“八五”时期是大连市由计划经济理财模式向市场经济理财模式过渡的转折时期，也是大连市各级财政部门为摆脱财政困境，实现财政状况的根本好转而不懈努力并取得显著成效的一个重要时期。

“七五”到“八五”初期，大连市财政运行一直被诸多矛盾所困扰。首先表现为累计赤字巨大，资金调度困难。从1986年到1992年，大连市财政连续7年赤字，至1992年底累计赤字达4.184亿元。不但如此，更深层次的矛盾还在于财政职能不健全，财政分配的领域日渐缩小，特别是财政收入的来源渠道狭窄，绝大部分要靠国有企业的上缴，而对日益发展的非国有经济和分散于各部门、各单位的各项收费、基金等预算外资金则缺乏统一有效的管理办法；由于财政体制的不科学，没有调动地方增加收入的积极性，社会各界一度把减免税作为促进地方经济发展的主要手段，各种不规范的税收减免随处可见，致使财政收入流失严重。1987年～1992年，大连市国民生产总值年平均增长10.8%，而同期财政收入年平均增长仅为6.25%。财政收入的严重流失造成了财政宏观调控能力弱化，1992年大连市生产建设性支出为5.06亿元，占当年财政支出的23%，比1987年增长21.1%，年均增长只有3.5%，是个典型的“吃饭”财政，无力支持经济建设和调控社会经济运行，陷入了难以为继的境地。

面对困境，大连市各级财政部门认真学习领会党的十四大精神和社会主义市场经济的理论，认识到财政出现困难的原因并非是经济的萎缩和财源的枯竭，而是理财思路和理财方式仍没有摆脱计划经济的束缚，不能适应日益发展的社会主义市场经济的需要。因此，1993年，大连市在全国较早提出要建立适应社会主义市场经济的财政运行新机制，并努力付诸实践。大连市财政局以强化财政职能为立足点，从更新理财思路、拓宽理财领域、规范收入管理做起，采取了一系列积极而卓有成效的改革措施。

一、调整财源结构，加强对非国有经济成份的税收征管，增强财政对国民经济的宏观调控能力

改革开放以来，大连市的所有制结构发生了很大的变化，三资企业、乡镇企业、私营企业等非国有经济异军突起，但其经济实力未能充分而合理地体现在财政增收上。从1993年起，按照社会主义市场经济对财政地位和作用的要求，大连市更新理财观，由过去单纯依靠国有经济组织财政收入，转变为国有经济和非国有经济并重，努力提高非国有经济对财政的贡献率。1993年，非国有经济缴纳的财政收入占财政总收入的比重提高到47.9%，1994年为51.8%，1995年为57%。3年来，大连市财政收入翻了一番，每年都以10亿元左右的规模递增，其中增量的90%以上来自非国有经济成份的上缴。非国有经济在“八五”期间已成为大连市的主要财源和最重要的财政收入增长点。

二、规范预算管理范围，提高财政对应纳入预算管理资金的统筹能力

针对存在于各部门、各单位的基金、收费等预算外资金长期游离于预算管理之外、财政宏观调控乏力的状况，大连市提出，在市场经济条件下，财政要规范预算管理范围，预算外资金要采取不同方式分解，各归其位，具有政府资金性质的要纳入财政预算管理，使财政能够统一管理和调度资金，提高资金使用效益，而预算外资金的概念将不复存在。根据这一总体思路，大连市逐步将机动车辆增容基金、城市外来劳务人员增容基金、国有土地有偿使用收入、国有资产出售以及政府性质资金参股分红收入等纳入预算管理；对行政事业性收费，在按照国家规定，加强对其收支管理的同时，将其一部分纳入预算管理或调入预算统一使用。3年来，财政平均每年集中这类性质资金都在5亿元以上，这不仅壮大了政府财力，缓解了财政资金紧张状况，而且在一定程度上扭转了政府财力管理分散、财政宏观调控乏力的局面。

三、严格税收监管，控制税收减免

十多年来的实践证明，一味的“减税让利”、“放水养鱼”，只会增强企业的依赖性，加剧企业间的不平等竞争，不但不能真正促进经济的发展，而且造成了财政收入的大量流失。从1993年起，大连市着力于整顿财税秩序，严格控制税收减免，对各种经济成份一视同仁，当年停止办理各种减免税近2亿元。1994年，借国家实施财税改革的机会，取消了一切税收优惠政策，除国家政策另有规定外，一律恢复照章纳税，不再开新的减免税口子；同时，将地方税收的政策管理权收归财政，并成立了税政部门，重点寻找新税源和清查各种偷税、不规范的减免税行为。大连市还始终把税收、财务、物价大检查作为一项重要工作来抓，加大力度，1993～1995年共查出各种违纪金额9.51亿元，应入库9.01亿元，已全部入库。近3年来大连市财政收入的大幅度增长不仅是经济发展在财政上的体现，也是从严控制税收减免，严格依法治税的结果。

改革使政府财力迅速壮大，财力的壮大又为扩大支出规模，优化支出结构创造了条件。在此期间，大连市财政开始调整支出结构，逐步加大生产建设性投入，增强财政对经济建设的支持能力。生产建设性支出1993年为9.70亿元，比上年增长91.7%；1994年为13.96亿元，比上年增长44%；1995年为22.10亿元，比上年增长58.3%，是1992年的4.36倍。生产建设性支出占财政总支出的比重也由1992年的23%提高到1995年的39.2%。在生产建设性支出大幅度增长的同时，资金投向也有所调整，逐步退出了一般经营性投资领域，转而加大了对基础设施、农业科技教育等基础产业和一些代表经济发展方向的主导产业、新兴产业的投入。1993年～1995年，大连市财政保证了引碧入连引水工程、教师大厦、疏港路、中国华录配套工程、城市路面大修和城市绿化等数十项重点市政建设工程的资金需要，使大连市的城市服务功能和投资环境得到进一步改善，人民生活质量显著提高，从根本上扭转了“吃饭”型财政的被动局面。

1993年～1995年，大连市财政收入年均增长29.4%，支出年均增长34.6%。按当时财政体制结算，连续3年实现了收支平衡，历年累计赤字已基本消化。财政收支规模在全国大中城市中位居前列。更为重要的是，大连市连续3年收支平衡是在执行国家适度从紧的财政政策，保证了国家政权建设和各项事业发展的需要，不断增强财政对经济建设的支持能力的基础上取得的积极平衡。这表明，经过“八五”后期3年来的改革，大连市财政已摆脱困境，初步建立了适应社会主义市场经济的财政运行新机制。

展望“九五”，大连市财政仍面临许多问题：国有企业效益不高，税收流失依旧存在，对应纳而未纳入预算管理的收入社会各界尚未形成共识，财政部门内部管理还有许多不完善之处，等等。今后，大连市要在上级部门的领导下，一如既往地认真学习并贯彻落实中央的各项路线、方针、政策，解放思想、实事求是、锐意创新、大胆改革，为实现振兴财政的目标而努力。

（本文作者系大连市财政局局长）