统一规范了公益事业捐赠票据使用管理。
(三)将医疗收费票据等纳入监管范围。为了规范医疗收费,加强医疗卫生机构财务管理,各省级财政部门先后将医疗收费票据纳入财政票据管理职责范围,作为公立医院提供医疗服务时向患者开具的原始凭证。2012年财政部统一了全国医疗收费票据的规格、式样等,并从鼓励民间力量办医的角度出发,将医疗收费票据的适用范围扩展为非营利性医疗卫生机构,实现医疗收费票据管理制度化。此外,财政部门还逐步将国有资源(资产)有偿使用收入票据、社团会费收入票据、农村票据等纳入财政票据管理范围。
(四)清晰界定财政票据监管范围。2004年,财政部门正式提出“财政票据”概念,用于界定财政部门监管的票据范围。2012年《财政票据管理办法》将财政票据定义为:由财政部门监(印)制、发放、管理,国家机关、事业单位、具有公共管理或者公共服务职能的社会团体及其他组织依法收取政府非税收入或者从事非营利性活动收取财物时,向公民、法人和其他组织开具的凭证。财政票据可分为非税收入类票据、结算类票据和其他财政票据三类。其中,非税收入类票据包括非税收入通用票据、非税收入专用票据和非税收入一般缴款书;结算类票据主要是指资金往来结算票据;其他财政票据包括公益事业捐赠票据、医疗收费票据、社会团体会费票据和其他应当由财政部门管理的票据。
三、建立健全管理制度,财政票据走向制度化管理轨道
为治理乱收费、乱罚款和各种摊派,1990年中共中央、国务院联合发布《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》,明确规定:“各种收费和罚款,都必须使用财政部门统一制定的票据,否则单位和个人有权拒付”,将票据监管权限统一到财政部门。1996年国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》规定:“财政部门要建立健全行政事业性收费和政府性基金的票据管理与监督制度。各部门和各单位在执收时,必须按隶属关系使用中央或省级财政部门统一印制或监制的票据”,要求财政部门加强财政票据管理制度建设。为落实上述文件精神,各级财政部门逐步建立以《财政票据管理办法》为核心,单项票据管理办法和管理工作规范相配套的财政票据监管制度体系,走向了规范化、制度化管理轨道。
(一)制定单项财政票据管理办法。1998年,财政部制定《行政事业性收费和政府性基金票据管理规定》,对行政事业性收费和政府性基金票据的使用管理做出详细规定,并明确收取乡统筹费、社会团体会费、接受社会捐款,以及非经营性收费所使用收据的管理可参照该规定管理。2010年,财政部制定《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法》,统一规定了结算类票据的名称、使用对象、适用范围和管理要求,加强结算类票据监管,有效防止了将结算类票据作为“万能票据”乱收费、乱摊派、乱集资或偷逃税款行为。2010年,财政部制定《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》,对捐赠票据基本概念、票据名称、适用对象、适用范围、使用管理和监督检查等作出明确规定,规范公益事业捐赠票据使用行为,加强公益事业捐赠收入财务监督管理。2012年,财政部会同卫生部联合制定《医疗收费票据使用管理办法》,明确了医疗收费票据的种类、名称和适用范围,统一规范全国医疗收费票据使用管理,为医院财务管理和医疗保险结算提供规范的基础工具。
(二)制定财政票据检查工作规范。2009年,财政部制定《财政票据检查工作规范》,明确票据检查的内容、要求,统一票据检查工作程序,规范票据检查工作行为。
(三)制定综合性财政票据监管制度。2012年,财政部以部长令形式颁布《财政票据管理办法》,明确了财政票据的含义、法律地位和适用范围,统一财政票据分类,规范财政票据印制、发放、使用、保管、核销、销毁和监督检查等管理流程,提出了财政票据电子化的改革方向,建立了财政票据管理的基本规范。
四、切实规范财政票据监管流程,实施全过程监管模式
改革之前,财政票据监管重点放在票据印制、审验、发放上,注重票据发放审核,对票据使用过程中和使用后的监督检查不够,票据使用不规范,串用票据、套开票据、利用合法票据擅自增加收费项目、提高收费标准、挤占挪用收费资金等现象时有发生。随着财政管理改革的推进,各级财政票据监管机构主动转变监管方式,加强财政票据申领审核、使用中跟踪管理和使用后检查核销工作,逐步实施全程监管。
