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摘要:
主席女士:
我谨动议二读一九九九年拨款条例草案。
引言
2 一年前我在本议事厅内宣布一九九八年财政预算案。当时我相信,一年后的香港应已大致摆脱自一九九七年最后一季开始的经济困境。我那时乐观地估计,亚洲金融风暴的余威到现在该已减弱,即使偶遇风浪,雷暴警告讯号却应早已除下。
3 结果却非我所料。这次风暴时间长而影响范围广,其威力也远远超乎大家意料之外,香港社会各界几乎无一幸免。一九九八年,境外对香港的货品及服务需求均大幅减少,港元因投机活动而备受严峻考验,物业价格逐降,失业人数也急升。
4 自去年年中开始,利率下调,股价略升,物业价格亦见回稳。我在去年财政预算案中宣布的各项税务宽减措施已开始见效。去年年中推出的三百亿元特别纾缓措施,也发挥了相当作用。然而,对那些几经努力却仍失业的人士来说,骤现的阳光并不足以带来温暖。
5 香港正面临艰巨的挑战。不少公司因经营困难而缩减规模或倒闭。许多市民饱尝冻薪、减薪甚至失业之苦。政府当前的任务,是尽量减轻经济调整带来的痛苦。我们的中期目标是巩固经济基础,增加市场活力,并维持财政稳健。我们更应视这次考验为消除结构性障碍的契机,...
主席女士:
我谨动议二读一九九九年拨款条例草案。
引言
2 一年前我在本议事厅内宣布一九九八年财政预算案。当时我相信,一年后的香港应已大致摆脱自一九九七年最后一季开始的经济困境。我那时乐观地估计,亚洲金融风暴的余威到现在该已减弱,即使偶遇风浪,雷暴警告讯号却应早已除下。
3 结果却非我所料。这次风暴时间长而影响范围广,其威力也远远超乎大家意料之外,香港社会各界几乎无一幸免。一九九八年,境外对香港的货品及服务需求均大幅减少,港元因投机活动而备受严峻考验,物业价格逐降,失业人数也急升。
4 自去年年中开始,利率下调,股价略升,物业价格亦见回稳。我在去年财政预算案中宣布的各项税务宽减措施已开始见效。去年年中推出的三百亿元特别纾缓措施,也发挥了相当作用。然而,对那些几经努力却仍失业的人士来说,骤现的阳光并不足以带来温暖。
5 香港正面临艰巨的挑战。不少公司因经营困难而缩减规模或倒闭。许多市民饱尝冻薪、减薪甚至失业之苦。政府当前的任务,是尽量减轻经济调整带来的痛苦。我们的中期目标是巩固经济基础,增加市场活力,并维持财政稳健。我们更应视这次考验为消除结构性障碍的契机,争取发挥香港地理上的策略性优势,迎接新纪元。
6 为了集思广益,更全面地掌握市民的期望,我今年特意扩大咨询网络,向立法会议员、临时区议会主席、学者、传媒和工商、专业团体等征询意见。我曾走访商场,切身感受经济调整对小商户及民生的影响。我对各项电话访问和民意调查的结果均十分留意,希望从中进一步听取市民的心声。此外,我也详细阅读了个别市民的来函,分享他们的个人经验,了解他们对香港经济情况的看法。本会二月十日进行的动议辩论又一次提醒我议员们对财政预算案的期望。我谨向所有曾与我分享对财政预算案意见的人士致谢。
7 政府对市民承受的痛苦感同身受,至为关切。即使在经济蓬勃的年头,市民也对财政预算案—尤其是其中的收支建议—很感兴趣。面对目前的经济困境,这份兴趣更显浓厚。市民虽不奢望财政预算案是灵丹妙药,但大部份人仍希望政府能体恤民情,略解民困。然而,他们亦要求我必须确保政府采取的措施符合香港的长远利益,切忌为一时之便,牺牲香港长远经济发展。
8 我收集所得的意见一再反映香港市民的成熟与理智。他们殷切期望政府采取措施鼓励消费,刺激经济增长,同时又深明政府的能力有限。他们理解政府面对两难的局面,既需保持低税率以纾解民困,又必须维持服务和继续投资,以配合社会和经济发展的需要。他们支持量入为出的原则,并认同维持收支平衡的政策目标。
9 以上所谈,是在筹备今天下午向大家提出的建议时,不断在我脑际萦绕的思绪。
10 现在让我先详细回顾一九九八年的经济表现。
香港的经济
一九九八年的经济表现
11 香港是一个开放的经济体系,和东亚其他地区有千丝万缕的贸易和投资联系。当金融危机笼罩整个亚洲并横扫其他地区时,我们不可能独善其身。在一九九八年里,不利的外围环境和投机活动对港元造成的冲击,使香港经济面临近年来最严峻的考验。
12 消费开支自一九七四年石油危机后首次下跌。幸好近年底时股价回升,物业价格回稳,使市场情绪稍有改善,消费开支下跌的幅度才略为放缓。全年消费开支实质下降达百分之六点六。
13 整体投资继连续四年录得双位数字的增长后,一九九八年首次回落,部份原因是公营机构的建筑投资,随机场核心计划工程竣工而减少。去年上半年,私人机构建筑工程仍有不俗的增长,但下半年物业价格暴跌使发展商信心受创,建筑活动因而减少。利息偏高,加上商业前景不明朗,使机器及设备方面的开支也下降。综合这些因素,投资开支实质下降达百分之五点八。
14 对外方面,香港输往美国和欧洲的出口虽然有所上升,但仍不足以抵消输往东亚地区出口的大幅减少。由于越来越多内地制成品经由内地港口直接输出,不再经由香港付运,使我们的出口进一步减少。因此,货品总出口实质下降百分之四点三,其中本地出口跌幅为百分之七点九,而转口跌幅则为百分之三点七。
注:本文是香港特别行政区财政司司长曾荫权一九九九年三月三日于立法局动议二读一九九九年拨款条例草案的演词。
15 旅游业上半年表现疲弱;经业界大力推广和减价促销,下半年才得以收复部分失地。整体而言,一九九八年的旅游收益实质下跌百分之十四。此外,地区性的需求下降使我们在金融和其他商业服务方面的出口表现亦未如理想。一九九八年全年的整体服务出口实质下降百分之六点六。
16 另外,我们的进口也随着本地需求放缓而减少,结果使我们的有形贸易逆差大幅下降,再加上无形贸易有相当大的顺差,我们的整体贸易继过去三年出现逆差后,去年已转为轻微顺差。
17 综合上述因素,整年的本地生产总值实质下降百分之五点一,与一九九七年百分之五点三的增长有云泥之别。在这一年间,本地生产总值的跌幅首三季持续扩大,至第四季才因本地金融环境好转而跌幅放缓。
18 虽然屡遇挫折,但是香港的工商界和劳动人口充分表现出灵活和适应力强的特质。营商者采取果断措施,节约开支和提高效率,同时降低成本,从而维持竞争力。再加上政府退还差饷和冻结服务收费,而公共事业在调整价格时亦表现节制,结果消费物价大幅回落,接近年底时更出现轻微负数。一九九八年全年,综合消费物价指数仅上升百分之二点八,是自一九八一年编制综合消费物价指数以来录得最低的通胀率。
一九九九年的经济展望
19 展望将来,一九九九年的外围情况仍未许乐观。美国去年消费需求增长强劲,部份是因股票市场表现优秀使然,但今年这情况却未必能够持续。巴西近期出现金融不稳,可能会牵连其他经济体系。欧洲不少地方仍受俄罗斯早前出现的金融危机影响。至于东亚地区,金融情况虽已大致恢复稳定,但区内本地需求依然疲弱。日本经济复元的速度对地区性复苏会有极重要影响,但其复元的前景却仍虚实难辨。
20 我们主要市场的需求短期内将表现参差。美国、欧洲和东亚区的进口将放缓或持续下降。此外,区内的出口竞争会非常剧烈。然而,当受金融风暴影响的经济体系逐渐走出低谷,区内的情况将会改善。综合这些因素,我预测整体货品出口今年将实质下降百分之三点七,其中本地出口实质下降百分之五,而转口实质下降百分之三点五。至于服务出口方面,我预期旅游业会进一步复苏,其他服务行业的表现也有改善,今年整体将有百分之三的实质增长。
21 值得庆幸的是,作为我们的首要出口市场和生产腹地,中国内地预期在一九九九年仍会有百分之七的强劲增长。这将为香港提供广泛的商业良机。
22 就内部而言,本地经济最近出现一些令人鼓舞的现象。银根已较为松动,本地利率亦见回落,这不单是由于美国连番减息,也因为本地货币市场的风险有所下降。股票市场的价格从去年八月的低点回升,物业市场也已回稳。因此,本地经济气氛已渐渐好转。
23 与此同时,政府和公营机构大力推动基建计划,有助刺激本地需求。然而,私人机构投资仍会受制于实质利率偏高、银行借贷审慎和企业巩固业务等因素,其中私人机构建筑活动近期将持续疲软。整体而言,我预测今年投资开支会继续下跌,实质减幅约为百分之四。
24 本地消费开支仍会受失业和减薪的阴影影响,但上一份财政预算案推出的大幅税务宽减应有助刺激消费,而物业价格趋于稳定,对消费也会产生正面作用,今年的实质消费开支预计将温和上升百分之二点五。
25 整体而言,一九九九年早段的经济表现会仍然呆滞,但下半年将有较明显的好转,我预测本地生产总值全年实质增长约为百分之零点五。
