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摘要:
一、关于对当前形势的认识
1994年年底召开的全国国有资产管理暨清产核资工作会议,对全国国有资产管理工作和体制改革的发展起了极大的推动作用。今年以来,改革的环境和形势发生了很大变化,以企业改革为中心的经济体制改革对国有资产管理提出了新的要求,国有资产管理工作的深入也为企业改革奠定了新的基础,创造了新的条件。可以说,国有资产管理工作和体制改革已经进入一个非常重要的关键时期。作出这个判断的依据主要有四点:
(一)中央领导同志对国有资产管理工作非常重视。
今年以来,中央领导同志有关国有资产管理的一系列重要指示,突出强调加强国有资产管理、监督和经营的重要意义,明确了国有资产管理在整个国有企业改革中的重要地位和作用。特别是江泽民总书记最近在关于国有企业改革的重要讲话中,多次谈到加强国有资产管理的问题,明确提出了当前加强国有资产管理、经营和监督的方针政策和重点内容。江总书记在讲话中,把加强国有资产管理和监督列为当前深化企业改革必须要解决的四个重点问题之一,指出:“当前深化企业改革,进行现代企业制度试点,要重点解决好这样几个问题:一是要抓紧解决政企不分;二是要加强国有资产管理和监督;...
一、关于对当前形势的认识
1994年年底召开的全国国有资产管理暨清产核资工作会议,对全国国有资产管理工作和体制改革的发展起了极大的推动作用。今年以来,改革的环境和形势发生了很大变化,以企业改革为中心的经济体制改革对国有资产管理提出了新的要求,国有资产管理工作的深入也为企业改革奠定了新的基础,创造了新的条件。可以说,国有资产管理工作和体制改革已经进入一个非常重要的关键时期。作出这个判断的依据主要有四点:
(一)中央领导同志对国有资产管理工作非常重视。
今年以来,中央领导同志有关国有资产管理的一系列重要指示,突出强调加强国有资产管理、监督和经营的重要意义,明确了国有资产管理在整个国有企业改革中的重要地位和作用。特别是江泽民总书记最近在关于国有企业改革的重要讲话中,多次谈到加强国有资产管理的问题,明确提出了当前加强国有资产管理、经营和监督的方针政策和重点内容。江总书记在讲话中,把加强国有资产管理和监督列为当前深化企业改革必须要解决的四个重点问题之一,指出:“当前深化企业改革,进行现代企业制度试点,要重点解决好这样几个问题:一是要抓紧解决政企不分;二是要加强国有资产管理和监督;三是尽快建立社会保障体系;四是解决好企业负担过重的问题。”江总书记这个指示是对建立现代企业制度关键环节的概括和总结,是十四届三中全会提出的现代企业制度理论的进一步完善和发展。在这四个重点问题中,解决政企分开是第一位的,而解决政企分开问题的关键是不失时机地推进国有资产管理体制改革。江泽民总书记在讲话中讲得非常明确:“解决政企不分的问题,必须适应建立社会主义市场经济体制的需要,按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者的职能分开的原则,积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径,从制度上规范政府和企业行为。按照政企分开和精简、统一、效能的原则继续并尽早完成政府机构改革。”这表明,国有资产管理体制改革既是企业改革的重要组成部分,又是整个经济体制改革和政府机构改革的关键所在。随着企业改革的深入,国有资产管理工作和体制改革在中央领导同志的高度重视和支持下,已被推上国有企业改革的前台。
除此以外,我们长期主张并坚持的发挥国有经济主导作用问题,建立企业资本金注入机制,解决国有企业债务负担重的问题,推动国有资产的合理流动,盘活存量用好增量问题,实行政府两种职能分开,从制度上规范政府和企业行为问题,以及制止国有资产流失,解决对国有资产保值增值无人负责等问题,在江泽民总书记讲话中都得到了充分肯定。认真领会江总书记这个讲话的基本精神,充分认识当前国有资产管理的大好形势,紧紧把握推进国有资产管理体制改革的有利时机,积极开展国有资产管理与体制改革的各项工作,是每一个国有资产管理系统领导干部第一位的任务。
