农业综合开发是国家保护、支持农业发展，对农业实施宏观调控的重要手段之一。“八五”期间，农业综合开发实际投入资金总额284亿元，其中，中央财政资金91亿元，地方财政配套资金74亿元，农业综合开发专项贷款50亿元，集体和农民自筹资金69亿元。在5年时间里，对农业生产集中投入这么多资金，是新中国成立以来少有的。这笔投资不受部门分割的制约，不受“人吃马喂”的影响，完全用于农业上，取得了丰硕的成果。

一、开拓出一条农业现代化建设的新路子

“八五”期间，农业综合开发不断向深度和广度发展，逐步开拓出一条符合我国国情的农业现代化建设的新路子，并形成行之有效的基本做法。

（一）坚持宗旨，突出重点。农业综合开发坚持改田、增粮、创收的宗旨。所谓改田，是指以改造中低产田为主，适当开垦宜农荒地，努力增强农业发展的后劲；增粮，是指以增加粮、棉、油、肉、糖等主要农产品的综合生产能力和有效供给为主要目标，坚持政府行为，兼顾市场导向；创收，是指按照国家制定的农业发展战略，适当发展多种经营及龙头项目，把农业增产和农民增收两个目标有机地结合起来。突出重点，是指把农业综合开发重点放在开发潜力大、中低产田改造任务重的东北平原、黄淮海平原和长江中下游平原等地区，同时兼顾其他地区的开发。

（二）择优立项，连片治理。农业综合开发在项目的选择和管理上，借鉴了世界银行的经验，即对农业采取工程项目的办法管理。择优立项的具体做法，一是择优选项，对投入少、见效快、产出多、贡献大的项目优先立项开发；二是评估论证，立项前进行深入细致的调查研究，经过专家的评估论证；三是建立项目库，项目按程序申报，自下而上申请，自上而下筛选，层层把关，逐级负责；四是督促检查，在项目实施中一旦发现问题，及时补救；五是严格竣工验收，采取“本级自验，上级对下级复验，一般验收与重点抽验相结合的办法”，严格组织验收；六是建后管护，竣工工程项目验收合格后，要及时办理产权移交手续，建立管护制度，明确管护责任。在择优立项的同时，按流域或灌区统一规划，连片开发，综合运用工程、生物和科技措施，进行山、水、田、林、路综合治理，实现规模效益和综合效益。

（三）多层筹资，集中投入。农业综合开发的投入机制可以概括为“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”，“国家投入为导向、农民投入为主体”。其做法，一是凡经批准的开发项目，中央财政资金、地方财政配套资金、农业综合开发专项贷款、集体和农民群众自筹资金，按比例配套投入；二是鼓励地方利用各种合法的形式引进资金，增加开发投资力度；三是中央财政资金一半无偿使用，一半有偿使用，有偿使用的资金回收后继续用于农业综合开发，形成滚动开发的机制；四是严格界定资金使用范围，不准挪作他用。

（四）发动群众，民办公助。一是宣传教育农民群众，明确指出农民群众是农业综合开发的主体力量，坚持依靠农民群众自力更生为主，国家支援为辅，即“民办公助”，多筹资多扶持，少筹资少扶持，不筹资不扶持；二是明确规定“谁开发、谁投资、谁使用、谁受益”；三是结合开发实践进行宣传教育，使农民群众认识到农业综合开发是自己的事业，增强责任感和主动性。

（五）依靠科技，提高效益。运用科技含量高的开发措施，应用、推广先进适用科技成果和实用农业技术，提高农业生产和农产品的科技含量，使项目区成为高新技术的示范区、科技推广的普及区。

（六）部门合作，合力开发。在各级党委、政府的统一领导下，农业、林业、水利、财政、银行、土地、物资、环保等部门发挥各自的职能和优势，与农业综合开发部门密切配合，齐心协力，形成强大的合力搞开发。