26 至于通胀,由于国际货品价格下跌,而主要供应地的通胀仍然偏低,今年外来因素对价格造成的压力仍然轻微。内部通胀压力会进一步减弱。去年市场租金显著下降的全面效应,将逐渐在消费物价上反映出来。此外,工资会继续因劳工市场疲弱而下调。去年冻结政府服务和其他公共事业收费的做法,今年仍会发挥纾缓作用。因此,负通胀可能会持续一段时期。我预测一九九九年的综合消费物价指数将下降百分之二。在经济情况困难时,消费物价下调可使生活开支不致过高,而工资和租金下降亦可减轻营商成本,从而提高我们的竞争力。
劳动市场
27 区内大部分经济体系均面对失业率上升的困扰,香港也不例外。自一九九七年第三季以来,经季节性调整的失业率由百分之二点二的低点上升至最近的百分之五点八,而就业不足率则由百分之一上升至百分之三点一。失业人数已倍增至超过二十万人,但就业总数也增加了十一万人。换言之,就业情况恶化的主因并非职位减少,而是劳动力供应增加。劳动人口中较年轻或年长,而教育和技术水平又偏低的人士,最受这次失业浪潮威胁。
28 严峻的失业情况使就业专责小组的工作更形重要。该小组自九九八年六月设立以来,推出一系列广泛措施,创造就业机会,纾缓失业问题,其中包括提前开展政府工程,加强就业服务,改善职业训练及雇员再培训,以及加紧对付非法聘用劳工。一九九八年下半年创造的新职位约为三万八千个。超过三万名人士去年通过劳工署就业服务找到工作。在本财政年度内,雇员再培训局为七万八千人提供再培训服务,增幅达百分之三十。有关工作在一九九九年仍会继续。我们估计落实各项政策承诺及基建计划,未来两年将会产生十二万二千个新职位。
29 由于就业情况持续转弱,工资和家庭收入也随之调低。一九九八年家庭收入中位数较一年前下降百分之五点三。对受雇人士来说,减薪当然不好受,但总比失业可取。从宏观角度而言,为了提高我们在区内的竞争力,工资调整是必须和无可避免的。然而,工资调整必须在友好的气氛下进行,以便维持和谐的劳资关系。
巩固根基 迎接挑战
30 我们的经济表现一九九八年出现逆转,正好提醒我们经济增长绝非必然。我们必须坚持不懈地巩固根基,加强竞争力。我们不但要迎接在金融、财经及证券等方面的挑战,而且应把握新科技带来的机会,并使旅游业生机再现。
金融体制
31 金融风暴使香港金融体制成为大家关注的焦点。这是一个值得详谈的课题。
32 香港自一九八三年十月开始沿用联系汇率制度。此制度源自十九世纪的“货币发行局”,当时各种交易均以现钞和硬币进行。时至今日,由于电子交易已非常普遍,传统的货币发行局制度必须强化。我们过去十年来不断改进香港的金融制度,但这过程绝不应被误解为偏离传统货币发行局的基本原则。
33 去年九月,我们推出了一些技术性措施,它们是政府在证券和期货市场进行反操控行动的重要部分和跟进工作。经调整后的新机制容许本地银行无限制地以外汇基金票据为抵押品,使用外汇基金港元贴现窗。因此,每当大量国际投机资金迅速地投入或抽离港元市场时,本地银行所持有的大量外汇基金票据即可发挥抗衡作用,从而减少对利率的压力,但代价则是外汇储备量会有较大波动。我们在货币发行局的理论基础上,结合现代科技的要素,进一步巩固香港的金融体制,精益求精。我已指派外汇基金咨询委员会辖下的货币发行委员会,负责进行技术改良。为提高透明度,货币发行委员会的会议纪录已对外公布。
34 不论我们自己采取什么措施,我们必须意识到作为国际金融中心,香港的金融系统与国际市场唇齿相依。由于国际金融体制未能追上国际金融活动的发展,以致有些人可以在国际层面肆意挑选个别市场为袭击目标,进行不受监控的市场操控行为。香港既然是开放的经济体系,在这种情况下绝不可能独善其身。正因如此,我们素来大力鼓吹巩固国际金融体制。
外汇基金的本地证券投资
35 接着,我想谈一谈外汇基金的投资策略。我们去年八月入市后,外汇基金持有相当庞大的本地证券组合。我们曾承诺检讨目前的持股量,同时兼雇外汇基金持有流动美元资产投资组合的需要,从而清晰显示货币基础有不少于百分之百的外币为后盾。我们因而对外汇基金的整体投资策略进行了全面检讨。
36 有关检讨现已完成,而外汇基金咨询委员会也已同意采纳新的外汇基金投资策略。金融管理局(金管局)今天将公布有关细节与制定新策略的理念。我们目前的本地证券持有量占外汇基金的百分之十七,新策略要求把持有量降至百分之五。我将委托外汇基金投资有限公司就减持的最佳方法提交建议,从而确保证券市场不受干扰。
加强银行业监管
37 亚洲金融风暴广泛蔓延的祸端之一,是地区内部份经济体系对银行业监管不力。香港的银行业经历考验,表现稳健。但我们绝不能自满。本地银行业必须进一步加强风险管理制度。与此同时,我们也需提高监管的能力,采取“风险为本”的监管方式,认清和量化银行面对的风险,并评估其应付风险的政策、程序和管理方式是否符合标准。
38 金管局聘请顾问探讨银行业的策略发展路向,以及对香港的规管与监管架构的影响。去年十二月发表的顾问研究报告提出了不少需要仔细研究的重要建议,金管局已就此展开全面咨询。这些建议包括:
□ 促成全面取缔余下的利率管制。
□ 把现有的接受存款机构三级制度—即持牌银行、有限制牌照银行及接受存款公司—简化为两级制。
□ 放宽境外银行在香港进行银行业务所需符合的要求,并容许它们开设多于一间分行。
另外,报告亦建议我们重新研究存款保险这一课题。
39 我们将全面考虑收到的意见,审慎行事。国际金融市场发展一日千里,要维持香港的国际金融中心地位,并保持生机蓬勃,我们绝不能落后于人。
债务市场发展
40 在金融体系发展成熟的国家,企业通过债务市场融资是很常见的做法,而储蓄者也视债券为传统的投资工具。相对而言,亚洲区显然缺乏这种流动性高而范围广的债务市场,因而受制于融资方式的局限。
41 金融风暴突显了这种问题。地区内许多经济体系均因经济前景欠明朗,以及过份依赖流动性高的短期外来资金,结果出现信贷收缩,致使财政健全的企业也遇上融资困难。可幸的是香港银行业管理健全稳固,使我们大致上免受这种负面影响。然而,即使在香港也有一些公司因银行收缩信贷而遇到融资困难。发展本地及亚洲区的债务市场,可为营商者提供稳定而灵活的融资。作为国际金融中心,这也可使我们的融资架构更完备。我认为这项工作是当务之急。
42 为加强亚洲的债务市场,我们需要与地区内其他主要的金融中心通力合作,营造合适的市场环境。香港在区内扮演领导角色,负责统筹亚太经济合作组织在区内发展债务市场的工作,积极推动亚太区财经方面的健康发展。
43 为推动本地债务市场的发展,我们将在一九九九年下半年,把外汇基金债券在香港联合交易所(联交所)挂牌上市,并容许在证券期货和期权交易中,使用外汇基金票据为保证金抵押品。这会增加外汇基金债券在二手市场的流动性,并扩大投资者的基础,使小额投资者也可参与,从而促进零售债券市场的发展。外汇基金债券上市,也会为地下铁路公司等由政府拥有的公司发行的港元债券上市铺路,最终促成私人公司债券在联交所上市和交易。
44 另一项重要工作,是鼓励信誉良好的外来公司一尤其是内地的企业—在香港发行以港元或外币为单位的债券,从而取得融资。
45 与此同时,我们正致力促成地区内不同的交收和结算系统一体化,以便提高其效率及降低交易成本。我们还需在地区内提高信用评级能力,以便为各种亚洲债券定立公平可靠的市场基准。
证券及期货市场改革
46 对许多证券及期货市场而言,一九九八年可谓波涛迭起。维持金融稳定,现已成为世界各地政策制定者、市场规管机构与学者费煞思量的课题。香港去年四月发表的金融市场检讨报告,是我们对此问题的回应。去年九月,我进一步宣布采取三十点措施,加强证券及期货市场的纪律和透明度,和防御跨市场操控的能力。这些措施已大致上发挥预期功效。我已嘱咐财经事务局和证券及期货事务监察委员会(证监会)督导其余措施的推行。
47 金融风暴敲响警钟,使大家意识到本地法律不足以监管国际投资和资金的流动。我们正在设法填补此漏洞,从而降低风险。与此同时,全球化的趋势提升了金融市场的竞争层次。为积极面对这些挑战,我认为香港应从三方面着手,改革现有的证券和期货市场。
48 首先,我们必须追上先进科技发展,才能维持香港作为世界金融中心的地位。我们的当前要务是合并结算系统,从而提高本地金融市场的效率,并改善其整体风险管理制度。结算系统不单有助进行买卖,同时更是整个金融服务界一项重要的公共设施。改善此重要的基础设施,有赖政府牵头并作出协调。由金管局设立和操作的即时支付结算系统,使银行结算制度跨进一大步,足以证明政府在这类工作上需扮演主导角色。我将会委任证监会主席领导新设立的金融基础设施督导委员会,在六个月内提出具体的行动方案和实施时间表。此外,该委员会还会研究如何改善基础建设,以配合直通式交易,网上电子贸易及无纸化市场等发展的科技需要。