(二)国民经济的良性运转为企业改革以及国有资产管理体制改革创造了较好的外部环境条件。
1995年,以深化国有企业改革为重点,继续完善和巩固去年出台的各项重大经济改革措施,把抑制通货膨胀作为宏观调控的首要任务,情况良好。截止今年上半年,国内生产总值增长10.3%,比去年同期回落1.5个百分点;物价涨势回落,居民消费价格涨幅由1月份的24.1%回落到6月份的18.2%,商品零售价格涨幅从1月份的21.3%回落到6月份的16%。国有单位固定资产投资比去年同期增长22.2%,与去年增幅相比回落15.3个百分点。以上三项宏观调控的重要指标,正逐步向中央确定的目标靠近。工农业生产情况较好,农业增加值比去年同期增长5.7%,夏粮获历史上第二个高产年,比去年增产45亿斤;乡以上工业完成增加值比上年增长14%;进出口总值比上年增长了29.6%;社会消费品零售总额比去年同期增长了30.8%;城镇居民人均收入比上年增长31.7%;农民人均现金收入增长37%;城乡居民储蓄存款增加4037亿元。国家银行信贷规模和货币投放控制较好,金融形势正在朝着国家确定的宏观调控的目标发展,比去年同期多回笼202亿元。上半年全国财政收入比去年同期增长26.9%,其中中央财政收入增长17.2%;地方财政收入增长38.5%。上半年财政支出增长27.4%,其中中央财政支出增长21.1%,地方财政支出增长30.7%。全国财政收支状况基本正常。可以说,国民经济继续保持了良好的发展势头,各项宏观改革取得明显成效。国民经济的良性运转为推进企业改革创造了比较宽松的环境条件,也为我们推进国有资产管理体制改革创造了机遇。
(三)反腐败斗争节节胜利,党的建设加强,是深化各项改革的根本保证。
改革开放给中华民族注入了新的生机和活力,推动了生产力的巨大发展和社会的全面进步。在这一历史洪流中,既造就了一大批建设有中国特色的社会主义事业的新人,也确有一些人经不起考验,腐化变质,走向歧途。以江泽民为核心的党中央,有魄力,有胆略,开展了声势浩大的反腐倡廉斗争,取得了重大胜利,筑起拒腐防变的思想长城已成为各级党组织的自觉行动。党的思想、组织、作风建设进一步加强,党组织的领导核心作用、战斗堡垒作用、共产党员的先锋模范作用进一步发挥,党的伟大形象、强大的生命力、凝聚力、号召力进一步增强。另外,我国独立自主和和平外交政策的胜利,以及驻外使节、经贸专家在促进我国经贸发展中作出了成绩,作出了贡献,也为推进企业改革、推动企业走向世界市场,创造了良好的国际环境。
在这个环境下,中央加大了企业改革的力度,四项改革试点,即百家现代企业制度试点、18城市优化资本结构试点、56个企业集团规范化试点和3户国有大型企业改组为控股公司试点已全面展开。最近,国务院还决定在冶金部和电力部进行组建控股公司的试点,同时将按照政企分开和精简、统一、效能的原则,继续并尽早完成政府机构改革。从目前情况看,当前乃至“九五”期间,国有企业改革和与之紧密联系的国有资产管理体制改革,将成为改革的重中之重。而这一切,都需要我国国民经济继续保持均衡、稳定发展的良好势头。认识这一点,对我们来说十分重要。我们必须抓住经济形势好转的有利时机,充分利用宽松的环境条件,积极投身到这些关系我国国民经济命运的重大改革之中,在改革中找准我们的位置,发挥我们的作用,促进改革的健康发展和顺利进行。
(四)《国有资产法》起草工作已进入实质性阶段。
这里所讲的实质性,包含两个含义:一是指有关国有资产管理的重大问题有了实质性突破,二是指在立法的关键环节上有了实质性进展。在这方面,国家国有资产管理局做了大量工作。尽管目前还存在一些重大的疑难问题没有解决,有关方面的分歧意见还很大,但毕竟朝着江泽民总书记提出的,“从制度上规范政府和企业行为”这个目标,迈出了重要的一步。这个母法出台以后,有关国有资产管理机构设置问题、职能问题、国有资产经营预算问题,以及产权转让管理等一系列基本问题都将有一个基本的遵循,并将逐步得到解决。以此为标志,国有资产管理工作将进入一个新的阶段。
