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摘要:
改革开放20年,我国的经济体制发生了全面深刻的变化。国有资产不断发展壮大,国有企业的困难和机遇并存,国有资产管理体制在改革中不断规范和完善。
一、国有资产不断发展壮大,面临困难仍然不少
20年来国有资产保持较快增长。到1997年底,我国国有资产总额达到7.2万亿元,其中经营性资产为5.4万亿元,占75%;非经营性资产(包括行政事业单位资产和国有自然资源性资产)为1.8万亿元,占25%。与改革开放初的1978年底国有资产6849亿元相比,增加9.5倍,年平均递增11.6%,其中经营性国有资产年平均递增13.3%。同期内,非国有经济的增长速度更快,20年间城镇集体经济、乡村集体经济、外商投资经济、私营及个体经济和股份制经济迅速崛起,因而国有经济占整个国民经济的比重呈现下降趋势,国有企业创造的增加值占国内生产总值的比重由1978年的80%以上降到1997年的不到40%;经营性国有资产占全社会企业净资产的比重由90%以上减少到45.8%。
20年来经营性国有资产的结构和分布发生了巨大变化。一是从行业结构来看,1997年国有经济在邮电、铁路、民航、石油、电力、冶金、金融等关键行业中,资产总额占全行业的90%以上;在机械、化工、纺织、贸易等一般性竞争行业...
改革开放20年,我国的经济体制发生了全面深刻的变化。国有资产不断发展壮大,国有企业的困难和机遇并存,国有资产管理体制在改革中不断规范和完善。
一、国有资产不断发展壮大,面临困难仍然不少
20年来国有资产保持较快增长。到1997年底,我国国有资产总额达到7.2万亿元,其中经营性资产为5.4万亿元,占75%;非经营性资产(包括行政事业单位资产和国有自然资源性资产)为1.8万亿元,占25%。与改革开放初的1978年底国有资产6849亿元相比,增加9.5倍,年平均递增11.6%,其中经营性国有资产年平均递增13.3%。同期内,非国有经济的增长速度更快,20年间城镇集体经济、乡村集体经济、外商投资经济、私营及个体经济和股份制经济迅速崛起,因而国有经济占整个国民经济的比重呈现下降趋势,国有企业创造的增加值占国内生产总值的比重由1978年的80%以上降到1997年的不到40%;经营性国有资产占全社会企业净资产的比重由90%以上减少到45.8%。
20年来经营性国有资产的结构和分布发生了巨大变化。一是从行业结构来看,1997年国有经济在邮电、铁路、民航、石油、电力、冶金、金融等关键行业中,资产总额占全行业的90%以上;在机械、化工、纺织、贸易等一般性竞争行业中,资产总额占50%左右。说明国有经济在一般竞争性行业中的比重大幅下降,但比重仍然偏高;二是从地区结构来看,中西部地区国有经济比重过高,经济活力相对不足,而东部沿海地区国有经济相对较低,经济增长较快;三是从企业规模结构来看,大型企业9322户,户数占全国国有企业26.2万户的3.1%,而资产总额却占到54%,上交税利占68%。国有资产的质量有所改善,涌现了像宝山钢铁集团、长虹集团这样一批优秀国有企业。可以说,国有经济依然在国民经济中发挥着主导和骨干作用。
但是,我国的国有经济还存在不少问题,例如国有企业亏损面高达66%,国有企业资产损失挂账和潜亏数额巨大,相当于企业总资产和净资产的8.7%和23.7%;经济效益不理想,1997年国有企业总资产和净资产利润率分别只有0.6%和1.5%,远低于同期银行一年期存款和贷款利率水平;资产负债率偏高,1997年国有企业资产负债率为67.1%,如扣除资产损失挂账和潜亏,资产负债率高达73.8%;国有资产分布过散,在13个部类、75个大类、310个中类、667个小类行业中均有国有企业,分布于26.2万户国有企业中,国有资本集中度低,企业平均规模太小。总之,大多数国有企业还没有走出困境,尚未完成建立现代企业制度的任务。
二、体制改革步步深入,国有资产管理日臻完善
虽然国有资产管理机构自建立以来只有10年,在1998年的政府机构改革中并入财政部,但我国的经济体制改革从一开始,就涉及国有资产管理体制改革问题。20年来我国国有资产管理体制变革,大致可以分为三个阶段:
