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摘要:
四川省是全国人口最多的农业大省、财政穷省。近年来,为了切实缓解财政困难,大力促进经济发展,我们围绕“生财有道,聚财有度,用财有节,管理有制”的总体目标,探索建立适应改革和发展需要的财政管理新机制的路子,取得了一定成效。下面拟就建立财政管理新机制谈点看法。
一、抓住五个重点,克服五种片面倾向,探索财政收入的“稳定增长、均衡入库”机制
(一)抓住“生财”重点,克服“重吃饭,轻建设”的片面倾向,始终把支持经济发展作为财政工作的重中之重。
我们通常把财政管理活动概括为“生财、聚财、用财”。从四川现状来看,生财工作显得更加突出、更加紧迫,唯有把它作为财政管理工作的“牛鼻子”,才可从根本上缓解财政困难。特别是分税制财政体制实施后,我省财政缺口较大,在支出水平已经很低的情况下,弥补缺口的唯一出路只能是通过发展经济,提高效益,增加财政收入。否则,不仅经济建设会面临困难,而且连吃饭都保不住。我省市场容量巨大,同时具有一定的工业基础,比较雄厚的科技力量,加上丰富的水能、山地、矿产、旅游和农产品加工等资源优势,只要我们选准生财之路,扬长避短,合理开发,壮大财源是可以见到成效的,基于这种认...
四川省是全国人口最多的农业大省、财政穷省。近年来,为了切实缓解财政困难,大力促进经济发展,我们围绕“生财有道,聚财有度,用财有节,管理有制”的总体目标,探索建立适应改革和发展需要的财政管理新机制的路子,取得了一定成效。下面拟就建立财政管理新机制谈点看法。
一、抓住五个重点,克服五种片面倾向,探索财政收入的“稳定增长、均衡入库”机制
(一)抓住“生财”重点,克服“重吃饭,轻建设”的片面倾向,始终把支持经济发展作为财政工作的重中之重。
我们通常把财政管理活动概括为“生财、聚财、用财”。从四川现状来看,生财工作显得更加突出、更加紧迫,唯有把它作为财政管理工作的“牛鼻子”,才可从根本上缓解财政困难。特别是分税制财政体制实施后,我省财政缺口较大,在支出水平已经很低的情况下,弥补缺口的唯一出路只能是通过发展经济,提高效益,增加财政收入。否则,不仅经济建设会面临困难,而且连吃饭都保不住。我省市场容量巨大,同时具有一定的工业基础,比较雄厚的科技力量,加上丰富的水能、山地、矿产、旅游和农产品加工等资源优势,只要我们选准生财之路,扬长避短,合理开发,壮大财源是可以见到成效的,基于这种认识,近年来,我们总是把支持经济发展摆在财政工作的首要位置,千方百计克服困难,挤出资金支持经济发展。如1994年在全省收支矛盾十分尖锐的情况下,全省安排的技改、支农等生产建设性支出仍达50亿元,比上年增长5.49%,占财政总支出的20.98%。并以此为引子吸引了大量的银行贷款、国际金融组织资金和社会资金,投入到了经济建设的主战场。
(二)抓住“效益”重点,克服“重投入、轻产出”、“重产值、轻利税”的片面倾向,把财政是否增收作为考核经济效益高低的重要标尺。
我们针对长期以来财政经济工作中存在的“只看堆头大小,不问投入多少”、“只抱西瓜、不捡芝麻”的片面倾向,提出了“经济发展看效益,效益大小看税利,税利多少看上交”的新的以效益为中心的财政工作指导思想,无论是抓收入,还是控支出,都把效益考核放在首位,促进经济建设走内涵发展的道路。财政无论是对企业服务工作的管理和考核,还是对扶持项目的审查、论证和确认,都把经济效益指标体系放在第一位;在经济效益指标体系中又把上交财政税利放在第一位。
(三)抓住“县级”重点,克服“重集中、轻放权”、“重输血、轻造血”的片面倾向,突出关心县级财政的困难,无论是体制调整,还是各种专项补助都重点照顾县级。
一是在体制上给予照顾。分税制实施后,我们按照中央规定的分税制框架“一杆子插到底”,不折不扣地落实到县。省级财政既没有上收原本属于省以下各级的地方税种,也没有从各地1993年所实现的收入基数中挖一块,或在地方分享的增值税25%中参与分成,更没有对中央返还地方30%的增量中再做任何集中,历年农业税提价增收部分也都留给了县级。
