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摘要:
“八五”期初,四川省有为数众多的“老少边穷”县和财政补贴县,它们一方面要艰难地维持“吃饭”,另一方面要挤出资金支持生产建设和事业发展,县级财政捉襟见肘,举步维艰,赤字连年扩大,赤字县数由1988年的95个扩大到1992年的123个,财政困难不断加剧。
为切实缓解县级财政困难,“八五”期间,四川省各级财政部门紧紧围绕“生财有道,用财有节,管理有方”的总体目标,加大财政对县域经济的投入力度,强化县级财政管理,逐步探索出适应改革和发展需要的财政管理新机制,走出了扶持县域经济发展、振兴县级财政“三步曲”。
一、注重投入壮财源
依靠县域经济的发展,因地制宜,突出重点,建设和培植稳固的财源,是振兴县级财政的必由之路。“八五”前期,省委、省政府把全省县级经济区域分为“一条线”(宝成铁路和成渝铁路沿线各县)、盆中丘陵大县和财政困难县、盆周山区贫困县和民族地区县等不同类型。“八五”期间,省财政始终坚持分类指导原则,对县级经济发展给予扶持。
(一)发展县域经济,先抓“一条线”。宝成铁路和成渝铁路沿线,历来是四川省最活跃的经济走廊,为促使沿线各县更快更好的发展,带动全省经济的起飞,1992年,省委、...
“八五”期初,四川省有为数众多的“老少边穷”县和财政补贴县,它们一方面要艰难地维持“吃饭”,另一方面要挤出资金支持生产建设和事业发展,县级财政捉襟见肘,举步维艰,赤字连年扩大,赤字县数由1988年的95个扩大到1992年的123个,财政困难不断加剧。
为切实缓解县级财政困难,“八五”期间,四川省各级财政部门紧紧围绕“生财有道,用财有节,管理有方”的总体目标,加大财政对县域经济的投入力度,强化县级财政管理,逐步探索出适应改革和发展需要的财政管理新机制,走出了扶持县域经济发展、振兴县级财政“三步曲”。
一、注重投入壮财源
依靠县域经济的发展,因地制宜,突出重点,建设和培植稳固的财源,是振兴县级财政的必由之路。“八五”前期,省委、省政府把全省县级经济区域分为“一条线”(宝成铁路和成渝铁路沿线各县)、盆中丘陵大县和财政困难县、盆周山区贫困县和民族地区县等不同类型。“八五”期间,省财政始终坚持分类指导原则,对县级经济发展给予扶持。
(一)发展县域经济,先抓“一条线”。宝成铁路和成渝铁路沿线,历来是四川省最活跃的经济走廊,为促使沿线各县更快更好的发展,带动全省经济的起飞,1992年,省委、省政府决定,对“一条线”各县在财政上体现政策先行,给予更多的扶持。省财政在调整“一条线”的县级资金留解比例,增加可供调度资金量的同时,对“一条线”申报的符合产业政策,投资少、见效快、效益好的项目尽力给予支持。经过3年的扶持,“一条线”22个县(市、区)经济发展保持良好的势头,财政收入稳定增长。1994年与1991年比较,“一条线”各县(市、区)地方财政收入平均每年以24.8%的速度递增,明显高于全省平均增长19.8%的速度,有15个县(市、区)的财政收入超亿元。
(二)扶持丘陵县,演好重头戏。我省盆中51个丘陵县是人口大县、农业大县,也是财政穷县,一方面这些县财政供养人口多,社会事业欠帐多,财政支出需求大,另一方面这些县一般地上无资源、地下无矿藏,发展经济的难度较大。如何促进这些县的经济发展,缓解其财政困难,是长期困扰四川省经济工作的重要问题之一,也是四川省财政工作的重点和难点。从1986年开始,省委、省政府作出对这些县进行特殊扶持的决策。财政部门最为重要的措施就是集中一部分财政信用资金,并以此为导向吸引各家银行贷款、国际金融组织资金和社会资金,支持这些县在发展高产、优质、高效农业,稳定基础财源的同时,促进经济结构调整,开发拳头产业和拳头产品,形成骨干财源和后续财源。经过“八五”期间的连续扶持,省级财政就累计投入了近10亿元资金,加上信贷资金和各地配套资金,投资总额已在30亿元以上,使受扶县的经济发展特别是工业化进程大大加快。1994年,52个受扶县财政收入由扶持初期的11.29亿元增加到35.68亿元,年平均增长17%以上。9个县提前一年完成财政收入超亿元的目标任务,共有13个县的财政收入超亿元。按分税制前的口径计算,1994年全省(不含重庆)财政收入亿元县达35个,比1993年增加10个。