要看到,当前国有资产管理工作和体制改革已经取得了显著的成绩,各级国有资产管理部门贯彻全国工作会议精神,各项产权管理基础工作都在扎实推进,并取得了实质性进展。
清产核资工作已全面展开,正在向纵深发展。通过清产核资所获得的数据已成为我们对当前国有资产状况进行分析的基本依据。山西会议和广东会议解决了土地估价和境外企事业单位清产核资的有关政策,在难点问题上有了突破。
产权登记、资产统计、资产评估和产权纠纷调处等各项基础管理工作功能在不断拓展,在监督国家出资行为和产权变动两个方面发挥了重要作用。保值增值的指标体系和考核办法正在落实,这项工作作为国有资产管理的核心和基础工作的地位已初步确立。
总起来说,国有资产管理工作的形势是好的,正在朝着有利于我们的方向发展。
在肯定成绩的同时,也要看到当前存在的困难和问题:
党和国家领导人对国有资产管理工作高度重视,但我们的队伍素质无论在思想上还是在政策水平和业务能力上都不能与之相适应。特别是我们相当一部分同志对建立国有资产管理和经营的新体制还缺乏足够的思想准备和业务准备。
全社会国有资产管理意识的增强提高了国有资产管理工作的地位,但由于机构改革尚未完全展开,新旧体制之间的磨擦和碰撞仍很严重,狭隘的部门利益干扰了国有资产管理工作和体制改革的进程。
国有资产的大量流失仍然是一个突出问题,为国把关,坚决查处流失、制止流失的任务繁重而艰巨。江泽民总书记明确指出,造成国有资产流失的深层次原因是国有资产的管理、监督和经营工作没有跟上,在实践中并没有解决对国有资产保值增值无人负责的问题,国有资产的权益没有得到很好的保障。
上述问题是改革过程中的问题,只要我们按照党中央、国务院的指示精神,认真推进工作,注意工作方法,不断完善改革的措施,这些问题都是可以解决的。
二、贯彻江泽民总书记讲话精神,切实推进“两个深化”
学习贯彻江泽民总书记关于国有企业改革的重要讲话精神,要抓住实质。对国有资产管理系统来说,就是要围绕国有企业改革这个中心,切实推进“两个深化”,即深化国有资产管理工作和深化清产核资工作,以便使我们的工作与改革的形势相适应,并在两个深化的过程中建立起一套符合社会主义市场经济要求的国有资产管理、经营和监督的新体制,从而促进国有经济效益的不断提高。
(一)积极、稳妥地推进建立新的国有资产管理体制和经营体制。
正如江泽民总书记讲话中指出的:“国有资产属于国家,这是清楚的,但在实践中并没有解决对国有资产保值增值负责的问题”。因此,我们要振兴社会主义经济,要使国有资产逐步成为全部社会资本中最活跃、最有生命力的组成部分,根本出路在于通过改革,建立主体明确、权责清晰的国有资产管理体制和经营体制。这不仅是我们的基本目标,也是深化企业改革,实行政企分开的关键。
管理体制改革的核心问题是解决国有资产管理机构的“专司”问题,改变多头管理的局面。要按照党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)和江泽民总书记讲话的精神,充分利用中央将继续和尽早完成政府机构改革这一重要契机,积极探索政府的社会经济管理职能同国有资产所有者职能分开的实现途径和方式,不失时机地将国有资产管理的专司机构的职能推上位置。当前要突出抓好三点:一是按照国务院批复的“三定”方案中赋予国资部门的职责,积极推进政府职能转换工作,加强国资管理机构建设。在切实抓好基础管理工作的同时,积极介入企业制度的改革。二是要根据改革的要求,不断地拓展国有资产管理工作职能。国有资产管理工作本身就是改革的产物,我们的职能从本质上说,是改革赋予的,不能想象由一个领导一句话就可以解决职能到位的问题。各部门一定要在实践中大胆地去闯,大胆地去试,在改革中推进国有资产管理职责到位。三是要做好《国有资产法》出台后准备工作,目前的讨论稿,赋予国资部门重要的职责,尽管也有很大争议,但毕竟是体现了改革的方向,各部门都要参照国资法规定的职责,积极推进国有资产专司机构的建设,推进职能到位。
