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摘要:
“振兴财政”作为改革开放的一项重要任务,在党的十四届五中全会通过的《建议》(指《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》,下同,财政年鉴编辑部注)中被明确地提了出来,如何实现这一目标,需要我们很好地研究、探讨。
一、振兴财政首先要解决认识问题
(一)要从市场经济发展的角度去认识振兴财政的重要性。
建立社会主义市场经济体制,就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用,从目前情况看,各种调控手段的作用并没有得到充分发挥,财政处在进退两难的境地。一方面市场经济的发展迫切需要发挥财政的宏观调控作用,要求用财政来引导、规范、监督经济的发展,对财政在调控经济发展中的作用给予了很高的期望。另一方面,财政自身由于种种因素影响,在调控上显得力不从心,该拿的因企业困难而拿不到,该放的又因财政困难而放不下,该调的又因财力不足而调不动。因此,适应社会主义市场经济发展的客观要求,充分发挥国家的宏观调控作用,当务之急是要振兴国家财政,通过振兴财政,壮大财政实力,增强调控能力,促进经济健康发展。
(二)要牢固树立振兴财政必须首先振兴经济的观念。
目...
“振兴财政”作为改革开放的一项重要任务,在党的十四届五中全会通过的《建议》(指《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》,下同,财政年鉴编辑部注)中被明确地提了出来,如何实现这一目标,需要我们很好地研究、探讨。
一、振兴财政首先要解决认识问题
(一)要从市场经济发展的角度去认识振兴财政的重要性。
建立社会主义市场经济体制,就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用,从目前情况看,各种调控手段的作用并没有得到充分发挥,财政处在进退两难的境地。一方面市场经济的发展迫切需要发挥财政的宏观调控作用,要求用财政来引导、规范、监督经济的发展,对财政在调控经济发展中的作用给予了很高的期望。另一方面,财政自身由于种种因素影响,在调控上显得力不从心,该拿的因企业困难而拿不到,该放的又因财政困难而放不下,该调的又因财力不足而调不动。因此,适应社会主义市场经济发展的客观要求,充分发挥国家的宏观调控作用,当务之急是要振兴国家财政,通过振兴财政,壮大财政实力,增强调控能力,促进经济健康发展。
(二)要牢固树立振兴财政必须首先振兴经济的观念。
目前,就财政论财政的现象还程度不同地存在。如,过去在处理国家与企业、中央与地方关系上,普遍实行的“包干”制,就造成财政发展与经济发展的脱钩,结果是包死了财政,经济的发展也受到了制约。再如,对当前普遍存在的财政困难问题,企图通过压减必不可少的财政支出的办法来缓解财政困难,不失为一种好办法。但要解决财政困难,壮大财政实力,不能仅仅围绕着收支做文章,应把眼光放远些,思路再宽些,把财政放到整个经济发展中去考虑,把振兴财政的立足点放到经济的振兴上,这才是振兴财政的根本出路。
(三)振兴财政要树立“大财政”的观念
对“大财政”的提法,许多人持不同的看法。我认为,所谓“大财政”并不是什么都管、都抓。“大财政”的“大”主要应体现在两个方面,一方面财政是代表国家对社会总产品的分配活动,是分配的主体,它的权威性“大”;另一方面财政分配面覆盖全社会,它的范围“大”。但从目前情况看,财政“大”的特点并没有显示出来,许多领域财政该管的没有管起来,财政调控国民经济的作用还远远没有发挥出来,财政分配的主渠道作用严重衰竭,财政的权威性大大减弱。不仅如此,在“小财政、大银行”的观念影响下,有的甚至认为财政应退出生产领域,只管“吃饭”。凡此种种,都是与市场经济体制对财政的要求不相符的,这也是造成目前财政职能弱化的一个重要因素。《建议》关于“振兴财政”的提出是有一定的背景和原因的,也是非常必要和及时的。因此,我们要进一步树立“大财政”的观念,腰杆要硬、目标要明,理直气壮地按照“大财政”的思路去改革、去发展,不该管的坚决不管,该管的要真正管起来,切实把振兴财政的各项措施落到实处。
