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摘要:
重点审计了公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的执行情况,以及中央财政决算草案的编制等情况。从审计情况看,2012年,财政部和发展改革委等部门注重加强统筹管理,突出民生等重点支出,从严控制一般性支出,推进预算公开和投资项目公示制度,预算和投资管理水平有所提高。但财政管理制度还不够健全,预算执行中变动较多,财政资金的使用绩效也亟需提高。
(一)公共财政预算管理情况
1.有些事项列报不规范。财政部向全国人大报告预算执行情况时,未报告中国清洁发展机制基金运营收入等5.95亿元。财政部在执行全国人大批准的预算中,下划本级支出129.08亿元,上划转移支付177.83亿元。
2.年初部分预算仍未落实到项目和单位。据实结算项目中,科技重大专项预算146.46亿元仅列示了总数;批复的部门预算中,有118.92亿元是14个部门的43个“打捆”项目预算;在部门申报的预算之外,财政部还批复暂列发展改革委和能源局部门预算的项目支出2.5亿元。
3.部分投资安排给不符合条件的单位或项目。发展改革委向不属于绿色农用生物产品高技术产业化、粮食现代物流专项范围的14个项目下达投资5200万元,向虚构申报材料或不符合条件的6个项目下达...
重点审计了公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的执行情况,以及中央财政决算草案的编制等情况。从审计情况看,2012年,财政部和发展改革委等部门注重加强统筹管理,突出民生等重点支出,从严控制一般性支出,推进预算公开和投资项目公示制度,预算和投资管理水平有所提高。但财政管理制度还不够健全,预算执行中变动较多,财政资金的使用绩效也亟需提高。
(一)公共财政预算管理情况
1.有些事项列报不规范。财政部向全国人大报告预算执行情况时,未报告中国清洁发展机制基金运营收入等5.95亿元。财政部在执行全国人大批准的预算中,下划本级支出129.08亿元,上划转移支付177.83亿元。
2.年初部分预算仍未落实到项目和单位。据实结算项目中,科技重大专项预算146.46亿元仅列示了总数;批复的部门预算中,有118.92亿元是14个部门的43个“打捆”项目预算;在部门申报的预算之外,财政部还批复暂列发展改革委和能源局部门预算的项目支出2.5亿元。
3.部分投资安排给不符合条件的单位或项目。发展改革委向不属于绿色农用生物产品高技术产业化、粮食现代物流专项范围的14个项目下达投资5200万元,向虚构申报材料或不符合条件的6个项目下达投资2420万元,还超出年度计划或补助申请向58个项目下达投资9.77亿元。
4.有的项目多头安排投资、资金分配过于分散。2012年,发展改革委的两个司在4个专项中对12个锂离子正极材料项目都安排了投资共计9954万元,最低的仅300万元。同时,将12亿元国家服务业发展引导专项投资切块下达给各地的544个项目,平均每个项目220万元,中央投资在地区项目总投资中的占比最低仅1.3%,难以起到引导作用。
5.未按程序下达投资计划159.64亿元。其中:14个专项的发展规划、具体补助范围或工作方案尚未确定,33个项目的可行性研究报告、初步设计、用地手续、概算调整或资金申请等尚未批复。
6.部分预算和投资计划下达滞后。在追加的部门预算中有739.02亿元(占51%)、投资计划中有112.37亿元(占2%)未按要求于9月30日前下达;转移支付预算中有10900.7亿元(占27%)未按要求在全国人大批准后90日内下达。上述情况影响预算执行进度,抽查中央投资安排的12个项目,至2013年3月底有19.37亿元(占55%)未使用,其中3个项目尚未开工。
7.区域性税收优惠政策较多,影响税收政策的统一性和公平性。至2012年底,已批准并正在执行的区域性税收优惠政策有16种,涉及各主要税种;还有70多个地区以“改革实验示范区”等名义申请区域性税收优惠等待审批。
