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摘要:
1978年以来,我国税制建设经历了建立涉外税制、第一步利改税、第二步利改税、工商税制全面改革及1994年财税制度改革等重大变化,初步形成了以流转税和所得税为主体税种、其他税种相互配合的多税种、多环节、多层次调节的复合税制体系。税收作为国家调节经济的重要工具已广泛深入到社会经济生活的各个方面,税收收入逐年增长,有力地保证了国家建设的资金需要。我国税制建设20年的成就主要表现在以下几个方面。
一、税制体系日趋完善,税收工作初步实现法治化
改革开放初期,我国原有税制只有11个税种,对国营企业基本实行利润调节。为增强税收的作用,我国陆续进行了两步利改税、工商税制的全面完善及1994年的财税体制改革,在理论和实践上突破了国营企业税收“无用论”和“税收万能论”两种错误思想的影响,力求根据各种税收的特点和经济发展的要求有序地加以配置,税制建设经过由简到繁、由繁到简的逐步调整,初步建成了增值税普遍调节与消费税特殊调节并辅以营业税的互补性流转税体系,逐步规范了外商投资企业所得税和内资企业所得税,形成了统一的个人所得税制,初步建成了地方税体系。现行税制的调节已广泛渗入到经济活动的各个领域和社会再生产的各个环...
1978年以来,我国税制建设经历了建立涉外税制、第一步利改税、第二步利改税、工商税制全面改革及1994年财税制度改革等重大变化,初步形成了以流转税和所得税为主体税种、其他税种相互配合的多税种、多环节、多层次调节的复合税制体系。税收作为国家调节经济的重要工具已广泛深入到社会经济生活的各个方面,税收收入逐年增长,有力地保证了国家建设的资金需要。我国税制建设20年的成就主要表现在以下几个方面。
一、税制体系日趋完善,税收工作初步实现法治化
改革开放初期,我国原有税制只有11个税种,对国营企业基本实行利润调节。为增强税收的作用,我国陆续进行了两步利改税、工商税制的全面完善及1994年的财税体制改革,在理论和实践上突破了国营企业税收“无用论”和“税收万能论”两种错误思想的影响,力求根据各种税收的特点和经济发展的要求有序地加以配置,税制建设经过由简到繁、由繁到简的逐步调整,初步建成了增值税普遍调节与消费税特殊调节并辅以营业税的互补性流转税体系,逐步规范了外商投资企业所得税和内资企业所得税,形成了统一的个人所得税制,初步建成了地方税体系。现行税制的调节已广泛渗入到经济活动的各个领域和社会再生产的各个环节,税收已成为国家调控经济和组织财政收入的重要手段。
依法治税的制度性建设逐步加强,税收的法律层次和对经济发展的适应性不断提高,完成了《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》及《税收征管法》的立法及相应的修订工作,各种试行的税收条例也视经济发展及变化情况进行相应的调整,通过规范税权等措施增强了税收的法律特征,确保了依法治税工作的顺利实施。
二、税收在促进经济发展、体现产业政策和繁荣区域经济等方面的调控作用显著增强
改革开放初期,为扩大企业自主权,调动企业生产积极性,促进经济迅速发展,我国对供给政策给予了充分的重视,特别注意妥善处理国家与企业的分配关系,实行了较长时期的减税让利政策,使经济发展取得了高速的增长。尽管低税负政策使我国财政收入占国内生产总值的比重逐年下降,财政的困难加大,并在1994年以后强化了振兴财政、强调提高财政收入占国内生产总值比重的工作,但为了促进投资、刺激消费和扩大出口,增强经济发展的后劲,国家仍不遗余力地通过调整出口产品退税率、调减有关税种的税率水平,适当扩大所得税税前扣除范围等税收政策手段适应经济发展的需要。
税收作为体现产业政策和调整产业结构的杠杆作用得到加强。为稳定农业的基础地位,国家对农业长期实行了低税负和稳定负担的税收政策;为适当提高第三产业的经济份额,我国对商品流通及服务贸易领域在1994年以前一直实行区别于工业的营业税制度并辅以偏低的税率结构;为缓解增值税“中性”调节可能引发的区域产业结构趋同,国家对烟、酒等部分产品适时实行了消费税制度;为迅速提升产业组织水平,对企业更新改造投资、老工业基地建设、三线企业搬迁等均实行了相应的税收优惠政策,对引进先进的技术和设备实行了进口免税政策。针对改革开放初期短缺经济引发的固定资产投资膨胀及结构不合理情况,国家适时出台了固定资产投资方向调节税,对楼堂馆所和农林水利等基础设施项目分别实行差别税率调节。这种差别征税与合理负担政策有效地引导了生产要素的合理流动和资源的合理配置,引导各类产业发展和布局符合国家产业政策的要求。
