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摘要:
财政赤字既是财政经济运行状况的综合反映,也是政府宏观调控的一个重要手段。正确认识和分析改革开放20年来我国财政赤字的演变过程,对于科学制定财政政策、合理控制财政赤字具有重要意义。
一、我国财政赤字变化过程及现状分析
党的十一届三中全会以后,我国开始全面贯彻改革开放方针,国民经济迅速发展,财政收入规模也不断扩大。但在新旧体制转换过程中,由于收入分配关系做了重大调整,统收的局面被打破,但支出分配格局未及时相应调整,收支矛盾比较突出。特别是随着财政支出需求刚性增强和财政收入占国内生产总值(GDP)比重逐年下降,财政收入增长幅度低于财政支出增长幅度,导致财政赤字不断扩大。1979~1998年,除1981年和1985年略有结余外,其余年份都有赤字,累计达4845.2亿元,其中,中央财政19年有赤字,累计为5155.2亿元。从总体上看,财政赤字变化过程大体可分为以下几个阶段。
第一阶段,1979~1980年。这两年全国分别出现135.4亿元和68.9亿元赤字,其中,中央财政赤字分别为98.1亿元和86.9亿元。粉碎“四人帮”后,我国经济和社会发展面临着百业待兴、百废待举的局面。1979年4月召开的中央工作会议,提出了用三年时间对国民经济实行“...
财政赤字既是财政经济运行状况的综合反映,也是政府宏观调控的一个重要手段。正确认识和分析改革开放20年来我国财政赤字的演变过程,对于科学制定财政政策、合理控制财政赤字具有重要意义。
一、我国财政赤字变化过程及现状分析
党的十一届三中全会以后,我国开始全面贯彻改革开放方针,国民经济迅速发展,财政收入规模也不断扩大。但在新旧体制转换过程中,由于收入分配关系做了重大调整,统收的局面被打破,但支出分配格局未及时相应调整,收支矛盾比较突出。特别是随着财政支出需求刚性增强和财政收入占国内生产总值(GDP)比重逐年下降,财政收入增长幅度低于财政支出增长幅度,导致财政赤字不断扩大。1979~1998年,除1981年和1985年略有结余外,其余年份都有赤字,累计达4845.2亿元,其中,中央财政19年有赤字,累计为5155.2亿元。从总体上看,财政赤字变化过程大体可分为以下几个阶段。
第一阶段,1979~1980年。这两年全国分别出现135.4亿元和68.9亿元赤字,其中,中央财政赤字分别为98.1亿元和86.9亿元。粉碎“四人帮”后,我国经济和社会发展面临着百业待兴、百废待举的局面。1979年4月召开的中央工作会议,提出了用三年时间对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的八字方针,为了调动全国人民的积极性,国家制定了一系列政策措施,包括提高粮食统购价格和降低农用工业品的销售价格,积极安排城镇劳动就业,普遍增加职工工资等,使得财政用于改善人民生活的支出明显扩大。与此同时,由于增加企业留利等分配政策的调整,国家财政收入减少,而预算安排的基本建设支出和各项行政费用开支仍然继续增加,使得财政支出大于财政收入。
第二阶段,“六五”时期。1981~1985年,全国累计赤字为80.5亿元,其中,中央财政赤字130.5亿元。1981年至1982年,国务院在抓紧经济调整的同时,对发展经济作了周密部署,在五届全国人大九次会议上,国务院在政府工作报告中提出了以提高经济效益为中心的发展国民经济十条方针,对于促进国民经济走上稳步发展的健康轨道起到了重要指导作用。由于“六五”计划切合实际,加之前几年的经济调整取得成效,使重大比例关系趋于协调。与此相适应,1981年财政收入停止了下降的局面,预算开支也得到压缩,财政收支实现了基本平衡。从1982年起,国民经济形势继续好转,连续几年将赤字控制在较小数额内,1985年不仅消除了赤字,而且做到略有结余,但中央财政仍然入不敷出。