49 第二,我们应全面改革证券及期货市场的规管制度。新制度将厘清证监会的规管目标,加强其监管与调查的权力,并且设立市场失当行为审裁处。此外,我们应为网上交易制定规例,同时精简市场中介者的发牌制度。未来几个月里,财经事务局和证监会将就上述构思,进一步征询公众和市场的意见。为实施这项重大改革,我预计将于今年年底前向立法会提交有关法例。
50 第三,我们要把交易所和结算所的管治架构现代化,使它们更有效率,更符合市场导向,也更能应付全球性竞争。要达到上述目的,应把交易所和结算所“股份化”,把它们合并为单一市场营运者,最终以上市商业机构的形式运作。这种安排会把拥有权和交易权分开,从而提高竞争,进而刺激市场创新及降低运作成本。市场翘楚、政府和立法机关必须有远见、有决心,才能落实上述深具影响的建议。今天出版的政策文件详述建议内容,并清楚列明推行改革的里程碑和实施时间表。要落实建议,两间交易所需迈出关键性的第一步,在七个月内定出“股份化”及合并的安排。我已要求财经事务局局长和证监会主席马上与交易所和结算所跟进,并为实行改革预备所需的法例。
51 上述改革规模庞大,影响深远,部分建议甚具争议性,我们在落实的过程中需平衡多方面的利益,期间可能遇上的困难和阻力不容低估。但是香港绝不能墨守成规,固步自封。我们必须下定决心,迎接并征服面前的挑战。我深信这些改革会开辟肥沃的新土地,促进证券及期货市场的成长和发展。唯有如此,香港才能完成使命,成为优秀的国际金融中心。
提高保险业服务素质
52 保险业—尤其是人寿保险一过去十年发展迅速。由于社会思想日渐改变,再加上强制性公积金计划推行在即,这种发展趋势将有增无已。
53 为提高香港的服务素质,并保障购买保险者的利益,确保他们享有优质的保险中介服务,我们将推行保险中介人素质保证计划。按照该计划,保险代理及保险经纪均需接受足够培训,并且通过公开考试,才能注册或取得授权,日后更要接受进一步的专业发展课程,才能继续维持其注册或授权资格。保险监理专员将和业界紧密合作,共同商定取得专业资格的具体手续。首届公开专业考试将于一九九九年第三季度举行,而整套素质保证计划则会于明年初全面落实。
推动产业、科技及资讯发展
54 高增值而具竞争力的产业,是健全的经济体制中不可或缺的一环。在实践自由经济、尽量减少干预的前提下,政府有责任提供优越的投资环境和基础建设,推广、协助和支持制造业与服务业的发展。行政长官在去年的施政报告中确立目标,把香港发展为华南以至整个区域的科技创新中心,并为实现目标提出具体的新措施。
55 此外,我们已对香港吸引外来投资的策略和政策展开全面检讨。有关检讨将会研究如何在国际上推广香港,并使我们的行政架构更有助促进外来投资。我们正向商界、投资者及其他有关的本地人士进行广泛咨询。检讨将于三个月内完成。
开拓人力资源
56 要提高竞争力,推动以科技为本的行业发展,高素质的人力资源不可或缺。除了落实施政报告中的承诺,政府还会设立专责小组,认真检讨现行的入境政策,方便引进优秀人才,尤其是放宽对内地科研人才及高级技术人员的入境限制,使他们能来香港工作。专责小组成员包括保安局、教育统筹局、工商局、入境事务署及工业署的代表。该小组将于六个月内完成有关检讨,并提出具体的实施方案。在检讨过程中,专责小组会参考创新科技委员会的建议,并确保不影响内地的出入境政策。
发展数码港
57 香港要迎接二十一世纪的挑战,必须适应资讯年代的新需要。数码化及宽频网络等科技发展,带来了新的营商方式,使传统市场的规范及现有的相对优势产生根本变化。我们必须正视这些发展的实际含义:全球互联网使用人数从一九九六年的四千万人剧增至一九九七年一亿人,估计在一九九八年已增至一亿五千万人。互联网的使用量每一百天增加一倍。分析家预计,在二〇〇二年底前,企业之间及零售层面的电子交易总值将超过4千亿美元。这些交易的增长率是全球国民生产总值增幅的四十倍。
58 面对上述潮流巨变,香港应首先运用自己的长处,发挥策略性优势。我们有先进发达的电讯网络,完善的知识产权保障制度,而在提供稳妥可靠的电子交易环境方面也取得相当进展,这为我们大力发展资讯服务奠定良好根基。第二,我们既已选定发展资讯服务为目标,便应确定具体的发展范畴,以便催生新资讯产品,提升现有经济活动的素质,并有效地在国际电子市场上推广香港的商品。第三,由于资讯科技发展迅速,我们所有的竞争对手均力争熬头,我们也得与时间赛跑,采取果断行动,及时出击,迎头赶上。
59 考虑到上述因素,政府倡议在香港设立“数码港”,提供重要的基础建设,吸引资讯服务公司汇聚香港。这些公司将以财经服务、电子贸易、广告、娱乐及通讯等行业为服务对象,提供多媒体支援等专门服务。我们现在已可通过互联网交易股票、购买保险和预订机票,试幻想你还可预览旅游目的地,甚至模拟走进酒店房间一看究竟,然后再行预订。这只不过是其中一些数码港可发展的服务。
60 一个成功的数码港必须具备以下设施:
□ 先进的光纤网络,以及能以高速与全世界联络的宽频通讯设备,再加上高水准的办公室和住宅单位,以便满足国际上顶尖资讯服务公司的要求。
□ 多媒体实验室、供电脑图表设计用的高速电脑、多媒体器材及影音制作室等设施,让预计会租用数码港的超过一百间中小型公司共用。
□ 与资讯服务有关的文教、娱乐和零售设施,使公众也可受惠。不论老幼均可漫游数码港,一窥未来科技的真面目。
61 发展数码港将主要依赖私人机构的专业知识和创业精神。由政府自行设计和兴建该项目不是适当的做法,因为只有市场才最能掌握其赖以生存和发展的要素。为了加紧落实此项发展计划,我们已跟率先倡议此项目的公司进行详细商讨,希望与该公司合作发展此项目。除了这间公司将成为主要租客外,我很高兴至今已有数间资讯科技跨国公司表示愿意成为数码港的主要租客。
62 数码港将设于薄扶林钢线湾,耗资130亿元,主要依赖私人投资。该项目预计在二〇〇二年开始分期落成。它将会提供超过一万二千个职位,兴建期间还会为建筑行业制造约四千个空缺。然而,数码港带来的经济效益尚不止此。本地较小型的资讯服务公司,将有机会在数码港内和著名的行业翘楚共处,就最新的科技发展和市场趋势交流意念,从中必然获益良多。此外,会计、法律等支援服务的需求,也会因设立数码港而有所增加。最重要的是,数码港会提供优质产品,提高现有经济活动的层次,使香港在辽阔无边的数码市场占一席位。
振兴旅游业
63 旅游业素来是香港经济的重要支柱。一九九八年,旅游业带来的总收入高达550亿元,占本地生产总值的百分之四。
64 政府正和香港旅游协会及业界代表共同推行一系列措施,巩固香港的地位,使我们成为亚洲区最受欢迎的旅游目的地。由于竞争日益剧烈,而游客的要求也越来越高,香港不能固守城池,不思进取。因此,我们将全速推行几项新计划:
□ 政府会分四年向海洋公园公司提供5亿元贷款,重建公园内位于低地的部分设施,包括兴建名为“海洋奇观”的新主题游乐设施,取代原有的“水上乐园”。“海洋奇观”三个最具吸引力的重点,包括新的海豚馆、激流之旅和高素质的饮食购物中心。重建计划完成后,海洋公园游客将由每年三百万人次增加到四百万以上。
□ 我们正在研究于香港仔兴建“渔夫码头”的可行性。
□ 城市规划委员会已原则上接纳私人发展商在北角兴建邮轮码头的申请。
65 上述措施旨在提高香港对游客的吸引力。然而,如果香港能推出一项引人入胜的国际级新设施,当可成为重要的新卖点,从区内以至全世界吸引大批本来不打算到香港旅游的人士。兴建大型主题公园就是其中一个方法。
66 美国狄士尼公司是国际著名的主题公园营运者,其设于加里福尼亚、佛罗里达、巴黎和东京的主题公园均享誉全球。相信大家已从传媒得知,政府与该公司早已就其在香港投资的计划展开初步讨论。
67 我们认为在香港发展狄士尼主题公园会带来极大的经济利益。主题公园本身会创造大量就业机会,而其工种对刚投入工作行列的年轻人,以及因经济转型而失业的中年人尤为适合。此外,主题公园会吸引新游客来访,令游客延长在香港的逗留时间,并为本地市民提供新的娱乐活动,这一切都会刺激经济,从而间接制造更多就业机会。此外,正如大家所知,狄士尼公司在创新和应用科技等方面也享负盛名。
68 我想趁此机会向大家汇报和狄士尼公司讨论的进度。我们和该公司均殷切希望能促进其事,并且已就迁址达成共识,在此基础上,双方已互换文书,同意展开更深入的谈判,以期在一九九九年六月三十日前决定在香港设立主题公园的计划能否成事。由于谈判涉及敏感的商业资料,其中的细节在双方达成共识前不宜对外公布。然而,我想清楚说明,构思中的主题公园将建于大屿山北部的填海土地上。