为促进东部地区经济发展,增强其对全国经济发展的辐射作用,改革开放初期,我国就对经济特区实行了“地产地销免税”、“三来一补保税”,对经济特区、开发区、开放区等特定区域普遍实行了扶持性的外商投资低税率等优惠政策,对浦东新区及苏州工业园区等实行了进口自用物资税收递减返还等。上述政策虽然使国家在一定时期的税收收入有所减少,但这种针对经济发展过程的特殊矛盾和困难出台的税收优惠政策,及时减轻了部分经济区域的税收负担,增强了企业自我积累和自我发展的能力,极大地促进了区域经济的繁荣。改革开放以来,广东、福建等省经济的高速发展就是一个典型的例证。
三、税收日益成为政府调整社会分配的重要手段
改革开放以来,为了尽快发展社会生产力,我国实行了多种经济成分、多种经营方式并存发展的经济政策,为了弥补市场经济发展初期平等竞争的制度性障碍,我国通过不断完善流转税制、先后开征各种内资企业所得税、奖金税、个人收入调节税和个人所得税等税种加强税收对社会财富分配的调节力度,特别是在为企业发展创造平等条件方面狠下功夫。1994年统一内、外企业流转税及内资企业所得税制度使各类企业初步拥有了相对平等的外部税收环境。税收经济公平的作用,还通过强化征收管理、改善征管手段等措施得到了相应的发挥。
在促进社会财富分配的结果公平方面,税收的直接调节作用逐步得到加强。通过对个人所得税税前扣除额和税率结构的设计,有力地促进了不同收入阶层财富分配的公平化;为缓解资源的价格缺位,有效调节绝对地租和级差收入,按照资源贫富状况采取了差别税率的资源税;为抑制房地产领域的过高收入,研究开征了土地增值税等。
四、税制对世界经济一体化趋势的适应性不断增强
为适应改革开放形势的需要,我国税制建设参照国际惯例和借鉴其他国家成功经验,加快了改革步伐,取得了显著成绩。根据国际海关合作理事会的《商品名称及编码协调制度》的有关规定,对我国的进出口税则进行了修订和细化,并通过四次大规模的自主降税措施,使我国的关税税率算术平均总水平由42.5%降低到16.5%。为促进专业化分工与协作、避免重复征税,在试点的基础上,对货物生产、流通及进口普遍开征了增值税制度,实行了凭发票注明税款的抵扣制度,逐步完善了出口退(免)税办法;逐步修改和完善了外商投资企业和外国企业所得税制及个人所得税法,按照平等互利、对等协商的原则,参照《国际经济合作与发展组织范本》和《联合国范本》的有关规定,与59个国家签订了包括避免所得双重征税、情报交换及防范偷漏税等内容的税收协定;初步实现了税制与国际经济的对接与融合。
在肯定税制改革取得显著成就的同时,我们也应该清醒地看到,现行税制仍有一定的局限性,税收的职能作用还有一些不尽如人意之处。如税收总量与经济规模的矛盾仍很尖锐,税收收入严重滞后国家正常资金需要,中央财政的调控能力比较薄弱;税收制度不能很好地适应国民经济的结构变化,税收收入过多地依赖于国有经济;现行税制对证券交易、社会保障、遗产赠与等仍缺乏相应的税种调节;内、外资企业仍没有形成统一的税收制度,还不能全面贯彻国民待遇原则;对外商投资企业长期实行“税负从轻、优惠从宽”的政策,不公平的问题已对企业行为产生较大影响;现行税制对流转税特别是增值税的过度依赖使税收的作用进一步“中性化”,并在一定程度上强化了收入风险,而具有“自动稳定器”的所得税在税制结构中的过低比重,大大影响了税收的自动稳定功能,既不利于收入的公平分配,也不利于经济的稳定发展;在税种设置上,内外有别、税种重叠与缺位并存,形成了税制结构的紊乱与调节的不到位,降低了税制的效率;税收优惠措施多而滥,特别是对特定区域和特定纳税人的税收优惠政策既牺牲了财政利益,破坏了税法的严肃性,也使国家税收优惠政策不能很好地体现产业政策和社会经济的发展战略,削弱了现行税制的政策效能;税收征管改革没有彻底到位,依法治税任重道远;等等。这些问题都需要我们在今后的工作中逐步加以解决。
(本文作者系财政部税制税则司司长)
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