(一)改革开放的前10年。其主要特征:一是从调整国家与企业分配关系入手,理顺国有资产的所有权与经营权关系,沿着简政放权、减税让利的思路,强调两权分离、政企分开,扩大企业经营自主权;二是改变中央过度集中管理国有资产的做法,把大量的中央企业下放到地方尤其是中心城市管理;三是改变国有企业作为政府附属物的地位,确立其作为经济实体的地位,要求企业实现自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展;四是探索国有资产的多种经营形式,在国有企业改革中先后试行了承包经营责任制、资产经营责任制、租赁经营制度等。但是,这一时期的改革基本上停留在经营权层次上,没有触及产权或所有制实现形式这一层次,没有确立国有资产产权意识;没有明确区分国家作为社会管理者和国有资产所有者的双重身份。
(二)改革开放的后10年。其主要特征:一是确立了国有资产产权意识,先后建立了企业资本金制度和项目资本金制度,提出了国有资产保值增值的目标;二是区分了国家的社会管理者和国有资产所有者双重身份,各级政府逐步建立了国有资产管理专司机构,提出了建立国有资产经营预算的任务;三是探索产权制度改革和公有制的多种实现形式,明确了建立现代企业制度的方向,强调要通过股份制、股份合作制、承包制、租赁制、企业兼并、企业出售、破产等多种形式搞活搞好国有企业;四是强调盘活国有资产存量,提出抓大放小的思路和对国有经济进行战略性重组的方针,重视国有资产运营,并确立了建立国有资产管理、监督、营运体制或机制的目标。
(三)1998年下半年以来。以政府机构改革和职能转变为标志,国有资产管理进入了一个新阶段。这一阶段的新特点:一是明确提出了国有企业改革的两大目标,即大中型国有企业3年走出困境,大多数国有企业建立现代企业制度;二是通过企业脱钩实现政企分开,中央的党政机关和军队、武警、政法、监察等部门率先与企业脱钩,下一步是地方党政机关和政法、监察部门与企业脱钩,要积极探索企业脱钩后的国有资本金管理方式和方法;三是对国有企业实行分工监管,其中企业主要经营者由人事部门和大型企业(金融)工委分工负责,资产及其相关财务管理由财政部负责,企业重大决策由有关部门负责或报政府审批;四是国有资本金管理成为财政职能之一,要根据新的形势改进国有资本金基础管理工作,同时要在公共财政框架的前提下,探索建立国有资本预算,并使之与预算、税收、国债、补贴、基金等杠杆配合,发挥其作为宏观调控手段的作用。
三、国有资产管理跃上新台阶
改革开放20年,特别是后10年,对于国有资产管理工作来讲,走过的是一条大胆探索的路,艰苦创业的路,卓有成效的路。
(一)建立了一个国有资产统计评价体系。结合全国第五次国有企业清产核资,摸清了国有资产家底,掌握了国有资产的总量、结构等基本状况;对全国行政事业单位财产进行了全面清查,并对我国自然资源状况进行了一些调查。正在进行的全国集体企业清产核资,为掌握我国公有制经济状况创造了条件。在此基础上,逐步建立了国有资产统计评价体系,提出了国有资产保值增值考核指标体系。
(二)制定了一批国有资产管理法规制度体系。按照依法治产的要求,国务院先后制定了《国有企业财产监督管理条例》、《企业国有资产产权登记管理办法》、《国有资产评估管理办法》;国家国有资产管理局与有关部委发布了一系列部门规章;全国各地也都发布了很多地方法规,如上海、深圳、海南等地发布了国有资产管理条例,河北、四川等地制发了国有企业产权转让条例或办法。
(三)形成了一套国有资产管理基础工作体系。这个体系包括产权界定、产权登记、资产统计、资产评估、资产划转、国有股权管理和产权纠纷调处、资产流失查处等。这些构成了国有资产管理工作的主要手段或工具,在解决国有资产管理中的定性与定量、保值与增值、防止流失与促进流动等问题中发挥着积极作用,并且在实践中逐步得到改进和完善。
(四)培养锻炼了一支专业干部队伍。各级财政(国有资产管理)机构承担了国有资产管理任务,一些地方探索了不同的管理模式。具有各种资产评估资格的机构约6000多家,评估行业从业人员5万人,其中具有注册评估师资格的人员1万多人。随着各级政府机构改革的进行,国有资产管理机构陆续并入财政部门,使国资管理得到进一步加强。
(五)探索了国有资产管理思路。主要体现在国有资产管理的一系列原则上,如“国家统一所有、政府分级管理、企业自主经营”;建立国有资产管理、监督、营运体系或机制;建立政府、运营机构、企业三个层次的国有资产管理体制;实现政企分开、税利分流;按照复式预算的要求,建立国有资产经营预算;国有资产所有者行使资产收益、选择经营者、重大决策三项权利,等等。正是这些原则,构成国有资产管理的基本框架。
(本文作者系财政部国有资本金管理司司长)
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