(三)消灭赤字求平衡,限期促“扭补”。1991年,针对四川省补贴县多(不含重庆有95个),补贴金额大(2.5亿元)的状况,按照财政部的部署,省财政对部分补贴县实行了预拨补贴资金,限期扭转补贴的政策,按照“先易后难,先消赤,再平衡,后扭补”的原则,省财政先后与30个扭补县签订了限期扭补责任书,在财政部的支持下,省财政投入的扭补资金达2.12亿元,吸引银行贷款及其他资金2.64亿元,经过广泛调查论证,扶持了110个扭补项目,1994年扭补项目实现销售收入11.4亿元,实现税利2亿元,上缴税利1.5亿元,其中已有12个县按时达到扭补目标。
(四)以基金为龙头,帮扶周边县。对盆周山区县和民族地区经济的扶持,则以“两项资金”(指甘孜、凉山、阿坝三州开发基金和支援不发达地区发展基金)为龙头,集中扶贫专项资金,本着重点支持基础产业发展,缓解瓶颈制约,既富民又富县的原则,改变传统的输血式扶贫济困,着眼于增加贫困县自身造血功能。“八五”期间,四川省建立的三州开发基金坚持70%以上必须用于生产性开发,坚持有偿和无偿相结合,集中资金重点支持建设一大批利用当地资源优势,能够带动经济发展和群众脱贫致富的温饱工程。先后扶持骨干企业280多户,乡镇企业721个,建设大中小水电站285座,总装机容量52.8万千瓦,输电线路1800多公里,改建公路和乡村道路3770多公里,桥梁30多座。通过有力的扶持,使21个县越过了温饱线;扶持县的财政自给率比扶持前提高5.8个百分点。
二、强化管理增效益
注重投入、壮大财源是发展县域经济和改善县级财政状况的基础。但是,财源建设过程中,由于粗放的财政管理,使财源效益不能尽快发挥。特别是分税制财政体制实施以来,地方企业所得税属于地方财政,这就要求地方进一步注重提高经济增长的质量和效益,做到速度与效益并重,力求从强化管理、提高经济效益中增加财政收入。
(一)确立“以效益为中心”的财政考核指标体系。针对长期以来县域经济发展中“只看堆头大小,不问收入多少”的片面倾向,“八五”期间,省财政提出“经济发展看效益,效益大小看税利,税利大小看上缴”的新的以效益为中心的财政工作指导思想。财政部门无论是对企业财务工作的管理和考核,还是对扶持项目的审查、论证和确认,都把效益指标放在首位;在经济效益的指标体系中又把上缴财政税利放在第一位。
(二)推进企业改革,提高县域经济运行的质量和效益。“八五”期间,按照全省统一布置,各级财政部门积极参与企业改革,按照“抓住大的、放活小的”的原则,支持县级国有企业进行建立现代企业制度试点,按照“三多一小两加快”(即多种资产组织方式,多种经营方式,多渠道盘活资产,适当划小核算单位,加快剥离非生产经营性资产和加快技术改造步伐)的思路转换经营机制。财政部门明确将产权转让收益用于支持企业技术进步和产品结构调整,不得用于平衡预算和弥补赤字,并尽力帮助解决企业的过度负债和社会负担的问题。