第三阶段,“七五”时期。1986~1990年,全国累计赤字585.1亿元,其中,中央财政赤字639.9亿元。在此期间,国家总的工作部署大体可分为前二年和后三年两个阶段。前两年,经济建设方面着重解决固定资产投资规模过大、消费基金增长过猛的问题,使社会总需求和总供给实现基本平衡;体制改革方面,在进一步增强国有大中型企业活力,大力发展横向经济联合的同时,从宏观上加强和改善了对经济活动的管理和调控。后三年,在继续做好这些工作的基础上,进一步推进经济体制改革和经济建设,以保证“七五”计划的全面实现。但是,由于对1984年下半年出现的经济过热、货币发行过多、国民收入超分配等问题未能采取果断措施加以解决,使经济发展处于不稳定状态,导致了投资和消费需求“双膨胀”,结构性矛盾也很突出。反映到财政上,不仅收入增长不稳定,而且刺激了支出的刚性增长,使中央财政赤字进一步扩大。此后,根据党中央和国务院提出的“治理经济环境,整顿经济秩序,全面深化改革”的方针,财政相继采取了一些增收节支措施,但在国家预算执行过程中,由于支出需求仍大大超过财政承受能力,所以,财政赤字扩大的势头未能得到有效遏制,1990年达到146.5亿元。
第四阶段,“八五”时期。1991~1995年,全国财政赤字总额达1945.3亿元,其中,中央财政赤字为2074.5亿元。1990年12月党的十三届七中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》,根据《建议》精神,国务院制定了《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》,提出了此后5~10年改革和发展的基本任务,要求合理调整收入分配格局,逐步改善财政收支不平衡状况。1992年小平同志南方谈话和党的十四大召开之后,我国国民经济进入了一个新的发展时期。在此期间,党中央、国务院针对经济快速增长过程中出现的金融秩序混乱、物价涨幅过大等问题,及时采取了整顿财经秩序、抑制通货膨胀的紧缩措施。同时,根据建立社会主义市场经济体制的基本要求,1994年对财税、金融等体制进行了重大改革。为了保证各项改革的顺利推进,求得机制的平稳转换,国家出台了一些重要政策措施,财政减收增支因素相应增加。因此,虽然1994年国家财政收入有较大幅度增长,但中央财政收入增长幅度低于全国财政收入增长幅度,某些收入项目没有完成预算,出口退税超预算较多。与此同时,财政支出增长很快,影响到财政赤字也相应扩大。1994年全国财政赤字为574.5亿元,其中,中央财政赤字667亿元。1995年财政收入增长仍滞后于经济增长,而财政支出中刚性开支项目增多,造成财政支出的增长幅度继续高于收入的增长幅度,全国财政赤字为581.5亿元,其中,中央财政赤字662.8亿元。
第五阶段,“九五”前期。党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》和八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》,明确提出了到本世纪末要实现财政收支基本平衡的目标。为了贯彻落实这一要求,国家财政采取了适度从紧的政策措施,1996年中央财政赤字为608.8亿元,比上年压缩54.0亿元,1997年中央财政赤字为558.5亿元,比1996年减少50.3亿元。
第六阶段,“九五”中期。1997年下半年以后,国内外经济环境发生了很大变化,一是亚洲金融危机愈演愈烈,使我国外贸出口和引进外资的难度日趋加大,出口对经济增长的拉动作用明显减弱;二是我国经济经历持续20年的高速增长,供需结构发生了很大变化,原有的供给型制约转变为需求型制约,居民储蓄倾向增强,物价持续走低,需求不足对经济增长的影响日趋明显;三是长江、嫩江、松花江流域发生了历史罕见的特大洪涝灾害。根据国内外形势的发展变化,1998年下半年党中央、国务院果断作出了增加投入、扩大内需、开拓国内外市场,保持人民币汇率稳定,加快各项改革步伐等重大决策。体现在财政方面,主要是运用积极的财政政策,包括扩大财政赤字,向商业银行增发1000亿元国债,专项用于基础设施建设投资;分批提高纺织品、煤炭、水泥、钢材和部分机电产品的出口退税率;调整进口设备税收政策,对国家鼓励发展的外商投资项目和国内投资项目进口设备,在规定范围内免征关税和进口环节增值税等。这些财政政策措施的实施,虽然使当年中央财政赤字增加到958.0亿元,比1997扩大了400多亿元,但有效地拉动了经济增长,为国民经济继续实现较快发展起到了重要作用。
二、我国财政赤字演变的特点及原因分析