(二)政府性基金预算管理情况
1.基金支出预算采取以收定支方式编制,部分年初预算没有确定项目,与实际支出存在差异。一是中央本级代编的项目预算执行率低,其中8项基金代编预算112.97亿元全部未执行。二是执行中项目调增调减,涉及预算共计734.15亿元,相当于年初预算的60%。三是下达不及时,未提前告知各地基金转移支付预计数,且有88%的转移支付预算是6月30日以后才下达的;12月份还追加中央本级基金预算24.08亿元、追减4.26亿元。
2.财政部向全国人大报告预算执行情况时,未细化报告用港口建设费超收收入安排新增支出4.33亿元,预算级次下划26.2亿元、上划10.75亿元;未分项报告各项基金的结转情况。
3.国家电影事业发展专项资金需要清理规范。该项资金设立于1991年,目前按电影票房收入的5%收取。2012年收入7.69亿元、支出5.25亿元,其中先征后返各省及相关影院4.27亿元(占81%),补贴电影创作3650万元,至年底累计结余7.28亿元,大量资金未安排使用,对电影事业发展支持作用有限。
(三)国有资本经营预算管理情况
1.预算范围不完整。至2012年底,还有约4000户中央部门所属企业(资产约占中央非金融企业的11%)未纳入国有资本经营预算。
2.预算编报和执行不规范。国有资本经营年初预算有804.97亿元(占92%)没有细化落实到具体企业和项目,其中财政部代编183.97亿元,批复国资委的621亿元仅明确了支出分类;批复的56.6亿元预算的项目类型与用途不匹配。从执行看,国有资本经营预算按企业年报利润确定上缴收入再安排支出,受年报公布时间影响,2012年有97%的收入是9月以后入库的,有82%的支出是10月以后下拨的,影响当年预算执行。
3.预算分配未能充分体现政策要求。按规定,国有资本经营预算主要用于国有经济布局和结构调整、国家战略和国家安全等关键领域及重点行业,但2012年安排企业的862.58亿元中,有22%投入了建筑、商业、旅游等非关键领域,还有11.46亿元新兴产业发展支出安排给不符合条件企业;部分资金分配较散,预算投入不足1亿元的有662个项目,如安排中国医药集团总公司13个项目的资金合计仅8万元。
(四)财政管理绩效情况
1.中央本级财政资金闲置较多。2012年,公共财政预算收入中有近5%规定了专项用途,不能统筹安排使用,车辆购置税收入年底累计结余就达37.7亿元;104个部门本级有396.4亿元结余结转资金,其中22个部门项目支出结余结转超过当年预算的35%,最高达189%;政府性基金预算中,新增建设用地有偿使用费、彩票公益金、核电站乏燃料处理处置等基金连年结转,余额累计达339.24亿元。
2.绩效评价覆盖面较低。中央部门项目绩效评价工作从2006年就开始实施,但2012年开展绩效评价的项目仅381个、涉及资金139.38亿元,仅占部门项目预算的1.5%。
(五)转移支付管理情况
1.转移支付结构不够合理。2012年,中央转移支付占中央公共财政支出的比重为62.77%;专项转移支付加上一般性转移支付中具有限定用途的5项资金后,实际规定了专门用途的转移支付占中央转移支付的比重为64.42%。
2.转移支付管理不够完善。285项专项转移支付中,有31项尚未制定管理办法,有25项因投入市场竞争领域、投向交叉重复等需要清理整合;抽查的18个省本级有34%的中央转移支付未编入其年初预算,其中专项转移支付有53%未编入。
3.部分专项转移支付分配不够规范。有的多头分配,抽查质量技术监督补助等3个专项共计9.8亿元,由财政部和主管部门切块后分别分配,且分配方法和标准不同。有的资金使用分散,抽查的2290.31亿元中央专项转移支付,共分配给18个省的3.7万多个项目,其中50万元以下的项目占44%。
4.拨付地方的部分专项转移支付层层结存。抽查能源节约利用、可再生能源和资源综合利用三个款级科目转移支付资金在18个省的使用情况发现,至2012年底,这些地方当年收到的420.92亿元中央专项资金中,有177.45亿元(占42%)结存在各级财政或主管部门。同时,拨付到项目单位的资金有7.73亿元(占1.8%)被虚报冒领、挤占挪用;抽查的1908个项目中,有443个(占23%)实施进度慢或建成后未实现目标。
