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摘要:
“八五”时期是我国经济改革实现重大突破,经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变的重要时期。在这个时期,为了适应社会主义市场经济发展的需要,我国全面推行了财税改革。在推进财税改革的过程中,财政法制发挥了重要作用,无论是在财政立法,还是在财政执法,以及财政法制宣传等方面,都取得了显著成绩。
一、财政立法取得了突破性进展
为了适应建立社会主义市场经济体制的需要,“八五”期间,财政立法步伐不断加快,在预算、税收、国有资产管理、财务、会计等方面制定了一批重要的法律规范,同时,财政立法的质量也有较大提高,财政法规的科学性、规范性和可操作性都有明显增强,有力地支持和保障了财政改革和财政工作的有序进行。五年来,财政改革和财政工作的实践表明,许多重大的财政政策和财政改革措施,都是首先以法律法规的形式加以规范,然后在法制化的基础上顺利推行的。从1991年1月1日到1995年10月31日,全国人大及人大常委会共审议通过了109件法律和有关法律问题的决定,占改革开放以来立法总和的三分之一强。其中财政方面的法律和有关财政法律问题的决定共有13件,约占立法总数的12%。同期,国务院发布了171件行政法规,其中关于财政方面...
“八五”时期是我国经济改革实现重大突破,经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变的重要时期。在这个时期,为了适应社会主义市场经济发展的需要,我国全面推行了财税改革。在推进财税改革的过程中,财政法制发挥了重要作用,无论是在财政立法,还是在财政执法,以及财政法制宣传等方面,都取得了显著成绩。
一、财政立法取得了突破性进展
为了适应建立社会主义市场经济体制的需要,“八五”期间,财政立法步伐不断加快,在预算、税收、国有资产管理、财务、会计等方面制定了一批重要的法律规范,同时,财政立法的质量也有较大提高,财政法规的科学性、规范性和可操作性都有明显增强,有力地支持和保障了财政改革和财政工作的有序进行。五年来,财政改革和财政工作的实践表明,许多重大的财政政策和财政改革措施,都是首先以法律法规的形式加以规范,然后在法制化的基础上顺利推行的。从1991年1月1日到1995年10月31日,全国人大及人大常委会共审议通过了109件法律和有关法律问题的决定,占改革开放以来立法总和的三分之一强。其中财政方面的法律和有关财政法律问题的决定共有13件,约占立法总数的12%。同期,国务院发布了171件行政法规,其中关于财政方面的有20件,约占总数的12%。这表明,财政法规在我国经济立法中占有十分重要的位置。为了具体实施财政法律和行政法规,财政部还相继发布了大量财政规章和规范性文件。同时,对原计划经济体制下制定的一些财政法规进行了清理,初步建立了与发展社会主义市场经济相适应的财政法律法规体系框架。具体地讲,“八五”期间,财政立法主要取得了以下成绩:
(一)完善了预算立法,强化了预算法制管理。预算管理法规是整个财政法规的核心。“八五”时期财政立法的一项突出成果,就是酝酿已久的《中华人民共和国预算法》的颁布实施。预算法及其实施条例的颁布实施,对于强化我国预算的分配和监督职能,健全预算管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展必将起到积极的作用。“八五”时期制定的预算管理法规主要还有:国库券条例、地方财政周转金管理暂行办法等。
(二)规范了财政管理体制,初步理顺了中央和地方财政的分配关系。为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系,更好地发挥财政的职能作用,增强中央的宏观调控能力,促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康地发展,国务院于1993年12月发布了《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》,决定从1994年1月1日起改革过去的地方财政包干体制,对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制,根据事权与财权相结合的原则,明确了中央财政的开支范围和地方财政的开支范围,在此基础上,按税种划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。《决定》以法规形式明确界定了中央与地方的财政关系。