从改革开放20年来财政赤字的发展变化过程不难看出,我国财政赤字的特点主要有三:一是财政赤字规模不断扩大。1979~1998年,全国财政赤字由135.4亿元扩大到958.0亿元,其中,中央财政赤字由98.1亿元扩大到958.0亿元。但由于经济总量扩大的速度高于财政赤字扩大的速度,因此,中央财政赤字占GDP比重由1979年的2.4%下降到1998年的1.2%。二是我国的财政赤字主要是中央财政赤字,即使在个别年份财政出现结余时,中央财政也几乎是在赤字状态下运行。地方财政尽管在多数年份收支平衡,略有结余,但地区之间的情况也很不平衡,尤其是县一级财政收支矛盾比较突出。三是我国财政赤字的出现和扩大是与经济体制改革和经济发展状况相关联的,是体制转轨时期诸方面矛盾的综合反映。除个别年份外,财政赤字规模的扩大都是被动的,并非是主动采取扩张性财政政策的结果。因此,对于财政赤字原因的探寻,应当从历史与现实的结合上进行分析。
(一)体制原因。20年来我国经济体制改革的一大特点是,改革每向前迈进一步,几乎都要财政付出一定代价。例如,为了支持价格体制改革,建立新的价格形成机制,从1979年至1997年,国家财政直接用于价格补贴的资金累计达5509.23亿元,年均增长22.8%;为了逐步理顺国家与企业的分配关系,1981年至1990年,国家通过各种减税让利措施,留给国有工交企业自行支配的资金,扣除财政通过征收能源交通重点建设基金和国家预算调节基金等方式拿回来的部分,企业累计净得约3100亿元,加上1991年至1993年6月这段时期有关政策让利,合计达3500亿元;另据有关资料测算,1993年实施《企业财务通则》和《企业会计准则》,一次性解决国有企业历史包袱2000亿元,并且允许企业采取快速折旧、奖金进成本、扩大福利费和职工教育费计提基数、允许提取坏账准备以及长期借款利息进成本等,每年增加企业自主财力近2000亿元。这些措施在调动企业等经济活动主体积极性方面起了很大作用,但却使财政参与国民收入分配的比重明显降低,导致财政赤字的扩大。1994年进行的财税体制改革跨越了以往减税让利的思路,初步建立起了适应社会主义市场经济发展要求的财税体制基本框架,但由于这次改革是在保既得利益的前提下进行的,旧体制的一些因素仍然限制着新体制作用的发挥,使得财政收入占GDP的比重仍然偏低,财政困难并没有从根本上得到缓解。
(二)税收“缺位”。改革开放以来,我国财政收入结构由原来税利并存、以利为主,转为税利并存、以税为主、税收收入占财政收入的比重,已由改革前的不足一半,上升到目前的90%以上。但是,受我国传统体制下税收职能弱化的惯性影响,在税收严管重罚的力度未能相应跟上、依法治税的社会环境尚未完全确立的情况下,各种偷逃税、越权减免税的现象比较普遍,致使国家税收流失比较严重。1994年税制改革后,这种矛盾虽然有所缓解,但问题远未根本解决。同时,税收结构的调整也滞后于经济结构的变化。在税收成为财政收入主体的情况下,税收的“缺位”必然直接影响财政收支平衡。
(三)政府分配秩序混乱。改革开放20年来,在预算内收入占GDP比重不断下降的同时,各种收费、基金等政府非税收入增长很快。当前收费、基金的征收主体几乎遍及政府各个部门,而且这些收费、基金大部分由部门、单位直接收取使用,脱离财政管理和人大监督。据不完全统计,截至1998年,全国行政事业性收费项目5500多项(按叠加数统计,各省之间有重复因素),地方收费项目各省情况不一,最多的省有410多项,最少的省也有30多项。全国各类政府性基金共计490多项,除40多项是经国务院及财政部批准设立的以外,其余均为各部门和地方政府越权设立。1998年全国行政事业性收费、政府性基金收入总额为4568亿元(不包括社会保障基金收入),其中:行政事业性收费2176亿元,政府性基金2392亿元。政府分配主体多元化,收费资金使用部门化的状况,严重干扰了正常的社会分配秩序,侵蚀了税基,挤占了财政收入,造成预算收入的增长满足不了日益扩大的开支需要。