69 如果谈判成功,我们估计将于今年稍后签订全面的发展协议。届时,我们的目标将会是在一年内动工,以五年左右的时间完成第一期发展。
70 能在香港见到米奇老鼠和他的朋友们,我和市民会同样感到兴奋。然而我必须指出,现在虽已迈出重要的第一步,但具体的工作还有不少。我向大家保证,只要双方能商定彼此均可接受的条件,政府将全力以赴,积极落实有关计划。我们会把谈判的进展尽快向议员汇报。
提高效率 节用裕民
71 接着我想转谈公营机构。公营机构素来力求改进,永不言退。由于我们实施了一系列改革措施,公营机构现已日趋开明,同时也更具问责性。我们不但致力提高成本效益,确保公帑用得其所,而且不断培养以成效为本、以服务为根的工作文化。我深信公营机构会和市民同步前进,把握经济衰退带来的机遇,巩固根基,从而提高香港的竞争力。
“资源增值计划”的进展
72 行政长官在一九九八年的施政报告中宣布:政府部门与公共机构将实行“资源增值计划”。为确保该计划尽早取得成果,于一九九九年至二〇〇〇年,我们要求政府部门和机构在不增加资源的情况下,提供新服务或改善现有服务。公营机构的员工对“资源增值计划”的热诚投入令我深感欣慰。在一九九九至二〇〇〇年内,他们将通过资源增值节省超过8亿元,其中大部份将用于改善公共服务,举例来说:
□ 在医疗方面,医院管理局辖下的机构每年将可多进行一千三百宗白内障手术,并缩短专科门诊新症排期时间,而卫生署也会增加辖下普通科门诊和长者健康中心的名额。
□ 在社会福利方面,我们将额外提供四十八个兼收残疾儿童幼儿护理中心名额,并为更多接受院舍服务的长者提供照顾老人痴呆症患者补助金。
□ 在就业方面,我们会改善为年轻人提供的职业咨询服务,并加紧巡查工作地点,打击聘用非法劳工。
73 通过资源增值,我们在下一财政年度里将提供一系列新服务或改善服务,上述只不过是其中一些例子,详情载于今天出版的“资源增值计划”小册子。
74 “资源增值计划”不是一个口号。它标志着公营机构将同心合力。为公共服务带来持久的改进。“资源增值计划”的每一个阶段均设有具体的目标。到二〇〇二至〇三年度,管理层需在不影响服务素质的前提下,达致运作成本降低百分之五的指标。与此同时,我们会在管理和提供公共服务的形式方面,推行根本的改革。
锐意改革 力争上游
75 我们锐意改革公务员架构,配合香港不断转变的需要,同时应付面前的挑战。我们会确保招聘、评核、奖罚、报酬及退休保障等有关安排合理而灵活,与管理完善的私人机构及其他政府媲美。行政长官非常重视此项改革,并已指示政务司司长与我共同督导这重要的任务。
76 我将稍后再谈一九九九年至二〇〇〇年度的公务员薪酬调整。现在我想先简述和公务员薪俸及服务条件有关的几点问题。目前,十八万九千名公务员及十四万政府资助机构的员工,均采用公务员或类似的薪酬结构。整体而言,员工薪酬和福利占经常性公共开支的三分之二。公务员薪酬必须充分而合理,才能吸引有才干的人士加入公仆的行列。但我们决不能让公务员薪酬超越私人机构的水平,也不应容许雇员人数增长和僵化的公务员服务条件像雪球一样越滚越大,日渐变成公家不胜负荷的包袱。我们将采取几项措施,避免上述情况出现。
77 首先,公务员薪俸及服务条件常务委员会(薪常会)目前正进行详细的基准检讨,确保公务员各级别的入职起薪点与私人机构的入职薪酬水平大致相若。待检讨于一九九九年年中完成后,政府会决定新聘员工的起薪点需否下调。假如检讨结果显示政府和私人机构的起薪点有重大差异,我们可能采取跟进行动,进行全面的薪酬水平调查,从而决定公务员合理的薪酬水平。
78 除薪酬以外,我们还应总结目前的情况和参考私人机构及其他政府的惯常做法,认真检讨各种与工作相关或非相关的津贴是否合理。我们会立即制定一套适用于新入职员工的福利安排,包括房屋、假期、本地教育津贴及医疗福利等。我们会对发放超时工作补贴及署任津贴实施更严谨的规定。此外,我们会邀请薪常会和纪律人员薪俸及服务条件常务委员会就所有与职责有关的津贴项目进行全面检讨,并制定实施的原则和方式。
79 由于供款式的退休保障计划已渐成国际趋势,而香港亦即将推行强制性公积金计划,政府有必要检讨公务员长俸制度。我们将尽快展开顾问研究,以期在明年年初就新聘员工的退休保障计划提出建议。公务员长俸制度沿用经年,素来被视为公务员聘用务件的特色之一。在检讨过程中,我们将充分考虑改变长俸制度对公务员的士气和稳定性有何影响。我们除了确保成本效益外,也必须为毕生服务市民的员工提供足够的退休保障。
80 我们会重新制定公务员聘用政策,使聘用与解雇均更灵活。我们的目标是确保政府能挑选及保留最优秀的人才。同时,我们还会精简现有的纪律处分制度和解雇程序,同时鼓励管理层严格执行纪律,确保公务员队伍纪律严明,以便满足市民的期望。
81 当我们确定表现评核制度能有效地用以评定增薪幅度时,作为长远目标,我们会研究能否把公务员的增薪与表现挂钩。这种做法在私人机构内虽然相当普遍,但朝此方向迈进的同时,我们不应忽略大部分公务员职务的独特性。
82 我们会通过采取另类的招聘方式,严格控制公务员人数增长。为增加调配人力资源的灵活性,同时提高成本效益,我们已赋予部门首长更大的酌情权,以灵活而更接近私人机构的薪酬及服务条件,聘请非公务员合约员工。
83 在推行上述广泛改革的同时,我们将暂停增聘长俸制公务员来填补空缺和新职位。重要服务项目如需破例,必须提出充分理由,并按情况个别处理。到一九九九至二〇〇〇年度结束时,连现有空缺和自然流失人数计算在内,此措施将使长俸制公务员人数减少达八千人。由于部门首长可聘请非公务员合约员工或临时职员来处理部分前线工作,此项措施应不会影响就业机会。
提供公共服务的方式
84 公共服务广泛而多元化,而提供这些服务往往需要大量人手。为确保公共资源用得其所,我们不能只衡量提供服务的员工开支,更重要的是彻底反思提供服务的方式。
85 我们素来鼓励市场善用其企业精神及高效率,以最符合经济效益的方式提供公共服务。由地下铁路(地铁)公司和九广铁路(九铁)公司营运的铁路系统,跻身全球最具效率之列;我们的隧道一座又一座均以建造、营运及转让的合约形式建成;我们处理废物的设施,以设计、建造及营运的合约形式装置和管理;政府隧道、停车场和办公大楼的管理均已外判。我希望这种久经时间考验的私人机构参与模式能更进一步。
86 社会福利署署长将于短期内推行福利服务外判试验计划,其中长者家务助理服务会是第一个试点。我们将不再把服务单元分配给非政府机构,要求它们按僵化的资助规例和程序运作,而会改用公开竞投的方式,并以价格和素质作为评选的标准。我很高兴得知署长会在其部门内设立合约管理组;更使我高兴的是,署方将通过资源增值的方式,腾出成立合约管理组的资源。
87 供水服务是另一个适宜引进私人机构参与的项目。世界上许多城市均容许私人机构参与供水服务,藉以提高服务提供者的成本意识,加强市场导向,并通过在政府架构外运作而增加灵活性。我们已展开顾问研究,探讨以不同形式引入私人机构参与供水服务的可行性。有关研究将于今年五月完成。政府会与市民及立法会分享研究结果。在决定未来路向时,我们会考虑公众和员工的利益,以及供水服务的长远成本效益。
88 私人机构参与的另一种形式,是把提供服务的政府部门全面公司化,从而把私人机构的管理模式套用在传统的政府活动上。在适当时候,我们可进一步把其中一些政府公司私有化。我决心全速进行这项工作,并计划尽早向议员们提出具体建议。其中一项建议已准备就绪,让我详细解释一下。
公营机构私有化
89 香港素来坚守自由市场的原则,鼓励私营机构参与经济活动和进行投资。这套哲学体现在日常生活中,例子比比皆是。然而,有些大型的基建项目投资庞大,回本期长,未能在兴建初期吸引私营机构参与。我们的解决方法,是由政府向其全资拥有的公司投入股本,由该公司负责兴建有关项目,并套用私营机构惯常的经营规则,按商业原则营运。
90 地铁公司正是一个成功典范。由地铁公司兴建和营运的地下铁路系统是世界上首屈一指的。该公司最近刚建成世界级的机场铁路,现在又已开始兴建地铁支线,把服务延伸至发展迅速的将军澳新市镇。地铁公司多年来运作极具效率,奠定了稳固的根基,因而能够将调整票价的幅度维持在通胀水平,同时屡有建树。该公司具有稳健的财政基础。
91 当年由政府持有地铁公司百分之百股权的理由,现在已不再适用。因此,我建议通过公开招股的形式,将地铁公司的部份股权私有化。然而,政府仍将会是该公司的大股东。
