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摘要:
“八五”时期,是山东经济和社会各项事业大发展的重要时期。这5年,全省财政总收入1600亿元,比“七五”时期增加650亿元;地方财政收入累计完成955亿元(按分税制改革前的口径),比“七五”时期增加524亿元。其中,1993~1995年连续3年增幅高达30%以上。5年中,全省财政支出累计完成957亿元,比“七五”时期增加487亿元,保证了农业、教育、科技等重点支出,有力地支持了改革开放、经济建设和社会事业发展。在生财、聚财、用财和理财过程中,始终坚持把“量入为出、收支平衡”做为基本指导思想,贯穿于财政工作的始终。坚持以平衡促发展,在发展中求平衡,财政自身职能得到强化,财政支出管理逐步规范,支出结构明显改善。到1995年,全省已连续9年实现财政收支平衡,财政对经济发展的支撑和调节能力进一步增强,为实现“九五”计划奠定了良好基础。
一、强化质量和效益观念,壮大财源基础,增强平衡能力
“八五”时期,山东省从提高经济发展的质量和效益入手,进一步加大了财源建设的力度,并针对财税改革以后的新形势,适时提出了“经济发展看效益,效益大小看贡献,贡献大小看上交”的新的以效益为中心的财政工作指导思想,引导各地顺应财政体制的变化,正...
“八五”时期,是山东经济和社会各项事业大发展的重要时期。这5年,全省财政总收入1600亿元,比“七五”时期增加650亿元;地方财政收入累计完成955亿元(按分税制改革前的口径),比“七五”时期增加524亿元。其中,1993~1995年连续3年增幅高达30%以上。5年中,全省财政支出累计完成957亿元,比“七五”时期增加487亿元,保证了农业、教育、科技等重点支出,有力地支持了改革开放、经济建设和社会事业发展。在生财、聚财、用财和理财过程中,始终坚持把“量入为出、收支平衡”做为基本指导思想,贯穿于财政工作的始终。坚持以平衡促发展,在发展中求平衡,财政自身职能得到强化,财政支出管理逐步规范,支出结构明显改善。到1995年,全省已连续9年实现财政收支平衡,财政对经济发展的支撑和调节能力进一步增强,为实现“九五”计划奠定了良好基础。
一、强化质量和效益观念,壮大财源基础,增强平衡能力
“八五”时期,山东省从提高经济发展的质量和效益入手,进一步加大了财源建设的力度,并针对财税改革以后的新形势,适时提出了“经济发展看效益,效益大小看贡献,贡献大小看上交”的新的以效益为中心的财政工作指导思想,引导各地顺应财政体制的变化,正确分析本地财源体系的构成状况,建立地方新型的财源体系。1995年5月份,省委、省政府召开了规模空前的全省财源建设会议,市地县积极贯彻落实,形成了全省上下抓财源建设的“大合唱”,狠抓财源建设已成为各级政府的共识,把产值、速度与财政收入直接挂钩,用财源建设来引导、监督、规范经济发展,有效地促进了经济增长方式的转变。与此同时,通过制定新的财源建设规划,实施了一系列倾斜扶持政策,鼓励高产优质高效农业和规模经济的发展,鼓励技术进步和优化资源重组配置,加大了企业技术改造投入。省财政在连续3年每年筹资2.1亿元,用于省政府确定的重点技改项目的基础上,1995年又集中部分资金,支持了面上的50个技改和高新技术发展项目,进一步增强了财源建设的发展后劲。通过抓财源建设,使经济结构日趋合理,经济效益明显提高,财政收入大幅度增长。到1995年底,独立核算工业企业经济效益综合指数达100.3%,全省一、二、三产业的比例日趋合理,财政收入在前两年大幅度增长的基础上又增长了32.94%,财政经济取得了较快较好的发展,全省财政正在向良性循环的轨道迈进。
二、充分考虑东西部发展的不平衡性,进一步完善省以下分税制财政体制,实现东西部均衡发展,为平衡提供体制上的保证