二是坚持分类指导原则,加大扶持力度。省委、省政府把我省县级经济分为“一条线”(宝成铁路和成渝铁路沿线各县)、盆中丘陵大县和财政困难县、盆周山区贫困县和民族地区县等不同类型,分别采取了不同的扶持措施。
——为了支持一条线的经济发展,省财政调整了一条线的县级资金留解比例,以增加可供调度的资金量。同时,对“一条线”申报的支持项目只要符合产业政策,投资少、见效快、效益好都尽力给予了支持。1994年与1991年比较,一条线各县(市、区)地方财政收入平均每年以24.8%的速度递增,明显高于全省平均增长19.8%的速度,有15个县(市、区)的财政收入已超亿元。
——我省盆中丘陵大县也是人口大县、农业大县、财政穷县。如何在促进经济发展的基础上,缓解这些县的财政困难,长期以来是困扰我省经济发展的重要问题之一,也是我省财政工作的焦点和难点。从1986年开始,省委、省政府决定对这些县实行特殊扶持的政策,最重要的措施就是集中一部分财政信用资金并以此为导向吸引各家银行贷款、国际金融组织资金和社会资金支持这些县在发展高产、优质、高效农业,稳定基础财源的同时,促进其调整经济结构,开发拳头产业和拳头产品,形成骨干财源和后续财源,财政收入成倍增加。1994年,52个受扶县财政收入由扶持初期的11.29亿元增加到35.68亿元,年平均增长17%以上。其中:有9个县提前一年完成财政收入超亿元的目标任务;有13个县财政收入超亿元。
—1991年,针对我省补贴县多(不含重庆市有95个)、补贴金额大(2.5亿元)的状况,省财政对部分补贴县实行了预拨补贴资金,限期扭补的“扭补”政策,并按照“先易后难,先消赤,再平衡,后扭补”的原则,先后与30个扭补县签订了限期扭补责任书。经过广泛市场论证,扶持了110个扭补项目,省财政投入扭补资金达21183万元,吸引银行贷款及其他资金26355万元。扭补项目1994年实现销售收入11.4亿元,实现税利2亿元,上交税利1.5亿元。其中已有12个县按期达到扭补目标。
——对盆周山区县和民族地区经济的扶持,我们着眼于增加造血功能,本着重点支持基础产业发展的原则,利用当地资源优势,集中资金,重点支持建设了一大批能够带动经济发展和群众脱贫致富的温饱工程。先后扶持骨干企业280多户,乡镇企业721个,建设大中小水电站285座,总装机容量52.8万千瓦,输电线路1800多公里,改建公路和乡村道路3770多公里,桥梁30多座。通过有力的扶持,使21个县越过了温饱线;扶持县的财政自给率比扶持前提高5.3个百分点。
(四)抓住“管理”重点,克服“潜力挖尽,无所作为”的畏难情绪,从加强管理入手搞好国有企业,提高国有企业效益。
一是按照“抓住大的、放活小的”的原则支持22户试点企业(1995年扩大到80户)进行建立现代企业制度试点,按照“三多一小两加快”(即多种财产组织方式,多种经营方式,多渠道盘活资产,适当划小核算单位,加快剥离非生产经营性资产和加快技术改造步伐)的思路转换经营机制。二是加强以财务管理为中心的企业管理,以推行先进的成本控制经验为重点,推动企业节能降耗,提高效益。三是财政部门主动承包亏损企业,实行扭亏责任目标考核制度。
在搞活国有企业工作中,由于各级党政重视,各级财政紧密配合,全省涌现出许多好的经验和先进典型。德阳市属工业企业连续7年无亏损;长宁县县属国有工业连续11年无亏损;天全县县属工业连续10年无亏损。从1990年起长虹电视机厂税利以年均49.7%的幅度增长,1994年实现利润8.5亿元,上交所得税1.2亿元;从1990年起,宜宾五粮液酒厂实现税利以年均21.8%的幅度增长,1994年实现利润2.5亿元,上交财政1亿元。
(五)抓住“征管”重点,克服“重地税、轻国税”,“重支出、轻收入”的片面倾向,积极配合和支持税务部门和有关部门组织收入及时、足额入库。