92 这种性质的公开招股提供大好良机,让香港市民可参与拥有一间成功而具有盈利的公共公司。掺入私人股本,将巩固地铁公司提高效率和竞争力的决心,并且可开辟更广泛的资金来源,使其未来发展可不必完全依赖政府注资或举债。此外,地铁公司上市也会巩固香港的证券市场,并增加其对投资者的吸引力。另外,出售该公司的部份股权带来的收益,对政府中期的财政状况也将大有帮助。
93 然而,地铁公司私有化不能一蹴而就。我们需制定合理的规管架构,平衡投资者、公司员工和乘客的利益,同时确保地铁的安全和服务水平不受损害。此外,我们还要等待适当的市场时机,才售出地铁公司的股权。我们会咨询议员和市民的意见,并争取大家的支持。这项开创先河之举如能顺利完成,便会树立楷模,日后其他政府拥有的资产如适宜私有化,亦有先例可循。我们将在一九九九至二〇〇〇年财政年度内就此向立法会提交草案。
94 在我们计划把地铁公司部份股权私有化的同时,红磡海底隧道专营权于今年九月一日届满时,政府将会收回其拥有权。我们会把海底隧道未来几年的管理以合约形式外判,同时考虑其最佳的长远安排。
公共财政
审慎理财
95 现在让我转谈公共财政管理。如果要简明精确地形容香港多年来奉行的财政政策,“量入为出”是不二之选。我们从不纵容恣意挥霍的作风。我们的收入几乎每年都足以应付开支。正因为如此,我们不但无需举债,反而能累积充裕的储备,使我们有足够的实力,在过去一年多以来抵御对港元的冲击,并度过经济难关。
96 去年十月,国际货币基金组织代表团访港后,表扬香港审慎理财的政策名不虚传。我们必须不负此美誉,才能维持国际财经社会以至外来投资者对香港的信心。这对香港的经济前景至为重要。
《基本法》的规定
97 国际财经社会也因《基本法》的规定而对香港更具信心。《基本法》要求“香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则,力求收支平衡,避免赤字,并与本地生产总值的增长率相适应”(第107条),同时又规定我们在税务事项上“参照原在香港实行的低税政策”(第108条)。
财政预算策略
98 制定下一年度的财政预算案是一项艰巨的任务。我所作的任何决定都必须符合《基本法》的宪制性规定。我既要紧守行之已久的理财方针,维持国际社会对我们的信心,又必须因时制宜,采取可行的策略;我既要考虑现在的经济状况,也不应忽略短至中期的经济前景。在提出每一项财政建议时,我不但要衡量其财政效应,还应虑及它们对经济复苏的影响。
99 我和同事们虽然几经努力,但最后得到的结论却是:一九九九至二〇〇〇年度的财政预算案,将无可避免是一份赤字预算。让我向大家解释箇中原因。100首先,我将为行政长官去年十月在施政报告中宣布的各项新措施和改善措施提供所需资源。把这些开支考虑在内,一九九九至二〇〇〇年度的政府总开支估计将达2420亿元。假设现有的税务及收入项目均维持不变,政府总收入估计约为2080亿元。换言之,我们要填补340亿元的差额,才能达致收支平衡。要填补如此巨额的差距,不外大幅加税或削减政府开支两种做法。
101 大幅加税会使企业和个人百上加斤。这种做法只会使消费开支和私人机构投资进一步萎缩,继而令企业倒闭及失业等问题愈演愈烈,最终经济不但未见复苏,反而深陷衰退的泥沼。大幅削减政府开支,会迫使我们放弃或严重延误香港急需进行的基建投资。由政府提供或资助的公共服务,不论质或量均会下降。许多政策承诺均不能如期实现。这样会直接影响民生,并且打击投资者信心。一言敝之,不论是从收入或开支着手,如要达致收支平衡,总难免要采取严苛的措施。这不但从财政角度而言弊多于利,更会产生灾难性的经济效果。
102 在上述情况下,只要我们在中期内恢复平衡预算,短期出现财政赤字并不违反《基本法》。从宏观的经济角度而言,在中期内维持平衡预算,是一项审慎而合理的要求。反之,如要求我们每一财政年度均必须达致收支平衡,则未免僵化而有悖常理。
103 在咨询过程中,议员们已清晰表明他们同意上述观点。市民所表达的广泛意见亦如出一辙。因此,我制定财政预算的策略,是在促进经济复苏的同时,为中期财政状况奠定稳固基础。
开支限制
104 要为中期财政状况奠定稳固基础,我们必须小心控制政府开支增长。香港其中一项基本的财政指引,是确保开支增长率在一段期间内不超越整体经济增长的速度。为遵循此指引,我们多年来均按照本地生产总值的增长趋势,计划政府开支增长。
105 我们制定一九九八至九九年度的开支预算时,尚未全面掌握经济调整的幅度,因此仍沿用预期的百分之五趋势增长率为基础。然而,一九九八年的经济却萎缩达百分之五点一。此外,我们为一九九九至二〇〇〇年度制定的开支计划,是按照百分之三点五的趋势增长率拟定的,这远远超过一九九九年百分之零点五的预期增长。换言之,一九九八至九九年度和一九九九至二〇〇〇年度,我们会按合共约百分之八点五的趋势增长率制定开支计划,而在这两年内,经济却收缩超过百分之四点五。
106 出现上述情况,是因为我们有意识地在经济低潮中维持原有的开支计划,而不选择削减开支,以免使经济进一步衰退。然而,随着经济复苏,我们在中期内必须逐步调节这种不平衡的现象,以便开支增长渐次恢复和经济增长相适应。我稍后会更详细地谈这个问题。
107 由于社会服务的需求不断增长,而我们的目标是使政府开支在一段时间内与本地生产总值的增长率相适应,因此,整个社会都必须接受我们需为不同范畴内的政府开支定下缓急轻重之序。一九九九至二〇〇〇年度内,教育开支占经常公共总开支的百分之二十一点三,医疗占百分之十四点六,而社会福利则占百分之十四点一,加起来正好是经常公共总开支的一半。截至一九九八至九九年度,过去五年间,教育经常开支的累积增长率为百分之二十八,医疗为百分之四十五,而福利则为百分之一百〇三。与此同时,政府整体开支增长约为百分之二十八。福利开支的大幅增长,使它所占的比重由一九九四至九五年的百分之八点七,升至目前的百分之十四点一。按照现有政策,随着失业率上升及人口老化,上述范畴内的需求必将有增无已。由于预计大批拥有居留权的内地人士会流入香港,开支增长的压力将会更大。由政务司司长领导的专责小组现正评估这些人士来港对我们造成的实质影响。待完成评估后,政府将适当调整资源分配。然而,一九九九至二〇〇〇年度的开支应不致太受影响。
108 尽管我们将在上述范畴内力求提高效率和生产力,但若不重新检讨政策及调整开支的优先次序,我们将无法在开支限制内,满足不断增长的需求。为此,我们对综合社会保障援助(综援)计划作出调整,减少身体健全的受助人对综援的依赖,并鼓励他们重新投入工作行列。我们还会对综援计划的其他方面作出检讨,确保公共资源获得公平分配。我们不能再让福利开支长期以两位数字增长,在医疗方面,认真讨论医疗服务融资问题也是一项刻不容缓的工作。提供几乎免费而人人得以享用的高质素医疗服务,必然会对公共开支造成压力,这是大家不能忽视的。哈佛大学进行的《香港医疗制度》研究报告将于短期内公布,我希望社会人士届时会积极参与讨论。为实现行政长官提供高质素教育的承诺,教育会是其中一个重点开支项目。要维持香港的竞争力,我们必须在栽培下一代的工作上多作投资。
109 政策检讨绝不能用作无节制地削减公共开支的藉口。我与我的前辈们提出的财政预算案,均致力为社会上最有需要的人士提供支援。我们会继续以此为指导原则。事实上,一九九九至二〇〇〇年度的社会福利预算开支超过290亿元,实质增长达百分之十三点六。
冻结公务员薪酬
110 我们出于财政考虑,决定在一九九九年冻结公务员薪酬。按照惯例,薪常会已展开私营机构薪酬增长趋势调查,有关调查将于五月完成。政府收到调查结果与薪常会的建议后,可能会考虑需否比冻结薪酬更进一步。今年一月,我就此事与四个公务员评议会的代表坦诚交流意见,并因而深受鼓舞。他们明白市民期望公务员队伍不断提高效率,改善服务。同时,他们也表示愿意为整体经济利益作出合理牺牲,和市民共度时艰。
税制
111 在收入方面,过去几年我们都幸运地有能力降低税率,提高税务宽减限额,并且设立新的宽减项目,从而“还富于民”。结果大部分受雇人士无需缴纳薪俸税。
112 个别专业团体及学者因而批评我们把税网收得过窄。此外,他们还认为香港税基太小,建议政府增加税种,从而维持收入稳定。
113 我体谅他们的关注,同时也明白他们的论点。然而,我们必须先理解改变税制的实际含意。扩大税基表示我们需征收新税项。扩宽税网表示现在无需缴税的人士将会堕进税网。这些建议显然极富争议性。
