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摘要:
一、目前财权分散的状况再也不能继续下去了
针对1980年以前的那种高度集中统一的经济管理体制,实行分权式的改革是完全正确的。党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标,按照这个目标的要求,市场在资源配置中发挥基础性作用,那么,政府直接配置资源的范围就要相应缩小。不言而喻,现在和今后一个时期,仍有必要实行分权式的改革。如政企分开的问题,现在并没有完全解决,企业的自主权没有真正落实,许多还被政府的各部门抓在手里。今年确定以企业改革为重点,创建现代企业制度,就是希望通过制度创新来解决这个问题。
回顾15年来的改革进程,我们认为,这种分权式的改革在有些方面走过了头。一是财权向地方的分散。这使中央财政愈来愈困难,中央政府对经济的宏观指挥能力被大大削弱了,进而损害了中央政府的政治权威。二是财权向政府各部门的分散。现在分配秩序混乱,非财政部门参与分配的现象日益严重。从中央来看,各部委批准的各种名目的收费、集资基金越来越多。据了解,中央有关部委批准搞的各种建设性基金,1993年的征收额达600多亿元,相当于当年财政收入的14%。此外,还有大量未经批准的各种基金和收费。这种财权分散的趋势目前仍在发...
一、目前财权分散的状况再也不能继续下去了
针对1980年以前的那种高度集中统一的经济管理体制,实行分权式的改革是完全正确的。党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标,按照这个目标的要求,市场在资源配置中发挥基础性作用,那么,政府直接配置资源的范围就要相应缩小。不言而喻,现在和今后一个时期,仍有必要实行分权式的改革。如政企分开的问题,现在并没有完全解决,企业的自主权没有真正落实,许多还被政府的各部门抓在手里。今年确定以企业改革为重点,创建现代企业制度,就是希望通过制度创新来解决这个问题。
回顾15年来的改革进程,我们认为,这种分权式的改革在有些方面走过了头。一是财权向地方的分散。这使中央财政愈来愈困难,中央政府对经济的宏观指挥能力被大大削弱了,进而损害了中央政府的政治权威。二是财权向政府各部门的分散。现在分配秩序混乱,非财政部门参与分配的现象日益严重。从中央来看,各部委批准的各种名目的收费、集资基金越来越多。据了解,中央有关部委批准搞的各种建设性基金,1993年的征收额达600多亿元,相当于当年财政收入的14%。此外,还有大量未经批准的各种基金和收费。这种财权分散的趋势目前仍在发展,有的部委甚至提出要把国有资产经营预算和社会保障基金预算也从财政部独立出来。这无异于有若干个“财政部”都在代表政府履行分配职能。从地方来看,与中央的情况相类似,主要是上行下效的结果。地方各行政管理部门,如工业、交通、农林水利、国土、劳动人事、卫生监督、甚至公安、检察、司法以及街道居委会等,都可以以政府的名义,向企业和个人征收各种名目的收入。其预算外资金的规模与地方预算内财力的规模已差不多旗鼓相当。
前一个方面的问题,即财权纵向分散的问题,通过分税制的改革有所缓解。但后一个方面的问题,即财权横向分散的问题,现在还没有引起高度重视。我们认为,对目前财权分散的这种状况,应从改革成败与政治稳定的战略高度来认识,再也不能这样继续下去了。
二、有权就可以参与分配的混乱状况,是阻碍改革深化,导致政府威信下降的经济根源
这主要有以下几个方面:
1.分散了国家财力,加剧了财政困难。近几年来,财政收入占国内生产总值的比重持续下降,若扣除内外债务,1994年财政收入所占比重不到10%。这个比重已低于发展中国家的平均水平。其后果是国家财力不能得到最佳配置,该加速发展的基础产业和社会事业得不到财力保障,势必损害国民经济发展的后劲。而且,政府预算内财力紧张使整个改革缺乏财力保证,必将拖改革的后腿。如今年作为改革重点的企业改革以及金融改革,就明显地受到财政的钳制。
2.损害了政府的形象,破坏了社会风气。政府各部门征收的收入没有纳入国家统一预算,自收自支,分散管理,逃避了各级人民代表大会的监督,这不仅使国家财力的使用效益低下,而且导致了种种腐败现象,严重损害了政府的形象。公款消费,诸如大吃大喝,唱歌跳舞,甚至嫖娼赌博,为什么屡禁不止?其根源就在于各部门都有自己的预算外收入,有“小金库”。有这样的“经济基础”,就必然有那样的“上层建筑”。