(一)规范财政票据监管部门发放、审验流程。各级财政票据监管部门积极推进自身建设和内部管理,规范各种财政票据式样,规范票据印制、发放、核销、销毁等各管理环节和监督检查程序,并按照政府信息公开要求予以公布,增强财政票据监管的透明度。全面启用财政票据监制章,加强财政票据的防伪、安全管理,提高财政票据质量和防伪技术含量。同时,加强财政票据的审验发放管理,严格审核财政票据领购单位资格,实行“一个单位(法人)一本证(财政票据领用证)”,按照“凭证发放、定期限量”的原则发放财政票据,加强事前监管。
(二)加强用票单位财政票据的使用和管理。建立和完善用票单位票据使用和管理制度,包括:建立财政票据使用登记制度,设置财政票据管理台账,及时登记财政票据去向和使用情况;建立财政票据专管员制度,设立财政票据专用仓库或者专柜妥善保管财政票据及已开具的财政票据存根;建立财政票据丢失报告公示制度,用票单位丢失财政票据或者《财政票据领购(用)证》的,要查明原因,及时以书面形式报告原核发财政票据或者《财政票据领购(用)证》的财政部门,并自发现之日起3日内通过县级以上媒体公开声明作废。要求各用票单位应按照各种财政票据的使用范围使用财政票据,不得串用、混用、滥用财政票据,不得使用财政票据收取经营服务性收费,充分发挥事中监管的作用。
(三)加大对财政票据使用情况检查力度。坚持和完善日常检查、年度检查和专项检查相结合的财政票据检查制度,认真、及时地查处财政票据管理中存在的突出问题,制止乱收费、乱罚款和乱集资摊派行为,督促执收单位将非税收入及时足额上缴国库,严格落实“收支两条线”政策,维护财政票据和政府非税收入管理法规制度的权威性、严肃性,保护公民、法人和其他组织的合法权益。2008-2012年,财政部多次组织开展中央单位财政票据使用管理情况专项检查工作,对3000多家中央用票单位财政票据使用管理情况进行了全面检查。对发现的使用财政票据收取经营服务性收费、串用财政票据、财政票据开具不规范、少数单位丢失财政票据、自制票据,以及乱收费、乱罚款、乱摊派等问题进行了严肃查处。
五、稳步推动财政票据电子化改革,改进票据监管手段
改革前,财政票据主要采用手工管理方式。由于财政票据发放和使用量较大,很难对票据流向和单位开票行为进行准确监控。通过改革,各级财政部门开始依托信息技术开展电子化改革试点工作,走向财政票据电子化管理的新阶段。
(一)地方财政部门率先开展财政票据电子化改革。2003年,福建省率先开展了财政票据电子化改革试点工作,在省本级用票单位试点运用“福建省财政票据电子化管理系统”。2005年,福建省在总结试点经验、建立完善票据管理责任制度、票据公示制度、票据稽查制度以及票据使用领用评价体系的基础上,将财政票据电子化管理系统推广运用到全省所有用票单位。随后,云南、黑龙江、广东、江西等省份也进行了财政票据电子化改革,推广运用财政票据电子化管理系统,改进财政票据监管手段。
(二)建立完善财政票据电子化管理系统。2009年按照“金财工程”建设总体规划和建设政府非税收入管理系统“五个统一”的要求,财政部开始整合非税收入管理系统,并将财政票据管理系统作为非税收入管理系统的一个子系统。2010年8月,财政部组织召开全国财政票据管理工作会议,交流财政票据电子化管理改革工作经验,探讨推进财政票据电子化管理改革思路。经过3年多的努力,2012年8月财政部完成了财政票据电子化管理子系统整合开发工作,并通过了验收,目前已进入实施阶段。
(三)清理归并中央财政票据种类。为配合财政票据电子化改革的推行,2011年财政部发布了《财政部关于清理整合中央财政票据的通知》,按照“简并票种、统一式样”的原则和“以机打票据为主、手工票据为辅;以通用票据为主,专用票据为辅”的思路,全面清理整合现有中央财政票据,优化了中央财政票据种类结构,规范了中央财政票据规格、式样。
(四)推进全国财政票据电子化改革。2012年12月28日财政部发布了《关于印发<关于推进财政票据电子化改革的方案>的通知》,按照“统一规划、统筹兼顾、强化监管、分步实施”的原则稳步推行财政票据电子化改革,逐步推广运用财政票据电子化管理系统,实现电子开票、自动核销、全程跟踪、源头控制、信息共享。目前电子化改革正在积极推进中,中央单位开始试点工作,这将为构建规范、高效、科学的政府非税收入管理体系奠定坚实基础。
(财政部综合司供稿,邹超群执笔)
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