在经营体制上,当前的重点是明确投资主体,即随着国有企业改革,政府将国有资产的资本经营以授权或委托方式交由控股公司等投资主体经营。今后要通过试点积极稳妥地逐步推开,将一些有发展前途的大型企业集团、投资公司等逐步改造成为以控股公司主要形式的国有资产投资主体,作为国有资产管理“中介”,这些经营机构以国有资本为经营管理对象,以资本保值增值为核心目标,并接受国有资产管理部门的监督考核。
在组建国有控股公司中如何加强国有资产管理,国家局已经就此提出了指导意见,对国有控股公司的性质和类型、组建工作、持股运作、基础管理等方面都提出了具体的要求,其中关键要把握四点:一是在组建国有控股公司时,一定要把握其“特殊企业法人”的性质,防止出现变相的“翻牌公司”;二是设立混合型控股公司,要防止母子公司争利,出现不规范的竞争;三是设立国有控股公司,要有一定的注册资本规模,要有切实可行的具体实施方案,要符合必要的规范程序,防止一哄而起;四是要会同有关部门做好国有控股公司组建的审批和授权工作,已有的国有控股公司要积极进行规范。
(二)培养高素质的企业家队伍,通过强化对资本运营状况的考核推动完善企业内部管理。
企业改革的方向是通过建立现代企业制度,切实提高企业的经济效益,江总书记在讲话中强调要全面理解现代企业制度的基本特征。十四届三中全会的《决定》把现代企业制度特征概括为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”,其中非常重要的一条就是科学管理。江总书记在讲话中指出:“企业管理改革是企业改革的一个重要组成部分。我们在坚持那些行之有效的管理制度、管理办法的同时,要努力按照社会主义市场经济发展的要求,赋予企业管理以新的内容、方式和手段,实现科学管理。”国有资产管理体制改革要与企业管理改革结合起来,要着眼于企业经营机制的转换,强化对企业资本运营状况的考核监督,研究以新的内容、方式和手段完善和加强企业管理。
要抓住企业国有资产保值增值指标考核这个“纲”,完善企业财务管理,并以此带动并完善企业生产管理、经营管理、质量管理、设备管理以及劳动管理等一切管理活动。企业的资产负债结构、获利能力和偿债能力都可以通过资产负债表、损益表、财务状况变动表反映出来,而国有资产保值增值指标正是各项财务管理指标的一个综合反映。我们已经出台了一个《国有资产保值增值指标考核办法》,现在的任务是要抓紧研究保值增值指标考核与国有资产授权经营、产权登记等产权基础管理工作相结合的具体方式和途径,通过对国有资产保值增值的考核,发现企业管理的薄弱环节,推动企业改善管理,提高经营水平。
完善和加强企业管理说到底是对人的管理,特别是对企业经营者的管理。提高企业管理水平首先是要提高企业经营者的管理水平。所以要十分重视培养高素质的企业家队伍,加强企业领导班子建设。在这方面,要重点抓住两个环节的工作:一是积极宣传党和国家有关国有资产管理的方针政策、法律法规,普及国有资产管理业务知识,抓好企业家培训工作;二是结合国有资产保值增值指标考核,建立企业家经营业绩评价制度。为加强与国有企业经营者的联系,国家国有资产管理局倡导组建了我国青年总裁委员会,将一批年轻有为的企业家组织起来,这是一个很好的开端。各级国有资产管理部门都要重视培养高素质企业家的问题,使管理资产评价国有企业经营业绩和选择优秀的企业经营者结合起来,并以此为契机,寻求国有资产管理体制、经营体制与监督体制有机结合的合理形式。
(三)积极促进国有企业资产的合理流动与优化重组。
当前我们的国有经济已发展到相当规模,现在已从原有总量不足矛盾转化为总量与结构矛盾并存,今后,生产要素合理流动和资产存量结构的不断调整,将成为最有效发展国民经济的基本途径,这也是江泽民总书记讲话中提出的重要任务。各级国有资产管理部门一定要主动发挥作用,积极开展这项工作,做好这篇文章。