(六)预算收支基础管理情况
1.公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算功能界定尚不清晰。主要是交叉安排资金,如扶贫、医疗救助和防汛度汛等支出,公共财政预算和政府性基金预算分别安排577.76亿元、33.07亿元;对国资委管理的中央企业,国有资本经营预算、公共财政预算、政府性基金预算分别安排825.17亿元、1138.99亿元、128.19亿元,其中对20户企业的专项补助支持对象相同、项目内容基本类同。
2.账户管理不规范。中央本级的3个金融机构共管基金专用账户未按规定归口财政部国库司管理,而是由金融司管理;有5个部门仍使用过渡账户收缴30项非税收入109.87亿元。
3.将应通过财政直接支付方式支付到收款人或用款单位的财政资金采用授权支付方式,涉及21个部门、442.18亿元支出,其中部分资金被转入部门实有资金账户,影响国库集中支付管理的实际效果。
4.金财工程应用支撑平台已验收一年多,仍未通过平台实现中央与省级财政的数据交互和共享,中央预算编制等3个核心业务系统未纳入平台,对同一单位的编码不一致,数据库和编码体系不统一。
(七)决算草案编制情况
1.决算草案编制的程序、时限、方法以及调整事项等不够完善。
2.决算草案未分科目、分级次列报预算变更情况。对2012年公共财政预算执行中的变更,涉及预算增加3911亿元、减少2425亿元,均未在决算草案中详细列示。
3.决算草案未上报决算资产负债表,未反映国有股权、固定资产等资产及负债情况。
(八)对地方财政监管情况
对18个省财政审计发现,随着改革深化和发展方式转变,当前地方财政运行中出现一些矛盾和问题,相关管理体制和机制也不完全适应,主要体现在:
1.政府职能范围不够清晰。一方面,有的地方政府违规出台招商引资优惠政策或用财政资金补贴竞争性企业,18个省至2012年底仍在执行的自定财税优惠文件有760多份,近两年向企业减免或返还税费371.31亿元;还将75.25亿元财政资金用于补贴或兴办竞争性企业,其中8.05亿元补给了限制类行业。另一方面,一些地方民生等领域投入不足,抽查的54个县中有47个县的民生投入多项未达标。
2.各级政府间事权划分不够明确。18个省2011年公共财政支出中,地方行政管理、公检法支出等明确属于地方责任的仅占21%,而教育、卫生、支农等支出责任多数未明确。同时,明确支出责任的事项也存在交叉安排情况,如18个省各级财政2011年承担上级政府部门所属单位支出54.89亿元,而中央财政安排18个省行政事业单位工资等支出974.9亿元。
3.各级政府间财权划分不够合理。主要是地方政府缺乏收入及预算自主权。18个省2011年的省域税收中,中央财政分成52%,省、市、县各级分成9%、13%、26%;地方税体系建设相对滞后,地方各级税收收入不能满足其当年公共财政支出的一半,其中地方独享税仅够23%。地方支出又受达标增支政策的约束,其中教育、农业和科技等法定增长占公共财政支出的比例,省本级为25%、市本级和县分别为16%、28%,此外还要执行39项中央部门达标增支政策。
4.一些地方财政管理不够规范。审计18个省本级财政收支发现,少计收入535.62亿元、多计支出223.69亿元,还有3个省本级采取当年征收次年返还或以财政借款缴税等方式虚增公共财政等收入99.54亿元(占7%)。财政资金管理也不严格,18个省本级设立的财政专户多达478个、存款余额相当于其国库库款的44%,其中49个属违规开设;转作定期存款或理财产品的2795.84亿元财政资金中,没有管理制度、未报备或公开招标的,涉及1863.67亿元(占67%);借给企业488.3亿元,而且有30%未签借款协议、44%逾期1年以上。
对审计指出的问题,相关方面正在研究完善制度,并收回和归还挪用资金3.63亿元,督促加快部分项目实施进度。
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