(四)财政支出膨胀。1979年至1998年,财政支出(不含债务支出)年均递增12%,高于财政收入年均增长速度0.6个百分点。支出规模的不断扩张,既有合理的因素,也存在财政资金供给范围过大和支出浪费等问题。目前我国正处于体制转轨时期,传统的财政统收的格局虽然在改革过程中已经被打破,但财政统支的局面还在相当范围内存在,加之其他方面的一些配套改革和管理措施没到位,预算约束软化,致使财政支出居高不下。财政支出增长持续超过收入增长必然导致持续的赤字。
(五)宏观调控的需要。1998年财政赤字的扩大,是由于政府宏观调控的需要出现的。在市场经济条件下,财政赤字是政府调控经济的重要手段,尤其是在经济不景气情况下,运用财政赤字刺激需求的效果要比金融政策直接迅速得多。1998年,我国经济发展面临着极其复杂的国际国内环境,出现了内需不足、出口下降的局面。针对这种情况,党中央、国务院及时采取了扩大内需、鼓励出口等一系列政策措施。一年来的实践证明,以扩大财政赤字为核心的积极财政政策在扩大内需、拉动经济方面起到了关键性的作用。
三、合理控制赤字规模的基本思路
财政赤字作为宏观调控的手段,是一把“双刃剑”,运用得好会促进经济发展,运用得不好会影响经济发展。这一点已被国际经验所证明。目前我国财政赤字占GDP的比重虽然低于欧盟等一些国家衡量财政状况好坏所公认的指标水平,但我国的财政收入占GDP的比重也明显低于国际平均水平,而且我国潜在的财政赤字规模已经比较大。因此,我们必须对我国财政赤字规模的变化情况给予足够的注意,正确处理好财政年度平衡与中长期平衡之间的关系,在经济发展的基础上进一步深化财税体制改革,采取一些必要的政策措施,严格控制并逐步缩小财政赤字。
(一)继续完善税制和分税制改革,加强税收征管。努力增加税收收入,是减少财政赤字的财力基础。为此,要进一步合理调整国民收入分配关系,提高财政“两个比重”。一是通过完善税制改革,逐步建立起能够覆盖全部经济活动的税收体系,使财政收入结构适应经济结构的变化。二是抓好税收的法制建设,完善税收征管制度,强化管理监督。在此基础上,合理调整中央与地方的财政分配关系,完善分税制财政体制,提高中央财政收入占全国财政收入的比重。
(二)清理整顿各种收费,规范政府收入机制。针对目前我国存在的费大于税、政府分配秩序混乱的状况,有必要通过税费改革,将各种分散的非规范性的政府预算外收入,转为规模性的政府预算内收入。税费改革的总体思路是,在对现行各种收费进行全面清理的基础上,坚决取消不合理的、不合法的收费项目;对合理的收费项目,按不同的办法进行规范,凡具有税收性质且宜于纳入税收管理的收费项目,尽可能改为税收,对不宜纳入税收征管、本身就属于“费”的范畴的收费,实行规范化的财政管理。
(三)中长期实行适度从紧的财政支出政策,严格财政支出管理。一是合理控制财政支出总量。各级财政要根据量力而行、量入为出和勤俭节约的原则,合理安排各项支出。除国家有关法律法规已有规定的之外,要坚决制止一些项目的支出增长与GDP或者财政收支增长挂钩的做法。地方财政要按照《预算法》的要求做到收支平衡,不能出现赤字。
二是优化财政支出结构。要根据建设社会主义市场经济体制和转变政府职能的客观要求,逐步建立起公共财政的基本框架。财政资金要逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域,减少对事业单位(除教育等少数单位外)的经费供给,调整下来的资金要用于保证国有企业下岗职工基本生活保障和再就业经费等目前急需安排的重点支出,充分发挥国家财政稳定经济、调节收入分配和促进市场公平竞争等宏观调控职能。
三是改革支出管理制度,加强财政监督管理。要大力加强财政支出管理制度建设,健全涵盖预算收支各环节的全方位的管理监督机制,逐步实现财政管理和财政资金分配的规范化、制度化和法制化,提高财政资金使用效率。为此,要积极着手准备和搞好三项改革:抓紧研究和改革预算编制程序和预算编制方法,逐步细化预算,增强预算的透明度,并及时批复预算;参照市场经济国家的通行做法,积极创造条件,逐步将现行分散的国库支付制度改为国库集中支付制度,从制度上堵塞财政收支漏洞,规范支出管理,提高财政资金调度的能力;积极推行政府采购制度,政府各部门的各类办公用品、设备、公共设施及政府所需的其他劳务,在条件允许的情况下都要通过政府采购方式向社会购买。
(本文作者系财政部综合司司长)
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