为了实现稳固、全面的平衡,山东省在分税制改革中,充分考虑到本省东西部发展的不平衡性,在执行中央统一政策前提下,立足山东实际,采取温和、间接的方式,而不是简单地搞“杀富济贫”、“抽肥补瘦”,在不削弱东部发达地区经济活力的同时,对西部欠发达地区给予了最大的照顾。对东部地区主要是降低了上缴递增比例,由原来的7.5%,降至5%,增强其发展后劲;对西部特别困难的县,省里提高了补贴基数,使其人均财力基本接近全省平均水平。在分配1994年“两税”(增值税和消费税)任务时,东部地区按1993年“两税”增幅的40%计算增长目标,西部地区则按25%计算。执行中还采取重奖的办法,鼓励有能力增收的东部地区多超收,以进一步缓解西部地区的压力。对资金调度比例,中央对山东调减比例以后,省里没有相应降低各地的比例,而是全部由省财政承担。结果发达地区积极性高涨,大都超计划完成了任务。这样既没有“抽肥”,又解决了西部欠发达地区的问题,东西部都比较满意。改革以后,西部地区财力有了较大增长,大大缓解了其困难程度。到1995年,全省县级人均财力全部达到了4200元以上,提前两年实现了财政部提出的到1997年达到4000元以上的目标。
三、坚持“扶贫”与“促优”相结合,立足县级作文章,抓两头带中间,夯实平衡基础
县级是整个财源建设的基础,只有把县级财源建设搞好了,财政状况才能得到根本的改善,平衡才能有坚强的保障。针对县与县经济发展不平衡的问题,从1986年开始,山东就把一手抓财政补贴县扭补工作,一手抓财政亿元县建设当作财政工作重点来抓,收到明显成效。从“八五”开始,进一步加大了“扶贫”与“促优”的力度。省里通过实行提前3年预拨补贴款的办法,让其拿着“口粮”当“种子”用,变“输血”为“造血”,使财政补贴县自给能力明显增强,补贴额占其支出的比重由1985年的47.3%,下降为1993年的11.5%,有9个县实现了财政自给。围绕实施“强县带动”战略,狠抓了财政收入亿元县建设,制定了规划目标和扶持办法,并纳入全省经济发展总体规划之中,使财政收入超亿元的县,从1990年的16个,增加到1994年的46个(加税收返还)。这些县的财政总收入,占全省县级财政总收入的比重达到53.7%。1995年,又按新体制要求,对地方财政收入在7000万元以上的县,按争创1亿元、2亿元、3亿元几个不同档次进行扶持,省财政借给发展生产周转金,主要支持具有“龙头”和辐射作用的高新技术开发和技术改造项目。对28个财政困难县,按照集中力量、重点突破、分步实施的原则,分批进行扶持,其中,对西北四区再各选择一个特困县,省财政再加大扶持力度,帮助这些县发挥优势多创收,力争在三、五年内改变财政困难状况。省财政除了资金扶持以外,还从工作上实行重点帮促,实行分片包干责任制,并与有关县市签订了合同,明确了目标责任,落实奖惩措施。到1995年底,包括税收返还在内,全省财政收入超亿元县达到70个,占县级总数的50%还多,超千万元乡镇达到95个。按分税制财政体制改革后的地方财政收入统计,财政收入超亿元县达到32个,超千万元乡镇达到42个。财政困难县1995年财政收入平均增长55.79%,高出全省财政收入增长近23个百分点。通过抓两头、带中间,“扶贫”与“促优”相结合,县级财政经济有了很大发展,平衡的基础进一步得到巩固和加强。
四、“开源”与“节流”并举,坚持依法理财,加强收支管理,提高资金的使用效益
从1991年开始,山东就提出取消各种困难性减免,要求在领导讲话、文件中均不得夹叙有关税收减免的内容,坚持依法治税、以率计征,不折不扣地贯彻国家统一的税收法规,不仅保证了财政收入的稳定增长,而且为企业创造了一个公平竞争的良好环境。1994年财税改革后,进一步加大了依法治税的力度,重点抓了清理税收优惠政策、变相减免税和欠税的问题,保证财政收入及时足额入库。1995年加快了征管制度和征管手段的改革,在部分城市实行了取消税务专管员制度、推广计算机在税收征管中的应用试点,把税收的申报、代理、征收、稽核等全部纳入计算机系统,进一步提高了纳税效率,使税收征管工作向前大大迈进了一步。控制财政支出始终是财政平衡的关键。在支出管理上,把重点放在调整支出结构,清理支出范围上,制定并下发了《关于清理财政支出范围的意见》,根据先吃饭、后建设的原则,对涉及面比较广、关系人民群众切身利益的支出,如工资、教育、科技等作重点安排,对其他消费性支出,从严控制。重点调整了财政的供给范围,原则上,凡收入能够抵顶支出的,财政不再安排经费;有收入但抵顶不了支出的,根据不同情况,争取3~5年内实行自给,财政停止拨款,把有条件的单位推向市场。同时,进一步强化预算约束,真正按《预算法》的要求办事,预算一经确定,任何部门和个人都不得随意开新的增支口子,量入为出、以收定支,确保财政平衡目标实现。