二、振兴财政关键是提高财政收入总量
提高财政收入总量是振兴财政的基础和中心环节。1994年财税改革以后,中央从增量中适当集中一部分财力,中央财政收入占国家财政收入的比重会逐步提高,这是加强中央宏观调控能力和权威的需要。至于中央财政收入占国家财政收入的比重多少合适,那只是中央与地方财政的内部分配问题,需要根据各自的职能来确定,目前关键是要研究怎样提高财政收入的总量。只有财政收入总量上去了,中央财政收入才能做到“水涨船高”,所占的比重才能不断增大。也只有财政收入总量增加了,中央与地方的分配关系才能得以稳固发展,从而增强财政调控的整体实力。
衡量财政收入总量指标主要是看财政收入占国内生产总值的比重是多少。近几年来,随着经济的不断发展和改革的深入,国家财力有了较大的增长,自1979~1994年,财政收入年均增长10.6%,保证了改革开放和经济、各项事业发展的顺利进行。但同时应当看到,与经济的增长相比,财力增长相对滞后,财政收入占国内生产总值的比重不断下降,从1979年的26.7%一直降到1994年的11.8%。这个比重仅相当于世界平均水平的1/3,也比发展中国家的平均水平低一半。从绝对数看,1979~1994年间,GDP(现价)从3998亿元增加到了43800亿元,增长了近10倍;而国家财政收入则从1103亿元增加到5218亿元,仅增长了3.7倍,远远落后于经济的绝对增长。与此同时,财政预算必须解决的事情却有增无减,经常性支出的标准也大幅度提高,1979~1994年财政总支出增长了3.5倍,同期行政管理费支出猛增了10倍多,而一些重点建设所需要的资金却得不到有效的保证,进一步扩大了经济增长中一直存在的结构失衡和“瓶颈”制约问题,成为妨碍经济实现持续、协调发展的一大障碍。
财政收入占国内生产总值比重逐年下降的原因,主要有以下几个方面,一是偷漏税严重、减免税过多,造成收入的大量流失。一方面,由于法制不健全,纪律松弛,一些部门和企业千方百计钻国家税收政策的空子,偷、漏税,截留国家财政收入。据不完全统计,在税制改革以前,每年全国的税收流失大约在1000亿以上,相当于当年财政收入的1/5。自1981年开展税收财务物价大检查以来,每年我国都查出几百亿元的违纪问题。税收增长大大滞后于经济增长,产值与税收的增长比例由前几年的1∶0.7降为1∶0.4左右。另一方面,减免税也过多、过滥。税制改革以前,仅1987~1991年全国每年减免流转税就有630多亿元,加上以税还贷280亿元,总计近千亿元,5年减免流转税的平均递增率为22.98%,比同期流转税收入递增率高出12个百分点。如果把减免税和偷漏税都集中起来,财政困难状况将大大缓解。改革后情况虽有所好转,但仍没有步入规范化的轨道。特别是自1994年下半年以来,中央又出台了一系列新的税收政策,对一些产品、行业实行减免税、退税和先征后退,在增值税、所得税等方面都沿用了旧体制,恢复了过去的税收优惠政策,人为地造成了行业之间、企业之间、产品之间的税负差别,不仅不利于公平竞争,也减少了国家财政收入。初步统计,1994年全国流转税中仅先征后退的就有100多亿元。还有近两年规定允许某些行业、企业实行“缓税”,实际也是一种变相的减免税。另外,对个人所得税的征管漏洞也比较多,据有关资料统计,1993年我国个人最终收入总额占国内生产总值的比重为65%,而1994年个人所得税占财政收入的比重只有1.4%左右。在国外,个人所得税已在不少国家成为主体税种之一,所占比例一般都高于20%,可见个人所得税流失不少,潜力很大。二是分配秩序混乱,是造成财政收入比重下降的一个重要原因。目前参与分配的主体之多难以胜数,随意设置项目,提高提留比例,造成收费项目不计其数、各项基金林立的混乱现象,扰乱了正常的分配秩序。与当初设立基金、收费项目的初衷相反,基金、收费项目的设立并没有缓解财政的压力。一方面,由于税基受到侵蚀,财政收入占国内生产总值的比重不断下降;另一方面,各部门、各单位仍频频向财政伸手,有些还提出财政支出占国内生产总值的比重要不断增长,保证达到多少等等,使财政始终处于“两难”的境地,打乱了正常的分配关系。三是经济效益低下,是造成财政困难的根本原因。长期以来,在经济发展上存在着片面追求产值高速增长,而忽视经济效益的倾向,效益低下的问题并无明显改观。据统计,1994年,全国国有工业企业销售利润率只有3.78%,比1993年减少了0.24个百分点;企业亏损面为34.3%,亏损额比上年增加7.9%。集体企业情况更糟,据对3.5万户集体企业统计,1994年实现利润比上年下降50.8%,销售利润率为0.8%,比上年减少了1.05个百分点,企业亏损面高达38.2%,企业亏损额比上年增加29%。由于经济效益上不去,可供财政分配的部分也就不多,而企业亏损还要给予补贴,进一步增加了财政的困难。当然,财政收入所占国内生产总值比重较低,也不排除在统计上的误差,特别是对国内生产总值的统计,误差可能会更大一些,难免会影响数字的精确性,但这都不是主要因素。