3.妨碍了改革的深化。有权就可以参与分配,必然是分配政策上“政出多门”。上面千根线,下面一根针,使企业和个人无所适从。国有企业为什么没有活力?农民为什么感到负担太重?都与此密切相关。在政府分配行为不规范的情况下,要求经济主体的行为规范是不可能的。这对企业改革将会产生无形的阻碍作用。
4.增加了政府职能转换的难度。政府各部门大都有自己的收入来源,形成了刚性的既得利益。在利益的牵制下,各行政管理部门很难放弃到手的利益,就不可能主动去转换本部门的职能,去抓那些没有实惠的“大事”。相反,各部门都会竞相陈述设立这种基金、收取那种费用的必要性和合理性,从而保住本部门的既得利益。这样一来,转换职能就变成了有其名而无其实,进一步深化改革的真正困难就在于此。
5.强化了政企合一的行为。任何行为都与利益有关。如果政企分开有损于本部门的利益,不言而喻,这个部门对待这个问题就不会表现出真正的积极性和主动性。大家都高喊“政企分开”的口号,但一涉及到自身,实际的行动总是在犹犹豫豫、拖拖拉拉。而且,还通过自设公司的办法,来扩大收入渠道,增加预算外的收入。现在公司林立,真正属于民办的很少,真正与部门脱钩的很少。政企合一被政府的不合理行为所强化。在这种环境下,企业改革很难不走样、不变形。
三、借鉴历史经验,采取切实措施,尽快统一政府财政收支
从历史上看,因财权分散而导致一个政权崩溃的例子并不少见。从远的说,唐朝持续8年之久的“安史之乱”;从近的说,如辛亥革命的失败,前苏联的分崩离析,都与没有统一的财权密切相关。按照马克思“国家存在的经济体现就是捐税”的观点,财权分散就不只是简单的分配秩序混乱的问题,而是关系到政权是否统一的重大政治问题。换句话说,政权不统一的经济体现就是财权分散。可以说,财权统一是政权统一的经济基础。历史经验表明:没有财权统一而可以实现政权统一的,未有财政陷于困难而可以使政府强大的。新中国成立之初,政府首先抓的就是财政经济的统一,使新的政权建立在坚实的物质基础之上,从而为稳定物价、迅速恢复国民经济创造了条件。毛泽东同志曾经说过:“国家的预算是一个重大的问题,里面反映着整个国家的政策,因为它规定政府活动的范围和方向。”这也就是说,统一的国家预算,是政府活动的范围和方向统一的经济前提。但从目前的情况来看,国家的预算是不统一的,因而政府活动的范围和方向在某种程度上也是不统一的。因为各行政管理部门大都有自己的收入来源,并不完全依靠国家预算拨款,其活动的范围和方向也就不由国家的预算来“规定”,各自为政也就有了物质基础,即所谓“有钱好办事”。政令为何不畅通?有禁为何不止?由此不难得出一个合理的解释。这种状况如果任其发展,其后果是不言自明的。
怎么办?我们认为,可以采取以下措施来逐步扭转:
首先,要改变观念,提高认识。分配秩序混乱所引起的财权分散,不能当成一般的经济问题来对待,要从政权统一和政权稳定的高度来充分认识。政权的统一包括三个方面:财权的统一、法制的统一和军队的统一,三者缺一不可,尤其是财权的统一非常重要。
其次,进行全面的清理整顿。按照财权与事权横向分立的原则,对各级政府的各行政管理部门的各种收费以及设立的各项基金进行清理。不合理的坚决取消;有必要保留的则统一纳入各级政府的预算,实行收支两条线,由财政部门统一管理,取消部门自收自支的不合理做法。
再次,禁止各级政府的行政管理部门自办公司。对已有的公司,要实行彻底脱钩。行政部门自办公司,是经济改革中的一股回潮,实质上是对政企分开的一种否定。这类公司一般都是非生产性的公司,利用部门权力实行不公平竞争,扰乱了正常的经济秩序。而且,这类公司往往成为各行政部门隐蔽的“小金库”,把国家的财力通过各种手段转化为部门的财力和个人的收入。如金融系统的各种信托投资公司,大部分都是由国家各专业银行创办的。这些公司在活跃金融市场方面发挥了一定的作用,但同时也带来了金融秩序的混乱,造成国家财力的大量流失,而且使中央银行宏观调控失灵。去年的整顿,使情况有所好转,但并没有从根本上解决问题。对此,我们切不可掉以轻心。
最后,加强法制建设,使财权的统一和国家预算的完整建立在法律的基础之上。没有法律保证的财权统一是暂时的,不可能长久的,因此,除了治标,更须治本。人无远虑,必有近忧,对一个政党、一个政府来说也是如此。
(《真理与追求》1995年第7期)
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