实施分税制后,有些人误认为国税(主要是增值税和消费税)收入既已划归中央,收入多少与地方无关,从而放松了对国税的征管工作。针对这一倾向,我们广泛宣传国税收入同地方经济的密切关系,使大家明白两个道理:一是国税局组织的中央税有相当部分也是我省地方财政收入,如果考虑基数和增量返还因素,在近几年内我省实际上能得大头。二是我省经济和社会事业的发展,以及民族地区的稳定都离不开国家的大力支持,而国家要建立有效的转移支付制度,就必须要有足够的财力基础。因此,我们要求各级财政部门在抓财源建设和税收征管工作中,一定要把国税和地税放在同等重要的地位,充分理解和支持两家税务机构的工作,并且通过建立以常务副省长召集的不定期的财税协调会制度,互相通报情况,加强联系,解决问题。三是坚持贯彻执行税法,依法办事,强化征管力度,克服“上半年放一马,下半年抓一把”的倾向。特别强调认真抓好重点税种的征管,大力清收欠税;采取“分类排队,各个突破”的办法逐一抓好增值税、消费税、营业税、所得税等重点税种;财税部门对欠税企业,除帮助其融通资金,注入必要的清欠资金,订出切实可行的清欠计划外,还严格执行了加收滞纳金制度;对既有财政拨补,又有欠税的企业和部门,首先将财政拨补资金用来抵补欠税;坚持执行清理重点欠税大户责任制,实行清欠目标管理。同时,严把退税关,严禁减、免、缓各种税收。特别是严格按照国家的有关规定,切实纠正了以支持地方企业发展为由而擅自减、免、缓所得税的做法,做到了严格依法治税,严厉打击了各种偷税、骗税、抗税等违法行为。
二、坚持适度从紧、有保有压的财政政策,探索“结构合理、”效益最高、监督有力”的财政支出管理机制
(一)立足省情保重点。
在预算安排上首先保证工资、支农、教育、民族地区稳定的需要。近年来,我们按照“一保工资和稳定,努力消化各种工资性欠帐;二保支农和教育,确有财力再安排经济建设投资,有效控制非生产性开支”的原则确定支出预算盘子。一些地方为了加强预算资金调度管理,保证重点支出需要,推出了一些有效的改革措施。如南充市财政局推行了预算资金“三个帐户”管理的改革,把财政预算内资金划分为工资户、专款户、一般户进行核算。工资户只能核拨事业行政单位职工工资,专款户只能核拨上级或本级机动财力安排的专案拨款,一般户拨付办公业务费等预算安排的一般开支。三个帐户的资金原则上不得相互挪用。这种办法较好地保证了年内各个时期的重点支出需要,为当年各级财政量钱办事,实现收支平衡创造了较好的条件。
(二)控制人员堵源头。
近年来,我省各级党政都把控制财政供养人口的增加作为控制财政支出的重要措施来抓。一是结合各级党政机关转换职能、精简机构,分流部分人员。二是防止人员盲目流动,对急需从外部调入专业人员的,必须执行出一进一、先出后进的政策。机构的设置、升格和人员的增加,必须要有上级人事、编委的正式规定,并经人事、编委、财政共同把关,党政领导集体讨论后决定。三是一些地方采取措施限期消化各级各单位的超编人员,缺编单位增人必须在同级行政事业单位中调剂,否则,财政有权拒拨经费。这些措施有力地遏止了人员迅猛增长的势头,全省财政供养人口增幅有明显下降,省级机关和部分县出现了人员负增长。
(三)深化改革挖潜力。
一是在安排年初预算时,严格要求各级财政认真做到量入为出,不留缺口。同时,鼓励各地压缩自有财力安排的支出预算,对压缩量达到1~3%的地(县),省政府给予适当奖励;二是为了抑制行政经费的过快增长,从1995年开始,省对各地市州实行了行政经费定额考核管理办法,要求各市地州对县实行“下管一级”。执行上述措施以来,已初见成效。1995年1~5月(不含工改增支因素)全省行政经费支出仅比去年同期增长5%左右,远远低于1994年同期增长22.8%的幅度。三是为了最大限度地打破财政支出能上不能下,能增不能减的被动局面,很多地方都推行了“零基预算”,年初根据财政供给人员和工作量,按统一供给标准核定经费,预算一次到位,执行中原则上不追加经费,年终“以奖代拨”。有些地方还将单位的行政事业性收费和其他预算外收入等全部纳入财政预算管理,统筹安排,重点用于保证工资发放和事业发展,有效地发挥了资金的整体效益。