114 香港素以低税率及简单而明确的税制闻名。明确的税务环境,是商人决定在香港设立或扩充业务的一项重要考虑因素。除非我们能确定改革税制利多于弊,否则不应进行重大改革。虽然政府已就一项以消费为基础而税纲颇宽的新税项做了不少工作,但我认为现在并不是引进该税项的良机。
累积储备
115 有些人认为香港坐拥丰厚的财政储备,大可提出更慷慨的税务宽减,并进一步增加开支。这种看法恕我无法苟同。
116 香港去年致力捍卫港元,并确保市民的信心不会因本地股票市场受投机操控而崩溃。我们的举动能收效,全赖香港充裕的储备。我相信单是上述经验,就足以证明我们过去多年来累积储备的做法是正确的。
117 假如没有充裕的储备,政府就无法在出现短暂财政赤字时继续推展开支计划。为了照顾香港的经济利益,我们必须维持原有的投资计划。我们将继续奉行量入为出的原则,即使短期内需要动用储备,也会审慎从事。同时,我们绝不能利用储备支持亏本的行业或公司,使它们勉强支撑下去,因为不管用多么动听的政治语言来包装,这种做法归根究底是一种资助,而资助只会打击我们的竞争力。
118 我们必须坚持行之有效的政策,让储备发挥其应有的作用,即:
□ 维护稳定的金融系统;
□ 遇上政府收入暂时短缺的时候,使我们能维持在基建、社会服务、治安及其他重要范畴内的开支;以及
□ 让政府手上有足够资金应付日常的现金支出,并在年中入不敷支的几个月里,支付所需开支。
119 上述看法获得国际货币基金组织的支持。该组织去年十月指出:“过去虽然有人质疑香港的财政储备过份充裕,但近期的经济发展却证明其财政政策十分明智。香港的丰厚财政储备是维持金融市场信心的关键,同时也在目前的经济环境中,扩大了当局的活动空间。”
一九九八至九九年度结算
120 正因为有这些储备,我们才具备足够实力,抵御经济下调对政府财政的打击。首当其冲受到打击的,是我们的收入。
121 一九九八至九九年度,我们各方面的收入均有所减少。出售土地所得的收入比原来预期的数额少322亿元,这主要是因为去年六月我们决定暂停土地拍卖和招标竞投,并停止向房屋协会批出土地供兴建夹心阶层房屋之用。此外,多项税收均明显下降,包括利得税(38亿元)、印花税(33亿元)、博彩税(23亿元),以及差饷、应课税品税、与汽车有关的税收和各项收费(共44亿元)。
122 幸好由外汇基金管理的财政储备投资收益有所增加,抵消了上述税收的部份减幅。这笔意外收益,是我们去年八月入市和其后恒生指数上升的副产品。由于有这笔收入,财政储备的投资收益估计将为360亿元,比原来的预测高出93亿元。
123 综合以上因素,我们的收入将达2206亿元,比原来的预期低384亿元。
124 至于开支方面,总开支估计会达到2451亿元,比原来预测的低31亿元;这是各种正负因素造成的结果。
125 一般收入帐目未尽用的款额为42亿元,这主要是由于一九九八年公务员退休人数较预期少,以致长俸开支比预算低。基本工程储备基金的支出比预期低40亿元,其中一部分是因为轻微工程延误,另一部分则是经济下调使收地补偿价下降。此外,去年六月决定暂停向房屋协会提供土地供兴建夹心阶层房屋,令贷款基金支出减少了68亿元。
126 以上未能用尽的预算款项,大部分已被几项支出抵消,其中包括向香港电讯公司支付34亿元,使该公司提早交出电讯专营牌照;向两个临时市政局支付26亿元,补偿它们因去年六月推出的退回差饷特别纾缓措施而损失的收入;以及把原定于一九九九年四月为兴建西铁而提供的另一期为数60亿元股本,提早注入九铁公司。
127 综合2451亿元的总开支和2206亿元的总收入,所得结果是245亿元的赤字。然而,我稍后即将公布的其中一项税务宽减措施,会进一步增加赤字的数额。
一九九九至二〇〇〇年度预算
128 一九九八至九九年度收入减少的情况,不可能一夜间逆转。我们的收入与整体经济表现有直接关系。由于预计一九九九年的经济增长将为百分之零点五,收入也将停滞不前。此外,还有两项因素会影响来年的收入。首先,一九九八年财政预算所提供大幅税务宽减的效果,在一九九九至二〇〇〇年度内将会完全呈现。其次,一九九八年营商利润下降的后果,也会在下一财政年度的利得税收入中反映出来。
129 我刚才谈到下一财政年度赤字预算的问题时,曾提及开支与(未实施收入建议前的)收入之间的差距。出现这种差距,部分是由上述两个因素造成的。当然,另一个因素是我们决心实施原有的开支计划,并为行政长官去年十月在施政报告中宣布的所有改善服务措施,提供所需的资源。
130 一九九九至二〇〇〇年度,政府总开支将达2416亿元,其中经常性开支会达到1797亿元,比一九九八至九九年度的修订预算高出128亿元。这笔款项使我们不单能满足因经济不景而出现的各种需求增长,而且更可提供新服务和改善服务,其中尤以社会福利、教育及医疗为重。尽管经济不景,上星期五公布的开支预算仍提出了大量改善服务项目,并在基础建设方面作巨额投资。
131 把我即将宣布的收入项目考虑在内,我预计一九九九至二〇〇〇年度将出现365亿元的赤字,相等于本地生产总值的百分之二点八,而财政储备在下一年度结束时会下降至3890亿元。中期预测
132 我刚才曾说过,只要财政状况在中期内能恢复平衡,一九九九至二〇〇〇年度出现赤字是可接受的。本演词的中期预测补编,反映我们在中期内仅仅能够恢复财政平衡。中期预测以百分之三点五的本地生产总值趋势增长率为基础,这和我们过去十年来大部分时候所采用的百分之五趋势增长率比较,下调幅度相当大。尽管预测增长率已作下调,仍有赖经济表现在一九九九年下半年及其后持续上升,在二〇〇〇年达百分之三点五至百分之四,并在二〇〇一年及二〇〇二年有更显著的改善,才能实现此增长率。外围经济及金融情况必须持续改进,本地经济才能有上述表现。
133 经济增长速度放缓对政府开支的中期增长有极大影响。我较早前曾提到,一九九八至一九九九年度及一九九九至二〇〇〇年度的政府开支持续增长,同时经济却出现收缩,两者之间的鸿沟必须拉近。为此,经常开支和基本工程开支在二〇〇〇至二〇〇一年度只能增长百分之三,而其后两年的增长仅为每年百分之二点五。即使调低增长率,到预测期结束时,开支的累积增长率尚未能完全和经济增长相适应,因此,在二〇〇二至〇三年度后的两年间,我们很有可能需在开支增长方面继续有所节制。这正好突显了达致“资源增值计划”指标,以及重新厘定开支优先次序的重要性。
134 在收入方面,中期预测假设在二〇〇〇至〇一年度和二〇〇一至〇二年度里,每年均通过出售地铁公司部分股权,取得150亿元收入。
135 然而,控制政府开支增长、150亿元的私有化收益及建议中的税务措施,综合起来仍不足以使我们在二〇〇〇至〇一年度里完全摆脱赤字。我预期该年度将出现56亿元的轻微赤字。由于二〇〇〇至〇一年度的开支与收入总额约为5000亿元,上述赤字可视为基本上达致预算平衡。由二〇〇一至〇二年度开始,我们的财政状况将逐渐回复稳健。我预期二〇〇一至〇二年度的盈余将为83亿元,而二〇〇二至〇三年度的盈余则达145亿元。
收入建议
薪俸税
137 近年来,连续几份财政预算案均提出大幅薪俸税宽减,并按高于通胀的比率提高免税额。举例来说,我过往所制定的三份财政预算案共把基本免税额提高达百分之三十六点七,其间的综合通胀率仅为百分之十五点七。此外,我们还大幅降低边际税率和扩宽边际税阶,另外又新增了居所按揭利息、培训开支和老人院舍照顾服务开支等几项扣减项目。这些改变使受雇人士的薪俸税负担大为减轻。
138 一九九八年,经济调整使通胀降至新低点,年底时更出现负通胀。与此同时,许多受雇人士的薪酬遭冻结甚或削减,他们的薪俸税负担也相应减轻。有见及此,一九九九至二〇〇〇年度并无增加薪俸税宽减的必要。因此,我建议薪俸税的税率及免税额维持不变。
利得税
139 我们在一九九八年的财政预算案中把公司利得税率降至百分之十六。香港是全世界利得税率最低的地方之一。我建议维持利得税率不变。这与本会很多议员及专业团体表达的意见一致。
退税解困
140 薪俸税不作调整也许会使许多人失望,但政府对社会整体所面对的经济困境绝非无动于衷。为纾缓个人、家庭及企业的负担,我建议退还一九九七至九八年度应课利得税、薪俸税及物业税总额的百分之十。此项一次性措施所涉款额为85亿元。绝大部分纳税人已缴纳一九九七至九八年度的应课税款。我们将于三月三十一日财政年度结束之前,寄出超过一百五十万张支票,使他们在未来几个星期内收到退款。至于尚未完全缴纳一九九七至九八年度应课税款的少数人士,也会相应享有税务扣减。这项措施会使本财政年度的赤字增至323亿元。
141 退税安排不但能使个人和企业即时直接受惠,而且对消费开支和公司的流动资金也会有一定刺激作用,可谓迈向经济复苏的重要一步。