(三)加强了税收立法,完善了税制。税收收入是国家财政收入的支柱,税收法规是财政法规的重要组成部分。“八五”时期,按照统一税法,公平税负,简化税制,合理分权,理顺分配关系,保障财政收入,建立符合社会主义市场经济要求的税收体制的指导思想,国家对工商税制进行了全面改革,这是建国以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革。1991年4月9日第七届全国人民代表大会第四次会议审议通过了《外商投资企业和外国企业所得税法》,1993年10月31日第八届全国人大常委会第四次会议修订了《个人所得税法》,1993年12月国务院发布了《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《营业税暂行条例》、《企业所得税暂行条例》、《资源税暂行条例》和《土地增值税暂行条例》等税收暂行条例,发布了《关于对农业特产收入征收农业税的规定》。同时,为了加强税收征收管理,全国人大常委会先后制定了《税收征收管理法》、《关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定》和《关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定》等法律和法律性文件。
(四)加强了国有资产管理立法。加强国有资产立法,管好用好国有资产,对保证公有制经济在国民经济中的主体地位和国有经济的主导作用,促进社会主义市场经济的建立和发展具有重要意义。“八五”时期,国务院先后发布了《国有资产评估管理办法》和《国有企业财产监督管理条例》,财政部和国家国有资产管理局也陆续发布了一批国有资产管理规章,在加强国有资产管理,防止国有资产流失,维护国家权益等方面,都发挥了重要作用。
(五)建立了新的企业财务会计制度。“八五”时期,为了适应我国改革开放和发展社会主义市场经济的需要,我国对财务会计制度进行了根本性的改革。1992年11月30日,经国务院批准,财政部发布了《企业财务通则》和《企业会计准则》,并制定了与之相配套的10个分行业的财务制度和13个分行业的会计制度。此后,又根据情况变化对上述财务会计制度作出了相应的修改和补充。新企业财务会计制度的发布实施,对规范微观经济活动,促进企业转换经营机制,推动企业走向市场,并使我国的财务会计制度与国际惯例接轨,都有着十分重要的作用。
(六)健全了会计立法。1993年12月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议作出了《关于修改<中华人民共和国会计法>的决定》,会计法的修订和重新发布,为规范和加强会计工作,保障会计人员依法行使职权,发挥会计工作在维护社会主义市场经济秩序、加强经济管理、提高经济效益中的作用,提供了更加有力的法律武器。为了发挥注册会计师在社会经济活动中的鉴证和服务作用,加强对注册会计师的管理,维护社会公共利益和投资者的合法权益,促进社会主义市场经济的健康发展,1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议审议通过了《中华人民共和国注册会计师法》。
(七)对其他法律、法规草案中有关财政内容的条款进行严格把关。“八五”期间,财政部对各部门起草的法律、行政法规草案中规定设立的各种基金、收费项目,实行减免税优惠等涉及财政、税收的条款,严格把关,把不合理的减收增支的矛盾解决在法律、法规出台之前,防止财政职能被肢解。
二、加强财政法规执行情况的监督检查
财政执法与财政立法是财政法制建设中相互依存的两个重要方面。加强财政法规执行情况的监督检查,对于保证各项财政法规的顺利实施,维护正常的财经秩序,促进财政经济的健康发展,都有着十分重要的意义。五年来,各级财政部门在加强财政执法工作中,都注重提高财政干部执法素质,开展税收财务物价大检查,健全财政执法监督职能,还建立健全了财政法规实施情况的报告制度、财政规范性文件备案制度以及财政行政复议、应诉制度等。
