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摘要:
社会保障制度是生产社会化发展到一定阶段的产物。新中国建立之后,党和政府十分重视社会保障制度的建设,从中国国情实际出发建立了城市的职工劳动保险制度、农村的“五保”制度、农村合作医疗制度、社会优抚制度等,并兴办了城乡社会福利救济事业,开展了自然灾害救济工作,对于我国经济发展、保障人民生活和社会稳定发挥了重要作用。但是,传统的社会保障制度也存在不少问题,主要是保障实施范围过窄,国家包得过多。随着经济体制改革的逐步深化,出现了很多新情况、新问题,原来的社会保障制度越来越不适应经济和社会发展的客观要求,必须加以改革。
“八五”时期我国社会保障制度改革取得显著进展
从1986年开始,特别是“八五”时期,根据经济体制改革的要求,我国对传统的社会保障制度进行了一系列改革。其主要内容:
(一)继续推进城镇企业职工养老保险制度改革。我国职工的养老保险制度是五十年代初建立的。“文化大革命”前企业职工的劳动保险金一部分由企业直接拨付,一部分(按工资总额的3%)由全国总工会实行全国统筹。“文革”时期,从1969年起社会保险停止了全国统筹,变成了“企业(单位)保险”。党的十一届三中全会后,随着企业改革的...
社会保障制度是生产社会化发展到一定阶段的产物。新中国建立之后,党和政府十分重视社会保障制度的建设,从中国国情实际出发建立了城市的职工劳动保险制度、农村的“五保”制度、农村合作医疗制度、社会优抚制度等,并兴办了城乡社会福利救济事业,开展了自然灾害救济工作,对于我国经济发展、保障人民生活和社会稳定发挥了重要作用。但是,传统的社会保障制度也存在不少问题,主要是保障实施范围过窄,国家包得过多。随着经济体制改革的逐步深化,出现了很多新情况、新问题,原来的社会保障制度越来越不适应经济和社会发展的客观要求,必须加以改革。
“八五”时期我国社会保障制度改革取得显著进展
从1986年开始,特别是“八五”时期,根据经济体制改革的要求,我国对传统的社会保障制度进行了一系列改革。其主要内容:
(一)继续推进城镇企业职工养老保险制度改革。我国职工的养老保险制度是五十年代初建立的。“文化大革命”前企业职工的劳动保险金一部分由企业直接拨付,一部分(按工资总额的3%)由全国总工会实行全国统筹。“文革”时期,从1969年起社会保险停止了全国统筹,变成了“企业(单位)保险”。党的十一届三中全会后,随着企业改革的深化,“企业保险”难以为继。针对企业之间退休费畸轻畸重、负担不均的状况,为了给企业发展创造良好的外部条件,促进企业经营机制的转变,我国从1986年起在部分地区进行了养老保险统筹的试点工作,采取以市、县(个别以省)为单位,根据“以支定筹,略有结余,留有部分积累”的原则进行统筹。1991年,国务院在总结试点经验的基础上,颁布了《关于企业养老保险制度改革的决定》,要求逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系,努力提高基本养老保险服务和管理的社会化程度,抓紧保险费用由市县统筹向省级统筹过渡,逐步扩大覆盖面,建立起国家、企业和个人共同负担费用的机制。另外,根据一些特殊行业的特点,国务院还陆续批准了铁路、民航、银行、电力、煤炭等11个行业实行养老保险系统统筹。
1995年3月,国务院根据《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的精神,在认真调查研究的基础上,发出了《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》。《通知》明确提出,到本世纪末,基本建立起适应社会主义市场经济体制需要,适用于城镇各类企业职工和个体劳动者,资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系,逐步做到基本养老保险对各类企业和劳动者统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金。《通知》提出了社会统筹与个人帐户相结合的两个具体实施办法,供地方选择。据统计,截至1995年底,全国已有28个省、自治区、直辖市结合本地的实际情况,出台了社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险制度改革实施方案,这些方案都要求基本养老保险要逐步覆盖城镇全体劳动者。与此同时,基本养老保险实行系统统筹的11个部门也在着手研究按国务院通知要求将现行的社会统筹模式改造为社会统筹与个人帐户相结合的模式。全国已有在职职工8993万人,离退休人员2310万人参加了基本养老保险社会统筹,比1990年分别增长了2.5%、11.3%。基本养老保险基金也从无到有,不断发展充实。根据财政决算统计,到1995年底,全国养老保险基金收入943.27亿元,支出为829.50亿元,当年结余113.77亿元、滚存结余441.25亿元,分别比1990年增长365.28%、381.46%、273.75%、326.29%。