首先,要充分利用清产核资、资产统计和产权登记所获得的重要数据,认真分析改革开放以来本地区、本部门国有经济分布和变化趋势及出现的突出问题,根据国民经济发展和产业结构调整的方向,研究提出本地区、本部门国有经济结构调整方案,如国有企业应在哪些行业占主体、在哪些行业占主导,在哪些行业中需要进行收缩,还要研究在哪些领域中垄断经营,在哪些领域中控股经营,哪些领域中参股经营,并提出调整过程中应采取的重大政策措施建议。这次清产核资是第一次以投入资本为主要对象进行清查核实的,不仅全面掌握了基层国有企业情况,而且充分暴露出各级国有企业存在的主要矛盾和问题,要认真运用好这些资料,为企业结构调整服务。
其次,要按照江泽民总书记讲话中关于结构调整的重要思想,积极推动国有企业资产合理流动和优化重组,引导国有资产向高效益领域转移。江总书记提出要抓三块:一是采取有效措施增强国有大型企业的自我积累和经济扩张能力,加快技术更新和进步,巩固和发展国有大型企业的骨干优势,并培育其形成新优势;二是通过兼并、联合、控股和股权收购,加快国有中小型企业改革,建立和形成为大企业配套服务、从事专业化生产经营的企业群体;三是对一般小型企业,逐步通过规范租赁、承包、拍卖、出售、转制及破产,进一步放开、放活,企业产权转让收入要转投到国家急需发展的产业中去,集中精力搞好关系国计民生的骨干企业。根据江泽民总书记的讲话的思想,一方面,我们要通过强化国有企业经营者的产权经营意识,使大中型国有企业能够自主有效地利用产权交易市场,加快资本的积聚和集中,形成具有国际市场竞争实力与能力的国有企业集团;另一方面,要通过有计划地实行国有资产授权经营、组织企业兼并和破产等,充分运用政府产权管理手段,尽可能降低大中型国有企业的兼并成本。
第三,要正确认识和处理好盘活存量资产和规范产权交易行为关系,积极发展和完善产权交易市场体系。通过建立统一规范的产权交易市场体系,加强市场监督管理,一方面解决由于产权交易行为不规范而造成国有资产流失的问题,另一方面解决因产权交易市场不发育而造成的存量资产流不动的问题,以保证国有资产向高效益领域流动,在流动中优化国有资本结构,提高国有资产运营效率。
(四)进一步深化清产核资工作。
深化清产核资,要在深度和广度两个方面上进行。在深度上,主要做好两件事:一是要充分利用获得的宝贵的数据资料,做好分析工作,将文章做大;二是将这些数据的收集和管理工作持续下去,为国有资产管理的核心工作增值保值服好务。通过清产核资工作,暴露了国有企业存在着许多严重问题,如管理混乱、“家底”不清、巨额损失、过高负债、效益不佳等。这些问题的产生及发展的重要原因,是我们的基础管理工作跟不上或不深入。因此,也需要在全面清产核资工作的基础上,进一步采取有效措施,以便制止问题的再度产生或至少能够及时掌握问题的发展程度,防止“前清后乱”。
在广度上,主要是巩固清产核资工作成果,拓展国有资产管理领域。即以现有清产核资工作为基础,建立科学、规范的国有资产统计监测体系和国有企业经营评价体系。这两个体系的主要功能,一是对严重亏损、管理混乱、存在流失及产权变动等国有企业开展经常性的清产核资工作,监督各级国有企业及时开展资产定期清查盘点和资金核实,使“家底”常管常清;二是建立规范的国有企业的统计报告制度和国有企业经营、财务、资产等资料数据库,定期采集有关数据,进行分类、整理、加工、汇总和分析,为领导宏观决策提供依据;三是对关系国计民生的重点行业和大型骨干企业进行动态监测,促进发挥国有资本优势;四是对大中型国有企业的综合经济实力、真实经营状况、财务状况、业务信誉及发展趋势做出评价,为考评经营者业绩提供依据;五是定期向社会报告和公布国有资产的经营状况,促进加强对国有企业的社会监督和舆论监督;六是为社会经济活动提供各类国有企业的各种信息和提供必要的信息咨询服务。