在加强预算内收支管理的基础上,进一步拓宽预算管理范围,加强了对财政周转金和预算外资金的管理,加大了财政监管的力度,为实现财政收支平衡提供了强有力的保证。在财政信用资金管理方面,从1991年开始,山东省就制定了严格的管理办法。1995年,又普遍推行了“计划管理、统分结合、政策一致、各负其责”的管理模式,使财政信用资金管理逐步纳入了制度化、规范化的轨道,对支持农业发展、企业技术改造和亿元县、困难县财源建设以及保证工资发放、连续9年实现收支平衡,发挥了重要作用。另外,围绕维护市场经济秩序,加强了预算外资金管理,并对收费、罚没收入,“小金库”等进行了专项检查。1995年全省共查出管理使用不当及违规违纪资金达33.17亿元,并按规定把135项行政收费纳入预算管理,为平衡预算创造良好的外部环境,促进了财政经济的健康发展。
五、以奖代补、以罚促平,积极消化解决历年财政赤字
从1987年以来,山东省财政年年实现当年财政收支平衡。但在坚持当年平衡的同时,过去多年积累下的赤字问题并没有得到彻底解决。截至1994年底,全省仍有59个赤字单位,累计赤字达3亿多元,成为制约山东经济发展的一个沉重包袱。为了消灭历年赤字,促进经济和社会各项事业的健康发展,结合本省实际,提出了在确保当年财政收支平衡的前提下,到1996年,实现全省绝大部分赤字单位消灭历年赤字的目标,同时制定了消化历年赤字的政策措施,下发了《关于坚持财政收支平衡,消灭历年赤字的意见》。为了鼓励支持各级消灭历年赤字,省财政结合地方财源建设,在资金上给予了支持,以奖励代补贴,给赤字单位增加消化赤字的压力和动力。省扶持生产资金的数额,与各地年度消灭赤字额挂钩,比例为1∶1,时间为1~2年,一般不超过3年,同时规定,凡是按期完成年度消灭赤字合同目标的,省财政免收其资金占用费,并按其消灭赤字额的10%给予奖励,提前或超额完成目标任务的,对提前或超额的部分,按15%奖励;凡到期完不成年度消灭赤字合同目标的,省财政收回借给的有偿资金,加50%的占用费,并按一定比例扣减有关市(地)、县的省财政专款,取消下一年度享受省财政扶持政策的资格。省财政还与有关市(地)签订了目标责任协议书,奖罚分明,极大地调动了各级增收节支保平衡、消化历年赤字的积极性。到1995年底,全省不仅实现了当年财政收支平衡,而且消化历年财政赤字2.16亿元,占历年赤字总额的65.6%,全省59个赤字单位减少到7个,一年有52个单位全部消化了赤字。
在积极消化解决历年赤字的同时,山东一直强调实现当年财政平衡与解决粮食财务挂帐问题要齐抓共管,不仅要做到当年财政平衡,还要确保当年不增加粮食新挂帐,并消化部分历年老挂帐。近几年,省每年都要与市(地)签订协议书,立下军令状,确保目标实现。到1995年,全省在当年没有增加粮食财务新挂帐的同时,消化历年挂帐1.6亿元,并有5个市(地)全部消化了历年挂帐。
六、争取各级党政领导和各部门的支持,建立激励机制,优化平衡的大环境
从山东的经验看,抓平衡争取各方面的支持很重要。首先依靠各级党委、政府的重视支持。一方面财政部门紧紧围绕各级党委、政府的重点来开展工作,另一方面,充分发挥财政职能作用,积极为党委、政府当好参谋、助手,把财政行为变为党委、政府的行为。山东财政这几年之所以能够连续保持9年平衡,工作一年上一个新台阶,关键是党委、政府的重视和支持。其次,积极争取部门的理解和支持。针对财政比较紧张的问题,建议大家换位思考,站在全局的角度考虑局部问题,主动想问题,支持、理解财政工作。同时,财政也积极为部门、单位搞好服务、帮助出点子、想办法、解决困难。另外,建立健全了平衡激励机制,省里相继设立了平衡奖、超收奖、亿元县奖、消化赤字奖、协税护税奖,等等,这些奖励措施不单纯是对着财税部门,而且面向各级政府、各有关部门,极大地调动了各方面增收节支、保平衡的积极性,全省上下齐心协力,相互理解,共同为实现财政平衡而努力。
(本文作者系山东省财政厅厅长)
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