(二)建立国有企业职工失(待)业保险制度,实行失(待)业保险基金统筹。为了建立和完善劳动力市场,促进劳动力的合理流动,优化资源配置,深化企业制度改革,1986年国务院发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》,规定宣告破产企业的职工等四种人可以享受待业保险。随后各地根据这一规定相继建立了国有企业待业保险制度,并实行了待业保险基金社会统筹。1993年4月,国务院颁布了《国有企业职工待业保险规定》,进一步扩大了失业保险的实施范围,有7种人可以享受失业保险:一是依法宣告破产的企业的职工;二是濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工;三是按照国家有关规定被撤销、解散企业的职工;四是按照国家有关规定停产整顿企业的职工;五是终止或者解除劳动合同的职工;六是企业辞退、除名或者开除的职工;七是依照法律、法规规定或者按照省、自治区、直辖市人民政府规定享受待业保险的其他职工。待业保险费由企业按全部职工工资总额的0.6%至1%的比例缴纳。待业保险基金主要用于支付待业职工的待业救济金、转业训练费、生产自救费、管理费等。在具体实施过程中,有些地区还将待业保险的实施范围扩大到了其他所有制企业。据统计,截至1995年底,全国参加待业保险的职工8271万人,当年为153万名待业人员提供生活救济,帮助其中许多万人实现了再就业。全国待业保险基金收入达34.61亿元,支出为17.89亿元,基金滚存结余为70.57亿元。
(三)积极稳妥地推进医疗保险制度改革,加强管理,控制医疗费用的过快增长。从八十年代初开始,许多地方采取各种有效办法,进行城镇职工医疗保险制度的改革尝试,目的在于改变国家和企业包得过多,个人基本不承担费用,以致诱发大量浪费的现象,并逐步建立起国家、单位、个人三者共同负担的医疗保险机制,将公费医疗、劳保医疗引向医疗保险。“八五”期间,全国各地开展更为深入、广泛的探索,进行改革试点,大多数实行公费医疗的部门将医疗单位、享受单位和享受者的利益挂起钩来,取得了较好的效果。1992年1月,财政部下发了《关于加强公费医疗管理严格控制公费医疗经费过快增长的通知》,要求全面推行公费医疗经费由医院管理的办法,并适当与享受者个人经济利益挂钩。据统计,“八五”期间,全国已有29个省、自治区、直辖市推行了这一管理办法,控制了医疗费的过快增长。与此同时,一些地区还开展了大病医疗费用社会统筹和退休人员医疗费用社会统筹的试点工作。
1994年,为了全面推动我国医疗保险制度的改革,国务院批准发布国家体改委、财政部、劳动部、卫生部《关于职工医疗制度改革的试点意见》,并决定在江苏镇江市和江西九江市进行改革试点工作。该试点意见明确提出我国职工医疗保险制度改革的目标是建立社会统筹与个人帐户相结合的社会医疗保险制度,并使之逐步覆盖城镇全体劳动者,还对医疗保险基金的筹集、支付以及医患双方的制约机制等作了具体规定。镇江和九江两市一年多的试点证明,这一改革模式既体现了社会互济互助,又发挥了个人帐户在费用开支方面的约束机制作用;既有利于保证广大干部职工的基本医疗需要,又有利于控制医疗费用的不合理增长。1995年底,国务院已决定,在全国29个省、自治区和直辖市再选择一部分具备条件的地级市进行扩大医疗保险制度改革的试点,以便进一步积累经验。
(四)在较为富裕的农村地区实行农民社会养老、医疗保险制度。随着农村经济的迅速发展,农村计划生育政策的全面实施及其所带来的人口结构的变化,原有的以家庭保障为主的农村社会保障越来越不适应农民的要求。1991年1月,经国务院批准,民政部制定了试点办法,开始在一些较为富裕的农村地区进行建立社会养老保险制度的试点。该试点办法要求采取农民自愿和政府组织引导相结合的办法,以低标准起步,保障老年人的基本生活为目的,并随着农村经济的发展逐步提高养老保险水平,最终在农村建立以自我保障为主体与集体扶持相结合的养老制度。基金的筹集采取完全积累的筹资模式,以个人缴费为主、集体补助为辅,要求个人缴费一般不得低于整个保险费的50%;基金的给付则根据个人积累的保险费总额加以确定。截至1995年底,山东、江苏、上海、浙江等全国30个省、自治区、直辖市的1500多个县(市、区)开展了试点工作,5000多万农民参加了社会养老保险,积累保险基金达到50多亿元。