要增加财政收入总量,提高财政收入占国内生产总值的比重,在经济发展的基础上,首先要加强税收征管,对税收减免从严控制,不再开新的减免税口子。当前针对税制改革转换中的问题作了一些补充规定,开了一些口子,这是衔接新旧体制的需要。这些政策目前已基本到位,大的问题也基本解决。今后不能因为一些地方、部门和企业要求减免税而松动。要依法治税,改进税收征管制度和征管手段,把该收的坚决收上来,并切实防止欠税的大量增长。要加强对个人所得税的征管,完善征管制度,提高公民的纳税意识,重点加大对高收入阶层的征管工作,严惩偷、漏税的行为,逐步形成个人所得税征管的良好环境和气候。其次,要理顺分配渠道,维护财政分配的主体地位。对收费基金项目要排排队,对一部分征收目的不明、流向不合理的进行归并,分解到主要收入要素之中,使收入要素得到优化组合,确保财政分配的主体地位,保证分配渠道的合理、畅通,保护税基不受侵蚀。从长远看,政府分配体系的改革方向应该是强化税收,弱化收费、基金,最终形成以税收分配为主,辅之以少量规费收入的财政分配体系。
三、振兴财政要注意调动两个积极性
“振兴财政”包括振兴中央财政和地方财政。中央财政与地方财政在“振兴”过程中应当相互兼顾,不可偏废。如果中央财政职能弱化,地方经济的持续稳定发展就有可能丧失良好的宏观经济环境,地方财政收入也就无法保障。同样,如果地方财政职能弱化,地方经济发展的活力会受到严重影响,中央财政收入也就失去了稳定增长的基础。只有处理好中央与地方的利益关系,形成相互促进的运行机制,调动双方的积极性,中央、地方协同配合,才能较顺利地实现振兴财政的目标。
分税制改革后,国家将一些有利于加强宏观调控的税种上划中央,中央从地方财政收入增量中拿走了大头。中央财政占全国财政收入的比重由38.6%上升到57%左右。同时,税收的减免权、所有税种的设计、税率的高低、开征时间、开征范围等也都全部集权到了中央。这种以强化中央财政宏观调控作用为目的的财政改革增强了中央财政的实力,加大了中央财政的调控力度,提高了中央财政的权威性,进一步确立了中央财政的宏观调控地位,但也使地方财政困难相对加大。从现行税收分配格局看,主体税种上划中央后,地方收入底盘变小,地方财政支出在很大程度上依赖中央税收返还及补助,造成地方财政中“死面多”、“发面少”,而财政支出的大头又集中在地方,使地方财政预算内“吃饭”的特征日益明显,地方财政调控实力和积极性都受到很大影响。因此,要进一步深化财政改革、振兴财政,很重要的一条就是要充分注意调动中央和地方两个积极性。
要调动中央和地方两个积极性,目前至少应做好以下几个方面的工作,一是要正确划分中央与地方的事权与财权范围。这是影响各级积极性大小的关键因素,如果事权与财权不协调、不统一,调动积极性也就无从谈起。现行体制在中央和地方之间的事权、财权划分上仍没有一个明显的界定,“上面请客,下面掏腰包”的现象时有发生。因此,在中央和地方的事权、财权上,必须有一个明确的划分,做到谁办事、谁拿钱,各负其责,各司其职,保证各级政府都有相应的财力保证,使两者尽可能地统一起来,这对调动中央和地方两个积极性至关重要。二是适当扩大地方税收立法权。目前,我国税收管理权限的改革严重滞后,集中型的税收管理权限方式依旧存在,大大小小的税收立法、开征等权限都集中在中央,不利于调动地方的积极性。应在保证立法权相对集中统一的前提下,适当扩大地方税收立法权,特别是对地方税体系中的一些小税,可由地方自主决定。先把“蛋糕”做大,然后再研究怎么切的问题,这样既能保证财政收入总量的增加,又能更好地发挥地方对经济的调节作用。
四、振兴财政必须进一步强化财政职能