(三)把加强以财务管理为中心的企业管理提到重要议事日程。国有企业扭亏增盈工作,是“八五”期间四川省县级经济工作的一个重点。财政部门紧紧围绕省委、省政府的战略部署,结合自身工作实际,加强企业财务管理,推行先进的成本控制经验,推动企业节能降耗,提高效益,把扭亏增盈工作真正落到实处。泸州市纳溪县财政局1993年在全县大力开展扭亏增盈工作,对县级亏损企业分别核定扭亏增盈考核目标,对联系企业扭亏增盈的责任人,实现考核目标的,由县政府予以奖励。该局1993年1月1日起承包县属罐头厂下属的亚星饮料分厂,在两年责任承包中,派出了专人担任主管经营和财务的副厂长,在深化企业内部改革,理顺原料供应渠道,拓宽产品市场,加强内部财务核算和管理方面下功夫、做文章。经过两年努力,1994年该厂实现销售收入999万元,利税240万元,固定资产增值61万元,不仅实现了按期扭亏增盈目标,而且为企业发展创造了条件。1995年,全省掀起一场“学邯钢、抓管理、降成本、增效益”的活动,突出“节”字控成本,建立起与新财务会计制度相适应的目标成本和责任会计体系,堵塞跑冒滴漏,取得明显效益。
(四)强化县级财政自身管理。一是在安排年初预算时,省财政要求县级财政做到量入为出,不留缺口。在此基础上鼓励各地压缩按自有财力安排的支出预算,对压缩量达到1%~3%的县,省政府给予适当奖励。二是抑制行政经费的过快增长。1995年,省对各地市州实行了行政经费定额考核管理办法,同时要求各市地州对县实行“下管一级”。根据预算执行情况分析,剔除工资改革增支因素,按可比口径计算,全省县级行政经费支出仅比上年增长5%左右,远远低于1994年22.80%的增长幅度,取得较好的效果。三是打破财政支出能上不能下、能增不能减的被动局面,省财政要求各县积极推行“零基预算”,年初根据财政供给人员和工作量,按统一供给标准核定经费,预算一次到位,执行中原则上不追加经费,年终“以奖代拨”。同时,对事业单位推行“全额预算管理向差额预算管理过渡,差额预算管理向自收自支过渡,自收自支单位向企业化管理过渡”的改革,对行政单位实行“预算外收入抵顶预算拨款”的办法。一些县(市)还将单位的行政事业性收费和其他预算外收入等全部纳入财政预算管理,统筹安排,重点用于保证工资发放和事业发展,有效地发挥了财政资金的整体效益。
三、建立机制促平衡
随着财源建设步伐的加快以及财政管理的加强,四川省县级财政实力明显增强。然而,在财力取得较快增长的同时,赤字数额却不断扩大,到1994年末,全省(不含重庆)共有116个县出现赤字11.9亿元。出现赤字的原因,一种确因按财政供给人数计算的人均财力达不到维持行政事业正常运转所必需的经费而引起的赤字;另一种是虽然人均财力水平较高,但受“不摆赤字吃亏”的错误思想引导,为争取上级补助或体制调整时得到照顾,而人为摆上的赤字。事实证明,县级财政状况的根本改观,仅仅依靠上级财政的输血、造血是远远不够的,从宏观面上讲,需要上级财政为下级财政创造自求平衡的动力和压力。按《预算法》规定,一级政府一级预算,其财政收支自行安排,自求平衡。因此,上级对下级制定的增收节支措施应主要体现在督促和约束上。根据这一原则,“八五”末期,省财政从政策和措施制定上逐步探索,基本建立了县级财政自求平衡的约束机制:
一是明确提出,在任何时候、任何情况下,都不把赤字数额大小作为衡量财政困难程度的主要依据。衡量财政困难程度的主要依据是当地供给人均财力与供给人均最低必要财力的差额。
二是奖励平衡,惩罚赤字,以奖代补,以惩促平。按人均供给财力情况,将地、县(含市、州、区)分为倒差、平衡、顺差三类,依其当年财政收支平衡情况,分类给以奖惩。
三是将财政工作纳入政府政绩考核,作为目标管理评奖、考核提干的重要内容。省政府每年对上年平衡工作最好和最差的各两个地市州本级和10个县、财政供给人口增加最少和最多的各两个地市州本级和10个县通报表彰或批评。
自求平衡机制的建立,使县级财政在外来压力与内部动力的交织中看到了走出困境的希望,把增收节支、培植财源、强化财政管理等诸多方面的工作又推上了新的高度。
“八五”期间,全省各级在振兴县级财政的各项工作中求实创新,取得可喜的成绩,县级财政初步建立起自求平衡、自我约束的良性机制,为迎接“九五”奠定了良好的基础。
(本文作者系四川省财政厅厅长)
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