农村合作医疗制度是在政府领导下和集体经济扶持下,以农民互助合作为基础,按照自愿、受益和适度的原则,通过多种合作形式建立起来的满足基本医疗需求的医疗保障制度。在1979年,全国曾经有90%以上的生产大队办起了农村合作医疗。但是,由于联产承包责任制的全面推行,农村合作医疗失去了集体经济的依托而跌入低谷。“八五”时期,随着农村经济的迅速发展,特别是沿海地区开展了一些适度规模的集约化经营,农村集体经济有了长足发展,农村合作医疗制度也在逐步恢复。到1995年底,实行合作医疗的行政村约占行政村总数的10%以上。
(五)职工工伤和女工生育保险有了新进展。在全国实行了统一的工伤鉴定标准,到1995年底,已有16个省的400多个市县开展了工伤保险基金集中管理、调剂使用的试点工作。从1993年开始,部分省市还开展了女工生育保险的试点工作。
(六)在社会福利、社会救济和优抚安置等方面也进行了一系列改革。根据实际需要及时调整了社会福利、社会救济和优抚安置费使用范围;根据物价和工资增长情况调整支出标准;部分地区开展了最低生活保障线的试点工作,等等。这些改革措施在一定程度上改变了我国传统的与计划经济相适应的社会福利、社会优抚和社会救济制度,为建立与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度奠定了良好的基础。
总体来讲,“八五”期间我国社会保障事业的改革和管理都取得了巨大成就。但是,由于我国社会经济生活中的各项基本关系尚未理顺,社会保障制度改革又是在缺乏综合协调、统一安排的情况下进行的,因此,社会保障制度的某些根本性问题尚未得到解决,远不能适应社会主义市场经济的客观要求。我国现行社会保障制度存在的问题主要表现在以下几个方面:一是社会化管理和服务程度低;二是覆盖面狭窄,待遇水平存在较大差别;三是国家和集体(企业)包揽过多,负担过重,个人自我保险意识淡漠,诱发了浪费;四是社会保障基金的筹集缺乏强制性,收缴困难;五是社会保障基金没有实行预算内管理,存在挪用、挤占甚至浪费现象;六是社会福利、社会优抚救济的范围、标准及管理办法虽经多次调整,但仍落后于经济发展的需要;七是社会保障体系不健全,管理体制不顺;八是社会保障缺乏有效的社会监督检查制度。
“八五”时期财政部门积极参与了社会保障制度改革
一般来说,社会保障制度改革对国家财政的直接影响主要体现在三个方面:一是企业或单位、个人(通过提高工资)缴纳的社会保险费在税前列支,减少了企业所得税和国有资产股权分红,进而减少财政收入;二是国家财政直接用于社会救济、社会福利、社会优抚安置、行政事业单位职工社会保险等方面的支出以及对社会保障的补贴,会增加国家财政的支出;三是社会保障基金结余用于购买国债的部分可以用于国家经济建设。
正是由于社会保障制度改革直接影响到国家财政收支平衡,影响到财政政策的贯彻实施,各级财政部门在改革过程中,紧紧围绕着财政在社会保障中的职能,积极开展各项工作,并提供了资金保证,有力地支持了社会保障事业的各项改革,支持和促进了社会保障事业的发展。
(一)积极参与调查研究、测算工作,促进社会保障制度改革试点工作的顺利开展。社会保障制度改革的一个首要问题是,这项改革的设计和规划能否使社会保障制度按社会需要及自身规律发展,既解决好保险基金的筹措与管理,又不能使国家和企业过多地增加负担,并有效地运转起来。各级财政部门积极参与了养老、失业、医疗等各项社会保障制度改革的研究、政策制定,以及实施方案的设计、测算工作,根据需要和可能核定基金的提取比例,制定提取办法,较好地处理了国家与企业、企业与企业之间的分配关系;根据需要和可能及时调整各项福利救济和优抚经费开支标准,研究制定最低生活保障线、最低工资标准,较好地处理了国家与个人、企业与个人之间的关系。为了使改革能稳妥地进行,坚持先小范围试点,再逐步推广的方针,积极稳妥地推进了各项社会保障制度改革的试点工作。
(二)建立健全财务、预算管理制度,加强社会保障基金的管理。“八五”时期是我国社会保障制度改革力度较大的一个时期。为了保证改革的顺利进行,各级财政部门从建章建制入手,认真搞好基金的财务、预算管理这一核心工作。在这五年里,财政部门根据社会保障制度改革的总体进程,做了以下几方面的工作:
1.为了贯彻落实国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(、1991年)、《国营企业待业保险暂行规定》(1993年)、《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(1995年)等文件精神,财政部先后及时配套下发了《关于积极参与企业职工养老保险制度改革的通知》、《关于财政部门积极参与企业职工养老保险制度改革、加强财务管理工作有关问题的通知》等文件,从财务和预算管理制度上作出了明确规定,要求各级财政部门严格社会保障基金及经办机构的财务管理工作。
2.继续完善待业保险基金和养老保险基金的预、决算制度,对社会保险基金收支执行情况进行日常监督,保证基金收支能够得到全面而又准确的反映。
3.在医疗保险制度改革试点的过程中,财政部门研究制定了医疗保险基金的预算管理和财务会计制度,结合实际情况制定了财政预算管理的具体措施——将医疗保险基金纳入财政专户专项存储、专项管理、专款专用的办法,规范了基金的管理,有效地保证了基金的安全和保值增值。与此同时,一些地区对养老保险基金和失业保险基金也实行了这一预算管理办法。
4.加强社会保障基金结余的投资管理。针对改革初期社会保障基金结余投资管理混乱的状况,经国务院批准,财政部会同劳动部于1994年制定了《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》,明确规定基金结余的大部分用于购买国债。
5.为了保证基金专款专用,财政部门还结合有关规定有针对性地开展专题审计和财务检查。1995年,财政部专门下发了《关于开展企业职工养老保险基金、待业保险基金专项财务检查的通知》,要求各级财政部门就养老保险、失业保险两项基金的使用情况进行专题检查。
(三)进一步完善财政财务制度,加强财政社会保障经费的管理和监督。“八五”期间,各级财政部门充分考虑到社会保障制度的改革和完善对财政资金的需求,根据财政经济实力的增长情况尽可能地保证了财政社会保障经费支出,进一步健全了预算、财务、会计等管理制度,加强了财政管理和监督。具体来说,这五年期间,各级财政部门配合社会保障制度改革做了以下几项工作:
1.根据需要和可能,按照全面规划、统筹安排、保证重点、兼顾一般的原则,合理安排了各项社会保障经费支出预算。1995年,国家财政用于社会保障的经费支出(含卫生事业费、中医事业费、公费医疗经费、抚恤和社会福利救济事业费、行政事业单位职工离退休经费、城镇青年就业补助费等)达到415.40亿元,比1991年有较大幅度的增长。
2.根据《预算法》的要求,加强预算、财务管理和监督,努力调整支出结构,控制不合理支出,较好地保证了资金的合理、有效使用。一方面,重点保证了优抚、救灾救济、预防保健和农村卫生建设等方面的资金需要,另一方面,继续坚持以医院管理为主、适当与享受单位、个人利益挂钩的办法,严格控制了公费医疗经费的过快增长。另外,根据社会主义市场经济的内在要求,各地财政部门还结合本地实际情况在社会保障事业财务会计制度建设方面进行了许多有益的尝试,如:在支持和帮助民政部门理顺财务管理体制、实行财务统一归口管理、调整优抚救济标准、改进救灾救济资金分配和管理办法、建立健全财务规章制度等方面做了大量的工作,在一定程度上规范了优抚事业财务管理工作。
3.为了理顺财政内部分配关系,净化行政费和各项事业费支出内容,全面、真实地反映财政社会保障经费支出规模,财政部门对行政事业单位离退休经费实行了统一归口管理。1995年8月,在认真测算、调查研究和广泛征求意见的基础上,财政部发布了《关于中央级行政单位离退休人员待遇经费实行归口管理的通知》,决定按照先易后难、分步实施的原则,先划转行政机关离退休人员待遇经费,并实行归口管理。随后,许多地区财政部门也进行了行政事业单位离退休经费的测算和调查研究工作,有的已经划转,有的即将划转。
4.为了进一步支持有条件的社会保障事业单位积极合理地组织收入,促进社会保障事业发展,各级财政部门在组建社会保障财务管理机构之际,本着“控制规模,限定投向,健全制度,加强监督”的原则,设立了社会保障事业周转金,制定了周转金管理办法。
(本文作者系财政部社会保障司司长)
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