(四)增添措施堵漏洞。
针对一个时期预算执行中出现的开口子、批条子、出题目、随意突破预算的问题,各级普遍加强了预算约束,特别加强了对公费出国考察,会议费、接待费、公费医疗、公费电话等各项行政经费的管理。
(五)加强督查紧约束。
近年来,财政主动与审计机关和三大检查机关配合,每年对财政收支活动(特别是财政支出活动)进行多次专项审计、延伸审计,抽查、互查和全面检查。对容易出问题的各种基金、小金库、支农支出等列为审计、检查的重点对象,对审计检查出的问题及时进行纠正;同时,我们主动接受人大的监督,特别是《预算法》颁布实施后,一方面积极主动地进行广泛宣传,另一方面在工作中不折不扣地贯彻执行,致使全省财政预算约束软化的状况得到了明显改善。
三、以《预算法》为根据,深化财政改革,探索各级财政自求平衡的自我约束机制
(一)省级带头实现收支基本平衡。
为了保证省级收支平衡,每年年初安排预算时,省委、省政府都要多次听取财政汇报,与财政一道想办法、添措施,定政策。为了保证1995年省级财政继续实现收支平衡,年初省委,省政府决定,当年省本级预算除人头经费外,各项专款只能保1994年基数,停止一年增加;个别特殊的数额较大的一次性专项开支,由省府常务会议讨论后报省委常委会确定;执行中需对预算进行较大调整的,报省委常委会讨论确定后再报请人大批准;省级各部门整理的会议纪要或为省领导起草的讲话稿,均不得夹叙要求财政增支的内容,并不得据此要求省财政增加支出;省委、省政府把实现省级收支平衡作为对省财政厅进行目标考核的重要内容。我厅也把增加收入、压缩支出的具体任务层层分解落实到有关业务处室进行目标考核管理。省财政厅在年初向省人代会作预算报告时,也明确提出1995年省财政要带头实现收支平衡,主动接受省人大的监督。
(二)建立各级自求平衡的约束机制。
按《预算法》规定,一级政府一级预算,其财政收支自行安排,自求平衡。因此,上级对下级制定的增收节支措施应主要体现督促和约束,以便为下级创造自求平衡的压力和动力。根据这一原则,省财政从以下方面探索了各级财政自求平衡的约束机制:
一是明确要求,在任何时候、任何情况下,都不能把赤字数额大小作为衡量财政困难程度的主要依据。衡量财政困难程度的主要依据是当地供给人均财力与供给人均最低必要财力的差额。根据这一原则,上对下的决算财力补助、转移支付、体制上解下补等的依据都是财力差额,而不是赤字数额,从而从制度上根本否定“不摆赤字吃亏”论。
二是奖励平衡,惩罚赤字,以奖代补,以惩促平。按供给人均财力将地、县(含市、州、区,下同)分为倒差(供给人均财力小于供给人均最低必要财力)、平衡(供给人均财力等于供给人均最低必要财力)、顺差(供给人均财力大于供给人均最低必要财力)三类,并分别制定出以下奖惩原则:
——对倒差地县实现当年平衡或赤字小于倒差额的,次年决算给予自己消化数(即差额减少数)一定比例的财力奖励,以奖代补,并对特困县(指倒差额特大的县)转移支付时优先照顾;赤字大于差额的,次年决算不予补助,并停办部分专款、周转金和控购审批。
——对应平衡的地、县实现平衡的,不奖不惩;实现净结余的,次年给予工作奖励;出现赤字的,次年停办部分专款、周转金和控购审批。
——对顺差地、县,净结余数大于顺差额的给予工作奖励;净结余数小于顺差额或只实现平衡,没有净结余的不奖不惩;对出现赤字的,停办部分专款、周转金、控购审批,并通报批评。
三是将财政工作纳入政府政绩考核,作为目标管理评奖、考核提干的重要内容。
四是进行财政收支平衡的专项审计,对弄虚作假、骗取奖励或逃避惩罚的予以严惩并通报。
(《预算会计》1996年第1期)
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