通过几年的清产核资工作,我们已经形成了一套较规范并自下而上从基层国有企业搜集数据的工作体系,为国有企业编制了统一的代码,对企业的资产也进行了统一分类和编码,在全国建立了计算机数据处理体系,已有了较好的工作基础。同时,各级清产核资机构在几年工作实践中,在统计报表的编报和数据录入、汇总、检索、分析等方面积累了重要经验,经过职能适当转换后,即可形成较为科学、规范的国有资产统计监测体系。有了这个体系,我们就能够做到既对国有资产经营进行宏观分析,也能对单个国有资本运营主体做出微观评价,同时也可以为国有企业组建集团、改组实行股份制及合资、联营、兼并等各类投资活动,以及外商来华对国有企业进行投资、合资、合作等提供相关信息和必要咨询服务,并逐步开拓形成国有企业经营评价体系。
(五)有计划地改善企业资本结构,切实为企业做实事。
近年来,国有企业债务过重问题,不仅削弱企业在市场的竞争能力,而且影响到一部分企业的基本生存,同时也威胁到国家金融体系的安全,已成为国民经济的一大隐患。对国有企业债务过重问题,江泽民总书记十分关心,多次询问情况和作出指示,我们也就此向江总书记等领导同志作了专门汇报,提出了七项解决问题的建议:一是建立法定的新建项目资本注入保证制度,并实行项目“审批”、资本注入和对外筹资分别管理;二是有计划地调整国有企业存量资产结构,建立优胜劣汰机制,集中精力和资金搞好大中型企业;三是在清产核资的基础上,全面清理“拨改贷”资金,将用于经济性项目的改为国家投资;四是采取有效措施建立正常结算秩序,有选择地对一些拖欠严重的企业,采取拍卖财产和破产清算等措施;五是建立强制性的企业自我积累机制,并建立对国有企业资本保全的统计监测体系和资本经营的评价体系;六是积极稳妥地发展资本市场,鼓励一些大中型企业通过资本市场多元筹资,以解决债务过重问题;七是进一步强化财政的经济建设职能,集中部分资金用于重点企业的再投入。这些建议,得到了中央领导同志的重视和采纳。
江泽民总书记在上海、长春等地座谈会上指出:对目前企业的资本比例低、债务负担重的问题,我们不能回避,要把它作为深化国有企业改革中的一个重要问题,在分清债务性质情况后,按照国家有关规定,有领导、有步骤地妥善处理。我们一定要从切实为企业做实事出发,对这项工作予以高度重视和积极参与。我们必须清醒地认识到,从根本上解决整个国有企业的债务问题,不能将眼睛只盯着增量投入,如果简单以每年几百亿元增量投入,来改善几万亿元的存量的资本结构,是不可能发挥根本效用的。因此,解决企业债务过重问题的措施,必须将主要目标放到建立全社会积累机制和资产存量的调整上来。当前重点要做好以下几项工作:一是要以清产核资的权威资料认真分析企业债权债务负债的真实情况,研究并提出如何解决本行业企业债务过重问题的具体措施;二是要在清产核资的基础上,认真分析本行业各类企业债务状况,提出需要帮助解决困难,以及应通过兼并、拍卖、破产搞活一块资金的危困企业具体名单;三是要积极参与和规范小企业改革工作,将小企业的产权转让收入集中起来用于大中型企业的国有资本再投入,促进资本结构的改善;四是在国有资本保持控股地位的基础上,通过资本市场及合资改造等进行对外筹资,将部分债务负担较重的大中型企业改组成为多元主体。
从国家宏观管理上,近期也在采取或正在研究一系列措施,帮助企业逐步解决债务负担过重问题。最近国务院已明确规定,将“拨改贷”改为“贷改投”,这一政策目前首先在十八个试点城市中的困难企业进行试点。按国务院文件规定,进行“贷改投”企业,首先要在清产核资、资产评估和产权登记的基础上,按照国家有关规定,确定企业国有资产的投资主体,并规定以企业清产核资情况为主要申报材料之一。国务院同时明确提出,今后新建项目,必须有相应的资本金,否则不得开工。我们要积极参与和认真配合做好这些国家政策的落实,帮助企业切实解决困难,促进危困企业轻装上阵和提高经营效益。
国有资产管理的根本出路在于改革,只要抓住改革这个中心环节,搞好两个深化,就可以推动其他工作的健康发展。
(《国有资产管理》1995年第10期)
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