冻结收费
142 我去年宣布把大部分政府收费冻结在当时的水平,为期一年。当时我曾经强调,冻结收费只是非常情况下采用的非常措施,但政府仍会坚持由使用者分担服务成本的收费政策。唯有如此,我们才能按照《基本法》的规定,继续实行低税政策。
143 政府目前的财政状况,并不容许我们轻言冻结收费,更不容许我们背弃由使用者分担服务成本的收费原则。然而,考虑到香港的经济将于今年下半年才开始好转,我决定把冻结收费的安排延长六个月。在此期间,我们会就冻结期后调整收费的幅度及优先次序,与本会议员交流意见,争取达成共识。
差饷
144 去年十一月,政府宣布重估应课差饷租值,新定的应课差饷租值将于一九九九年四月一日生效,较原定日期提早一年。我们同时决定日后应课差饷租值应由每三年检讨一次,改为每年检讨一次,使差饷征收额更能反映实际租值,并且减少市民与差饷物业估价署之间不必要的纷争。由于楼宇租值自一九九六年中进行重估后出现大幅滑落,提早重估应课差饷租值,会减轻大部分市民缴纳差饷的负担。此外,由于政府地租按应课差饷租值的固定百分比征收,所以此项新措施也会使大部分需要缴纳地租的市民减轻负担。
145 我在上一份财政预算案中宣布把差饷总征收率由百分之五降至百分之四点五,为期一年。当时我曾强调,差饷是政府最可靠而又基础最广的收入来源之一,对此收入来源作调整,必须格外审慎。去年降低差饷总徵收率,是为了让最多市民和工商行业受惠,并实践不应征收超过政府所需税款的原则。
146 由于一九九九至二〇〇〇年度的整体财政——尤其是经常账目——将会出现赤字,差饷总征收率将恢复到百分之五,使这项稳定的税收不致进一步减少。
147 尽管如此,由于我们提早重估应课差饷租值,预计百分之八十的物业下一财政年度的应课差饷金额,反而会比一九九八至九九年度更低。
148 我明白个人或企业均需缴交差饷,因此它可说是对社会影响最广泛的税项。鉴此,我在极为紧绌的财政限制内,尽量寻求纾缓差饷负担的空间。在仔细考虑我们整体的财政情况后,我决定提供一次性的宽减,把七月至九月这一季的应课差饷款额减免百分之五十。这样可使差饷物业估价署有充分的时间作出所需的行政安排。此项宽减可使缴纳差饷的市民在一九九九至二〇〇〇年度节省18亿元。
149 大部份差饷收入均直接交予两个临时市政局。由于重估应课差饷租值,并把七月至九月一季的差饷减免百分之五十,两局的差饷收入会大为减少。我们会按需要与两局作适当安排。
支持工商业的措施
商船注册收费
150 航运业占香港本地生产总值的百分之一点七,聘用员工达五万人。目前在香港注册的船舶总吨数高达六百二十万吨。为巩固我们国际航运中心的地位,加强在地区内的竞争力,我建议把与船舶注册有关的收费作如下调整:
□ 凡总注册吨位不超过五百吨的船舶,注册费定为3千5百元;超过此限的船舶,注册费一律为1万5千元。目前在香港注册的远洋轮需缴交的注册费上限为10万元。
□ 船舶吨位年费最高限额,由18万元降至10万元。
□ 另有二十一项与船舶注册有关的收费,如更改船舶注册名称或吨位、更改船东地址等收费,均予取消或大幅降低。
通过上述措施,在香港注册的船舶总吨数可望在三年后增至一千万吨,从而创造一万五千八百个额外职位空缺。
转口货品报关费
151 我建议把转口货品报关费的比率由货价的百分之零点零五调低至百分之零点零二五,使转口、入口与本地出口货品报关费的收费比率看齐。政府收入在一九九九至二〇〇〇年度会因而降低2亿7千万元,而中期预测期内则减少12亿元。
燃油税
152 去年六月推出的特别纾缓措施,其中一项是把柴油税由每升2.89元降低至2元。上述措施将于今年三月三十一日届满。考虑到今年的预期经济表现,我建议把上述特别宽减措施的有效期延至二〇〇〇年三月三十一日止。这会使我们的收入减少5亿9千万元。
153 政府对近期香港出现非法偷运和出售未完税柴油的情况极为关注。我们会加强执法,打击这类非法活动。
154 为促使所有新的士从二〇〇〇年年底开始改用石油气,从而落实改善空气素质的政策承诺,我乐意豁免向汽车用石油气征收燃油税。但我对本地石油气的价格十分关注,价格过高可能会促成偷运和非法出售石油气的活动。一旦出现这种情况,市民的安全将受到极大威胁。
推动金融市场发展的税务建议
155 为推动香港金融市场的发展,我建议:
□ 把合资格债务票据的最低而值,由现在的50万港元或等值外币降至5万港元或等值外币,使其收入享有百分之五十税务豁免。此措施会使政府收入每年轻微减少3千万元。
□ 取消目前股票借用期不长于十二个月才可获豁免印花税的限制。此外,我们亦计划让市场庄家为对冲证券期货而进行的交易享有印花税豁免。落实此计划前,我们必须先和两间交易所共同商定有效的监管措施,避免有关豁免被滥用。
飞机乘客离境税
156 为鼓励即日过境旅客善用在香港逗留的短暂空隙在香港购物或观光,我建议这些旅客可免缴飞机乘客离境税。新措施可吸引更多即日过境旅客趁机游览香港,而他们的消费对香港经济会有一定好处。此项宽减对收入的影响微不足道。
遗产税
157 按照现有规定,在香港支付的人寿保险赔偿金额需缴纳遗产税,但同类款项如在境外支付,即可豁免遗产税。许多规模较大的国际性保险公司为吸引客户,往往通过其在香港境外的同系公司支付有关款项,从而使受益人免缴遗产税。不少在香港注册成立的、规模较小的保险公司,却常因为成本考虑,未能向客户提供境外付款服务。我建议人寿保险赔偿金额不论在何处支付,均豁免遗产税。这样可使购买保险的人士及其受益人得到同等对待,同时促进保险业的公平竞争。
商业登记证
158 为方便营商及降低经营成本,我建议除发行一年期的商业登记证外,另外发行有效期长达三年的商业登记证,费用为港币5千2百元。这和每年缴付2千元申领新证比较,可节省不少开支。
避免双重课税协议
159 我们最近与荷兰政府就签定避免双重课税协议,进行了一轮初步会谈。在未来几个月内,我们可望在此课题上与荷兰及其他有机会结为夥伴的外国政府取得更大进展,从而尽量避免双重课税。签定这类协议,会进一步吸引外地公司来香港营商。
增加收入措施
160 根据《基本法》第一百〇七条的规定,特区政府有责任力求收支平衡。面对财政赤字,并考虑到短期内香港的经济表现,特区政府不得不选择性地提高税收,从而确保财政状况在中期内恢复平衡,同时制造空间,实施刚才提出的几项特别舒缓措施。这是一个痛苦而必要的取舍,也是我们不能逃避的抉择。我提出以下建议。
楼宇买卖印花税
161 第一,我建议把楼宇买卖印花税率按物业价格作以下调整:
□ 物业价格如在3百万元以上至4百万元之间,印花税率由百分之二上调至百分之二点二五。
□ 物业价格如在4百万元以上至6百万元之间,印花税率由百分之二点七五上调至百分之三。
□ 物业价格如超过6百万元,印花税率为百分之三点七五。
162 上述调整对购买价值3百万元或以下物业的市民并无影响。我们认为购买这类物业的市民,多为收入较低而又有真正置业需要的人士,调高印花税率会对他们造成沉重负担。
163 市民如购买价值3百万元以上至4百万元之间的物业,调整后需要增付7千5百元至1万元的印花税。购买这类物业的多为中等收入人士或家庭,这笔额外的印花税虽然不能算是小数目,但相对于随物业价格下降而减省的置业开支,应可说是微不足道。
164 最受上述调整影响的,是购买价值6百万元以上物业的市民。相对而言,他们是社会上最有能力支付稍高印花税的人士。
165 由于物业市场投机活动已大大减少,我建议楼宇买卖印花税延迟至完成物业交易后才征收。我们会确保物业投机者不会因此项措施而受惠。由于真正的置业者不必在签订买卖合约后随即缴付印花税,购买楼宇初期财政短绌的困境当可减轻。假如因种种理由,有关的物业买卖最终未能完成,置业者也不必因为已经缴纳印花税而蒙受损失。
166 在完成物业买卖后才征收印花税,会使一九九九至二〇〇〇年度的现金收入减少。整体而言,我估计上述调整在一九九九至二〇〇〇年度内会使收入减少8亿元,但在中期预测期内则会使收入增加59亿元。
博彩税
167 另外,我建议对博彩税作温和调整。由于博彩税是一种真正具有选择性的税种,因此和其他税收项目比较,对民生的直接影响最轻微。为增加收入,我建议博彩税作以下调整:
□ 六合彩博彩税率由百分之二十调高至百分之二十五,供派彩之用的彩池金额相应调低百分之五。这项调整估计每年可增加2亿6千万元税收。
□ 特别赛马投注的博彩税率,由百分之十八调高至百分之十九,供派彩之用的彩池金额相应调低百分之一。这项调整估计每年可增加1亿8千5百万元税收。
上述两项调整在中期预测期内会增加20亿元税收。