(一)认真开展税收财务物价大检查。“八五”期间,继续在全国范围开展每年一次的税收财务物价大检查,这是加强财政法规执行情况监督检查的重要方式。通过查处各种违反财经法纪的行为,收缴应上缴国库的款项,惩罚和打击违法违纪者,不仅严肃了财经纪律,整顿了财税秩序,有效地防止了财政收入流失,为端正党风和社会风气,推动廉政建设,促进改革开放和经济发展做出了积极贡献,而且增强了公民的法律意识,为改进财政立法、加强财政法制建设提供了现实依据。为了正确行使大检查机构的工作职权,规范大检查工作行为,强化和完善财税监督,1995年1月财政部制定了《财政税收财务大检查工作规定》,对大检查机构的职责任务、权限义务、工作程序、机构和人员等问题作了明确规定,使大检查工作步入了规范化、法制化的轨道。
(二)建立财政法规实施情况的报告制度。为了加强财政法规实施情况的监督检查,1989年9月财政部发出了《关于建立财政法规贯彻实施情况信息反馈制度的通知》,要求各省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅、局在每年年度终了后3个月内,向财政部报送上年度财政法规贯彻实施情况的书面报告;对新发布的财政法律、法规、规章在执行中遇到的重大问题随时向财政部反映,并提出解决问题的意见。“八五”期间,通过执行财政法规实施情况的报告制度,及时发现了财政法规在实施中存在的一些不符合实际情况的问题,提出了意见和建议,并按照立法程序和立法权限进行了修改、补充和完善。
(三)建立地方财政法规规范性文件备案制度。1990年5月,财政部根据国务院《法规、规章备案规定》,结合财政部的实际,建立了地方财政法规规范性文件备案制度。“八五”期间,通过对地方报送备案的地方性财政法规、规章和规范性文件的审查,及时发现了其中与财政法律、行政法规相违背的问题,并转请发布机关处理,维护了财政法规的统一和权威。
(四)建立财政行政复议、应诉制度。“八五”期间,各地财政部门根据《行政复议条例》和《财政部门贯彻实施<行政复议条例>的若干规定》,依法对公民、法人和其他组织的各种复议申请,进行了及时认真的处理,既保证了公民、法人和其他组织的合法权益,又维护了财政机关及其工作人员依法行使职权。五年来,向财政部提出的复议申请共17件,其中符合复议有关规定并已受理的有6件。对这6件复议申请,财政部经过认真细致的调查审理,依法分别做出了维持、撤销或者变更原具体行政行为的复议决定。此外,一些地方财政部门还积极主动地依法参加行政诉讼,在诉讼中坚持原则,坚决维护国家利益,取得了很好的成绩。为了进一步加强财政行政复议的基础工作和制度建设,财政部还发布了《财政行政复议文书参考格式》等文件,并对各地税收财务物价大检查办公室执法主体资格问题进行了认真研究,明确了该机构的法律地位,为地方财政部门进行复议和应诉工作提供了依据。
三、财政“二五”普法成效显著
“八五”期间的财政法制宣传工作,主要是围绕财政“二五”普法宣传教育活动开展的。从1991年开始,根据党中央、全国人大、国务院的决定和中宣部、司法部的统一部署,全国财政系统开展了声势浩大的财政“二五”普法活动。五年中,全国各级财政部门在认真学习宪法和社会主义法制理论的基础上,紧紧围绕财政改革和财政发展,利用各种形式,大力宣传、学习财政法律法规知识,提高了财政干部以法治财、依法理财的自觉性,增强了广大财务会计人员和公民的财政法律意识,也为财政改革的顺利推行创造了良好的法制环境。五年来,全国参加财政法规培训的人数约1100万,占应培训人数1246万的80%,不少地方参加培训人数占应培训人数的90%以上。参加全国财政法规知识竞赛的人数就达100万人之多。
四、对同财政业务有关的事项提供法律咨询和服务
为财政工作提供法律咨询和法律服务,是财政法制建设的一项重要内容。“八五”期间,主要做了以下工作:一是对与我国有关的国际条约、协议、税收协定的加入、签署问题提出建议。二是为我国利用外国政府贷款、世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款和向国外金融机构的联合融资提供了必要的法律服务,代表中国政府出具了“法律意见书”等法律文件,保证了引进外资工作的顺利进行。三是开展中外交流合作工作,多次邀请中外专家就我国财政法制建设的重点和难点问题进行研讨;与美国哥伦比亚大学法学院、怀特·凯斯、世达等国际律师事务所建立了信息和人员交流联系;为境内外的有关律师事务所,会计师事务所提供了部分中国财政改革的信息资料并回答了有关的法律咨询。四是收集、整理了一批涉外财政法制资料,并先后出版了《中国财政立法资料》、《中国涉外税收法规》等专业书籍,在国内外发行。
(本文作者系财政部条法司司长)
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