近几年来,财政职能削弱的问题日趋严重。主要表现在,一是分配职能被严重肢解。财政是主管社会财力分配的,通俗地讲就是管“钱”的,但从目前情况看,财政的“主管”地位大大动摇,现在各方面都想管钱,把有限的财力看成是“唐僧肉”,都想来吃一口,初次分配、再分配都参与,不仅造成分配秩序混乱,而且造成税基范围不断缩小。结果是,管钱的没钱,财政困难重重,而不管钱的单位,日子相对来讲却比较好过,形成了所谓的“部门财政”或“第二财政”等。据不完全统计,我国各级政府和有关部门批准的各项基金、行政性收费总额相当于当年国内生产总值的5%左右。同时,由于缺乏有效的财政监督,也在一定程度上助长了腐败现象的产生。二是调控职能发挥不充分,调控乏力。由于分配职能的弱化,财政可支配财力的缩小,不仅保基础设施、农业、科技、教育等重点投入难,有的地方连发工资都难,直接影响了财政调控能力。在“吃饭”都难的情况下,财政用于生产方面的投入明显不足。据统计,1994年山东省财政预算内投入中的生产性支出只占总支出的23.1%,占国内生产总值的1.31%,这与财政在宏观调控中的地位和要求显然是不相符的。三是管理上管了一些不该管的事情。经过一系列的财税改革,“统收”的状况早已被打破,而“统支”局面并没有得到根本的改变,财政仍承担了许多不应由财政承担的支出。据统计,我国财政用于企业亏损补贴和价格补贴,1979年分别为90亿元和79亿元,1994年增加到363.5亿元和312.8亿元。机构和人员不断膨胀,行政事业费以年均24.4%的速度持续增长,高于同期财政支出增长7.2个百分点。可见,强化财政职能,必须转变职能,解决好职能被肢解、职能缺位或越位等问题。
当然,实现财政职能的转变是一个不断探索的过程,那种认为可以一蹴而就,或者是等待观望的观点是不正确的,只有循序渐进,分类指导,分步实施,才能闯出一条新路子来。为此,一是统一财权,提高财政统筹分配社会财力的能力。按照“政府管权,部门管事,财政管钱”的模式,还所有权于政府,管理权于财政。要突破传统的预算内、预算外资金概念,使财政成为社会财力的总调节器,增加财政可支配财力。传统观念认为,财政管理的对象是财政资金,甚至仅是预算内资金,这种观念是很片面的、脱离实际的。适应社会主义市场经济体制的要求,财政要统筹全社会分配,把握全社会范围内各种资金的来源、分配和使用,对体现政府职能的资金要统一管理、统一调度,形成整体合力,提高资金的使用效益。二是强化财政的建设职能,促进经济发展。目前从财政支出结构看,非生产性支出占有很大比例,生产性支出比例较小,对此,有人主张缩小现有财政职能范围,财政完全退出生产领域而转向“吃饭财政”。诚然,我国在财政支出结构上存在许多问题,但就此认为财政应完全退出生产领域是违背市场经济发展规律的,也是不切合实际的。三是把该管的管好,不该管的甩掉。要根据社会主义市场经济体制的要求,界定财政支出范围。总的目标是,要保重点建设的投入而从一般投资领域中退出;扩大社会保障性支出而减少社会消费性支出;把财政补贴控制在适度范围内。同时也要及时拓宽职能范围,把该管的真正管起来。随着市场经济的发展,许多新的领域需要财政去参与、去管理。社会保障是国家职能,也是财政职能,财政应该管。其他如住房资金、邮政储蓄、各种基金、财政投融资等也应该管起来。对国有资产的管理也是财政部门义不容辞的责任,要通过完善制度,明确国有资产代表,确保国有资产的保值、增值。
五、振兴财政必须实行依法监督管理
财税改革以来,随着新体制下法律法规框架的建立和完善,财政管理和监督的约束力量进一步加强,财税秩序有了很大好转。但由于旧体制形成的管理监督不严的滞后影响,当前财政监管活动中仍然存在有法不依、处理不严、财税法纪约束力不强的问题。比如,《预算法》已经颁布实施,但预算管理中随意变更预算、开减收增支口子、搞赤字预算的问题仍比较突出;新税制严格了税收减免,搞越权减免税的少了,但又出现了新形式的税收流失,如搞缓征、拖税、欠税的大量增加,成为当前困扰财政收入征管的难题。财会纪律松弛的状况改观不大,一些财会法规的执行缺少有力的监督保证,企业乱挤、乱摊成本、虚报利润、私设小金库等现象仍相当普遍。