168 香港赛马会致力发展专业、廉洁的赛马活动,为市民提供广受欢迎的娱乐,使赛马成为香港社交生活的一部份。赛马会对公益事务的贡献也值得表扬。为了保障政府税收,同时确保赛马会贡献公益的能力不致受损,政府将与赛马会紧密配合,采取必须措施,打击非法投注及其他逃避博彩税的赌博活动。
隧道费
169 海底隧道的专营权于一九九九年九月期满后,政府将收回隧道拥有权。届时海底隧道的收入除营运成本外将全数拨归库房。海底隧道收费自一九八四年以来一直不曾作出调整。我建议自政府收回拥有权之日起,取消隧道税,并就收费实施以下调整:
□ 私家车收费由10元增至20元。
□ 电单车收费由4元增至8元。
为避免增加运输及有关行业的经营成本,其他类型车辆(包括的士)使用海底隧道的收费仍维持不变。此措施在一九九九至二〇〇〇年度内会带来1亿2千万元的额外收入,而在截至二〇〇二至〇三年度的中期预测期内,则会使收入增加8亿4千万元。
170 另外,我建议狮子山隧道的收费由6元提高至8元。有关调整将适用于所有使用该隧道的车辆,预计每年会带来6千万元的额外收入。
171 调整海底隧道与狮子山隧道的收费,除了有助增加收入,还可鼓励驾车人士改用其他隧道,从而改善路面交通和减少交通堵塞。
路边泊车表收费
172 路边泊车表最高收费自一九九四年以来一直维持在每十五分钟2元的水平。我建议将最高收费提高至每十五分钟4元,也就是说使用路边泊车位的时租最高将为16元。由于路边泊车表分布全港,实施上述调整需分阶段进行。新收费初步将在繁盛地段实施,并于六个月内全面落实。调整后,路边泊车位的最高时租仍会低于繁盛地段停车场的繁忙时段收费。有关措施预计在一九九九年至二〇〇〇年度内带来1亿9千万元额外收入,而中期预测期内则会带来额外收入9亿8千万元。
交通违例定额罚款
173 交通违例定额罚款自一九九四年以来并未作任何调整。我建议把所有该类定额罚款的水平,按一九九四年以来的综合通胀率上调百分之二十六点五。这次调整是为了维持有关定额罚款应有的阻吓作用。因此,我建议的调整,并不影响当初制订这些定额罚款的政策原意,也不会改变各项罚款之间的相对水平。虽然提高定额罚款会使违规行为减少,但我预计这方面的收入仍将增加约1亿4千万元。
增加收入措施的重要性
174 我必须强调上述增加收入措施的重要性。假如不实施这些建议,亦不把部分地铁公司股权上市,我们中期的财政状况将会十分脆弱。我们在二〇〇〇至〇一年度会面对240亿元赤字,而二〇〇一至〇二年度亦将有120亿元赤字。换言之,香港曾连续四年录得赤字。此外,二〇〇二至〇三年度(即中期预测的最后一年)的盈余也会减半至73亿元。这样的前景极有可能使我们审慎理财的美誉毁於一旦,并且打击国际投资者的信心。如此代价实在高昂。
烟草税
175 今年我不会建议提高应课税品税率,但我希望唤起大家对吸烟者藐视法纪的关注。为保障市民健康,政府多年来推行反吸烟运动。然而,根据数字显示,自一九九二年以来,吸烟人数虽无下降,完税香烟的销量却连年下跌,这与非法偷运和贩卖未完税香烟有直接关系。由于经济不景气,贩卖未完税香烟的活动更形猖獗。我认为提高烟草税只会增加未完税香烟的吸引力,进一步助长偷运和贩卖未完税香烟的非法活动。这样非但不能增加收入,对推行反吸烟政策亦无甚助益。更严重的是,任由黑市活动猖獗,会日渐蚕食市民对法治精神的尊重。这显然是不可接受的。我们必须检讨如何理性地落实收入和卫生政策。我们会向香港吸烟与健康委员会征询意见,决定未来去向。在此期间,烟草税维持不变。
厉行税务法规
176 维持公平的税收制度,有赖赚取利润和收入的人士依法缴税。税务局将继续厉行税务法规,打击逃税。过去三年,税务局共完成五千四百宗税务调查,追回的税款和罚款总数约60亿元。这些数据显示,我们应加强执法工作。因此,在一九九九至二〇〇〇年度内,税务局将增设一队实地审核组。
实施收入措施的建议
177 以上是我今年的收入建议。它们的预期效果详载于本演词的补编内。除以下几项外,绝大部分收入建议均会由今年四月一日起生效:
□ 海底隧道新收费将由政府在今年九月一日收回隧道拥有权时开始生效。
□ 赛马博彩税于九月新的赛马季节开始生效。
178 由今年开始,我们会采用崭新的方式,把需要通过修改法例来实施的收入建议,以综合《收入条例草案》的形式提交立法会审议。这种做法的好处,是方便本会议员总览各项收入建议,综合考虑这些建议的整体财政效果,亦更符合我们一向的立场,即必须对财政预算案的收入部分作整体考虑,而不应选择性地讨论。
海陆离境税
179 在作出总结之前,我想先谈谈最近几个星期引起了不少揣测的收入项目——离境税。目前经由香港国际机场离境的人士需付机场离境税50元,而由码头乘船往内地及澳门的旅客需付18元的乘客上船费,但是乘远洋客轮及经由陆路关口离港的人士,则毋需缴付任何形式的离境税。这种安排有欠公允。
180 如果征收合理水平海陆离境税,则离境人士不论采取何种交通方式均需纳税,从而消除现有不公平的现象;因此,我认为征收海陆离境税原则上是很合理的。更重要的是这税项会带来为数不少的税收,对我们的中期财政状况将有相当帮助。
181 然而,我和同事们讨论征收海陆离境税时,大家都认为应作出适当的安排,避免对往来香港和内地之间的交通造成干扰。此外,我们还应确保往来两地之间上学的学童,以及因工作需要而出入境的货车司机等,不会因而受影响。换言之,要推行这项建议,必须先花时间与交通服务营运者进行讨论,并解决具体的执行困难。
182 在宣布财政预算案前,我们无法展开上述讨论。现在,我们将会与交通服务营运者及其他有关人士,公开讨论这项收入主导的建议是否可行。此外,我们并将和本会有关的事务委员会进行商讨。
183 我刚才特意强调这是一个收入主导的建议。我们绝对无意阻止香港市民因经商、探亲、购物或其他理由前往内地。两地之间往来日趋频繁,其实对香港和内地都有好处。在今天的演词中,我曾提到香港有必要放宽内地科学家和高科技人员的入境限制。我也曾引述行政长官把香港发展为华南科技创新中心的宏愿。在内地有关部门的合作下,我们延长了罗湖和落马洲关口的通关时间,并已促成开办落马洲和皇岗之间的穿梭巴士服务。此外,我们将耗资8亿元扩建落马洲的设施。现在我们又已邀请九铁公司,就兴建上水至落马洲铁路支线提交计划书。这些措施均有助促进两地之间日益增长的人、货流量。正由于我们预计两地往来将更加频繁,征收离境税的建议才更显得吸引,因为它很有可能会成为一个稳定而持续增长的税收来源。
总结
184 香港在一九九八年遭遇的经济挫折,可说是我们这一代人所经历过最严峻的一次。这是香港经济自一九六〇年代起飞以来的第一次经济衰退。然而,有迹象显示我们已走出衰退的低谷,而来年的经济表现也会持续改善。
185 由于官方数据总会有些时间差距,因此它们会有好一段时期未能反映经济表现的实质进步。但事实上,香港正在为恢复经济元气奋勇求进。
186 香港市民以无比的决心和毅力,勇敢面对挑战,再一次体现了典型的香港精神。与此同时,政府坚持捍卫港元及联系汇率,致力维持财经市场的正常运作,面对困难的抉择而绝不畏缩。正因为社会上每一阶层、每一个人均克尽其职,香港才能通过考验。这份财政预算案一方面善用储备,提出税务宽减建议,另一方面又通过温和的税务调整,使我们的财政状况得以在二〇〇一至〇二年度恢复平衡。
187 一九九八年是艰苦的一年。至于一九九九年,即使不必应付千年虫的问题,也不会是轻松的一年。然而,去年的困境不但带来挑战,同时也制造了新的机遇。历史告诉我们,面对挑战,香港市民绝不会畏缩,反而会充分掌握转瞬即逝的契机,再创佳绩。因此,政府将在资源限制内倾尽全力,展开数项重要工作。正如我刚才所说,它们全部会在来年展开,其中包括:
□ 完成证券及期货交易所和结算所[股份化]、合并及上市的计划,并在证券及期货市场内进行其他重要改革。
□ 加强银行业监管和发展债务市场。
□ 通过公、私营机构合作形式,耗资130亿元,落实数码港发展计划,提供主要的基础建设,使香港晋升为国际资讯服务中心。
□与狄士尼公司合作,在大屿山北部筹建大型的主题公园,为香港的旅游业带来新动力。
□把地铁公司部分股权上市,使市民参与拥有成功而具盈利的公共公司,并促使该公司进一步增强竞争力和提高效率。
□ 改革公务员制度和提供公共服务的方式,配合香港不断转变的需要。
188 在香港多年来辛苦建立的稳固基础上,实现上述鸿图大计,会使香港的经济在新纪元里更上层楼。强本节用,共创新猷,香港必能昂首阔步迈向未来。
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