农业综合开发与我国常规农业建设比较，具有明显的优势：第一，有其特定的行为目标。它以改造中低产田为主，以提高粮、棉、油、肉、糖等主要农产品的综合生产能力和有效供给为主要目标，既考虑短期内增加农产品产量，又为增强农业发展后劲打下基础。目前在所有支农资金中，唯有农业综合开发这笔资金，不受部门分割制约，不受“人吃马喂”的影响，完全用于农业上。第二，有一个具有中国特色的投入机制，即“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”，“国家投入为导向、农民投入为主体”，有效地保证了开发目标的实现。第三，严格按项目管理。按项目采取综合措施，进行综合治理，使各种生产要素得以有效组合，资源得以合理配置；重点抓住水利、良种两项关键措施，实行配套服务；有一套从评估论证、申报审批，到资金拨付、检查验收、建后管护的程序化制度，管理有章可循。第四，集中连片，规模开发。土地治理坚持治理与开发相结合、建设与管护并重的原则，统一规划，集中连片地建设基地，从实际出发，针对制约农业发展的障碍因素，采取不同的治理模式，解决关键性问题。这样，有利于采取先进的农业科学技术，实行机械化作业，提高商品率，形成规模生产力，取得综合效益和规模效益。第五，市场导向，连接农户。以市场为导向发展多种经营，以龙头项目带动农产品系列开发。龙头项目一头连接市场，一头连接农户，带动农户发展商品生产，把农业增产与农民增收的目标紧密地结合起来。第六，配合协作，形成合力。采取农业综合开发的方式，可以把有关部门的力量集中起来，发挥各自的优势，拓宽资金投入的渠道，取得最佳效果。

二、提高了农业综合生产能力

“八五”期间，农业综合开发坚持以改造中低产田为主，适当开垦宜农荒地.5年累计改造中低产田1.1亿亩，开垦宜农荒地1200万亩，使这些土地资源基本上成为“早能灌、涝能排、田成方、树成行、渠相连、路相通”的规格化稳产高产农田，有的还建成了高产优质高效农田和节水灌溉农田。随着农业生产基本条件的改善，农业综合生产能力大大提高，主要体现在以下几个方面：一是提高了土地的产出率。据统计，“八五”期间，农业综合开发增加粮食生产能力358亿斤，棉花928万担，油料118万吨，肉类76万吨，糖料1185万吨。大体上，改造一亩中低产田增产粮食300斤，开垦一亩宜农荒地增产粮食600斤。这对于增加我国粮、棉、油等主要农产品的有效供给和生产能力，缓解农产品供需矛盾，发挥了重要作用。二是提高了农业劳动生产率。农业综合开发促进了农业适度经营。经过连片开发治理，多数项目区规模达到万亩以上，大的项目区达到十几万亩、几十万亩。在开发项目区内基本上形成了供种、施肥、植保、排灌、农机等社会化服务体系，实行系列化服务。这样，就为实行适度规模经营，提高农业的集约化程度创造了条件。三是提高了农业物质技术装备水平。“八五”期间，农业综合开发投资形成的固定资产，约相当于同期国家、集体和农民群众投资形成的农业固定资产的10%，其中架设农电线路3.5万公里，购买农机具26万台（套），购买仪器设备8.5万台。此外，推广良种面积8900万亩，开展技术培训3266万人次。四是提高了土地收益率。以11个1992～1994年农业综合开发总项目投入与产粮的比例为例，改造中低产田平均每亩投资138元，平均每亩增产粮食302斤，投入（元）与产出的比为1∶2.2，明显高于全国同期常规农业建设的平均收益率。五是加速了农业科技成果的应用和推广。农业综合开发中，应用、推广了优质高产品种、杂交水稻、地膜覆盖、管道输送灌溉、水稻旱育稀植、提高复种指数、科学施肥方法等先进、适用科技成果和实用农业技术，加速了科技成果的转化，提高了农业增产的科技含量。六是改善了农业生态环境。农业综合开发已竣工的项目区内，基本上建成了农田林网。专门的生态工程项目，如草原建设、长江上游水土保持和防护林工程、太行山绿化工程、沙区绿洲农业建设工程以及成片的水源涵养林工程等，有效地起到了防风固沙、保持水土、调节气候的作用，改善了农业生态环境，增强了抗御自然灾害的能力。全国已竣工的农业综合开发项目区，发挥了抗旱防涝的作用。如四川省南充市1994年遭受百年罕见旱灾，全市水稻大面积减产10%，而农业综合开发项目区却增产20%，亩产超过600公斤。