当前,在进一步加强和完善财政立法的同时,应着重解决法规制度执行不力、不依法办事的问题,突出加大预算、税收、财务等方面法规制度的执行、检查力度。首先,要增强财政监督的强制性和权威性。随着《税收征管法》、《预算法》等法律法规的相继颁布实施,为依法行政、依法监督提供了法律依据。特别是《预算法》的实施,要求规范预算管理,充分发挥预算在财政调控中的主控作用。《预算法》规定,预算确定后,任何部门、单位和个人都不能再开新的口子,这就为加强预算管理提供了法律约束。当前的主要任务,应当扩大预算法的宣传,增强各级特别是党政领导同志执行预算法的自觉性,从根本上解决预算法法规约束力不强的问题,使预算管理逐步走上规范化、法制化的轨道。同时应明确,中央财政和地方财政都不能打赤字预算,对历年赤字也要逐步消化。中央财政不仅在年初编制预算时不再打赤字,在预算安排上也要使财政支出低于财政收入的增长幅度1~2个百分点,拉开差距,用不平衡的方法去克服已经严重不平衡的格局,进而在新的基础上去实现新的平衡。这样做既可以留有余地,避免在预算执行中由于特殊情况增加新的支出,造成新的不平衡,同时也可以有余力消化一部分老的赤字挂帐。同时,督促地方严格按《预算法》办事,不搞赤字预算,并对平衡的地方实行奖励,调动地方平衡的积极性。其次,要加大执法检查的力度。重点查处违反有关规定,想方设法随意乱设基金,增加开支,搞缓税、包税、减免税收,违反财务制度编造不实财会信息等行为,强化对财政、税收、财务活动的硬约束。进一步改进财政监督工作,结合财税、物价大检查等专项活动,尽快把突击性集中检查转变到日常性监督上来,变秋后算帐、被动“查堵”为全面监督、主动“治漏”,增强财政管理和监督的严肃性。另外,要大力发展社会中介机构,发挥注册会计师和审计师的监督职能,着重提高执业质量,使其真正担当起“经济警察”的作用。尽快建立起比较完善、严密、有力的财政监管体系,扭转财政管理和监督软弱的状况,推动财政振兴的进程。
六、振兴财政必须实行综合治理
振兴财政提了许多年,但效果并不十分明显,当时设想达到的目标,许多并没能得到实现。究其原因,一方面制订的目标不切合实际,存在急于求成的倾向;另一方面在行动上也缺乏切实有效的措施。因此,要振兴财政,必须一手抓目标规划的制订,一手抓措施的落实,实行综合治理,把振兴财政作为财政工作的头等大事,抓紧抓好。
首先,要把财政放在整个国民经济发展中去研究,制订财政发展战略。经济和财政是一种辩证的双向关系。研究财政问题必须研究经济问题,决不能“头痛医头,脚痛医脚”,那种离开财政讲经济,离开经济讲财政,把财政与经济分割开来,甚至对立起来的认识及做法是完全错误的。研究财政的发展战略及规划,必须同经济发展相协调,要根据国民经济发展目标、速度、规模、步骤制定相应的财政发展目标和措施,要从战略的高度和国民经济全局着眼,把政治经济中现存的问题和将来可能出现的矛盾及可选择的模式结合起来,研究发展经济、振兴财政的大思路和根本性措施。
其次,振兴财政要进一步端正财政经济工作的指导思想。正确的指导思想,是我们的事业不断从胜利走向胜利的关键。如果指导思想不正确、不符合实际,将会对经济发展造成严重损失;在这方面我们是有过沉痛教训的。经济工作如此,财政工作也是这样。十四届五中全会以后,各地纷纷草拟了自己的“九五”发展规划,表现出极大的发展热情,但是个别地方的规划也透出了大干快上的冲动,出现了一些应当注意的苗头。比如,编制的计划,还是一堆项目表,以高投入、扩张规模求发展,指导思想并没有真正转变过来。多年的经验证明,经济发展的每次大起大落,其根源都是指导思想上的失误和某些人的头脑“发热”。财政工作尤其不能“发热”,财政无论什么时候都要坚持量力而行,把量入为出和量出为入有机地结合起来,既要制订出发展目标,又要有脚踏实地的实干精神,把发展经济、深化改革、调整结构、加强管理、提高效益作为振兴财政的基本方针,并加以贯彻落实。
第三,振兴财政要依靠社会各界的大力支持。财政困难是多年积累下来的,是经济生活中一些深层次矛盾的集中反映,牵涉到各方面的利益,仅靠财政部门的单枪匹马,是难以振兴的。要站在全局的高度,而不是站在本位、局部的立场上研究财政问题。同时,振兴财政也不只是财政部门的事,而是全党全国的大事,要充分依靠各部门、各方面的力量。社会各界要理解、关心和支持财政工作,为财政的改革与发展,献计献策,多一些建议和措施。
(《财政研究》1996年第4期)
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