“八五”期间农业综合开发增加的粮食生产能力，对于促进我国粮食总产突破9000亿斤大关，并在“八五”期末达到9300亿斤的历史最高水平，发挥了重要作用。吉林、黑龙江、湖南、湖北、河南、山东、河北、江苏、江西、安徽等国家粮食重要产区，都是农业综合开发的重点区域。农业综合开发为我国的粮食生产带来了三个重要转变：一是建成了一批新的商品粮基地，增加了粮食调出量。新开发的商品粮基地主要有江苏的苏北地区、山东的鲁西鲁中地区、浙江的金衢盆地、江西的赣中南地区、辽宁的辽河三角洲、内蒙古的巴盟河套地区、湖南的湘南地区等。江苏的苏北地区，历史上靠苏南调粮过日子，到1994年，苏北徐州、淮阴、盐城、连云港四市的粮食总产量达到320亿斤，占全省粮食总产量620亿斤的一半以上，人均占有粮食量和粮食商品率均超过苏南地区。位于辽河三角洲的盘锦市，农业综合开发增产粮食的商品率高达75%。二是使老的商品粮基地增强了发展后劲，粮食产量由滑坡转为上升。如黑龙江的松嫩平原、四川的成都平原、浙江的杭嘉湖平原、湖北的江汉平原等，通过开发治理，恢复了活力，土地产出率和粮食商品率均有较大增长。三是使一些缺粮省（区）实现了粮食自给，有的成为粮食调出地区。如内蒙古自治区“八五”期间通过开发增产粮食27亿斤，占全自治区同期增产粮食总量的40%，对内蒙古实现粮食生产自给有余，人均占有粮食近千斤，并跻身于全国8个粮食调出省（区）之列，做出了重要贡献。辽宁省由过去每年调进粮食15亿公斤，变成粮食自给有余，农业综合开发起了很大的作用。

三、加快了农民奔小康的步伐

“八五”期间，农业综合开发在坚持以提高粮、棉、油等主要农产品生产能力为主要目标的同时，把农业增产与农民增收的目标有机地结合起来，积极开展多种经营，有效地利用了当地的农业资源优势。同时，兴办龙头企业带动农产品系列开发，龙头企业一头连接市场，一头连接农户，实行贸工农一体化、产加销一条龙经营，带动了农户发展商品生产，提高了农产品的附加值。据全国16个省（区）统计，共建设经济林371万亩，养殖水产品140万亩，养殖畜禽9040万头，兴办农副产品加工企业2036个。这对于加快农民奔小康的步伐，起到了重要作用。主要表现在以下几个方面：

一是提高了农民的收入水平。据统计，“八五”期间开发项目区农民年人均纯收入增加300元，多的达1200元，使农民群众得到了看得见的物质利益。项目区农民群众有的由贫困户转为温饱户，有的由温饱户转为小康户。二是引导农民把更多的资金投入农业生产建设。农业综合开发在给农民群众带来实惠的同时，既解决了一家一户想搞而无力搞农田基本建设的矛盾，又避免了过去集体化时搞农田基本建设农民无积极性的弊端。农民由“要我开发”转为“我要开发”，由“被动开发”转为“主动开发”。许多农民为了抓住机遇，建设自己的家园，宁肯不建新房，推迟婚期，也愿意把自己的积蓄拿出来，投入农业综合开发。“八五”期间，农民投入开发的资金近69亿元。三是促进了农民群众提高经营管理和科学种田质量。农业综合开发采取科学的方法进行管理，实行种植区域化、栽培模式化、品种优良化、服务系列化，开展大量的技术培训、技术咨询等，使农民群众在开发的实践中转变了传统的思想观念，增长了才干，提高了经营管理素质和科学种田水平。四是吸纳了农村剩余劳动力。农业综合开发中对土地资源的开发治理，主要是进行以兴修、完善农田水利设施为主要内容的农田基本建设，需要使用大量的农村剩余劳动力。多种经营及龙头项目建设，也转移了一部分农村剩余劳动力。“八五”期间，农民投入农业综合开发的劳动力达25亿个工日，成为吸纳农村剩余劳动力的主要途径之一。五是发挥了示范导向作用。由于农业综合开发的成效显著，在国家农业综合开发项目区的示范导向作用下，许多项目区周边地区的广大干部群众解放思想，更新观念，借鉴国家农业综合开发的模式，自发投资投劳搞农业综合开发，出现了很多“地方工程”和“农民工程”。六是坚定了社会主义的方向。由于农业综合开发给农民群众带来了实惠，不仅激发了农民自力更生搞开发的积极性，而且进一步密切了党群关系。有的项目区农民群众说：“新中国成立以来，党和国家为我们办了很多件好事。使我们感受最深的有三件，一是土地改革，二是联产承包，三是农业综合开发。”有的农村基层干部说：“农业综合开发是一部开展农村社会主义教育的好教材，对促进农村生产力的发展是一次难得的机遇。”有的农民群众把农业综合开发赞誉为“德政工程”、“造福工程”、“奔小康的致富工程。”

（本文作者系国家农业综合开发办公室常务副主任）