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摘要:
根据中共中央1986年一号文件精神,从1986年起,国家从乡镇企业增长的税收中每年拿出10亿元(由中央财政承担40%,地方财政承担60%),用于发展粮食生产。1986年7月,国务院办公厅批转财政部、农牧渔业部、水利电力部《关于加强发展粮食生产专项资金管理的报告》,正式建立旨在“以工补农,促进粮食生产”的发展粮食生产专项资金(以下简称“粮专资金”)。“七五”结束后,国家决定“八五”期间继续安排此项资金。十年来,特别是“八五”期间,“粮专资金”的投入使用,在增加农业投入、强化资金管理、提高资金使用效益和增加粮食产量等方面,结出了丰硕的成果。
增加投入有成果
建立和投入“粮专资金”,是党中央、国务院为发展粮食生产而采取的一项重要措施,也是完善财政支农工作的一个重要方面。通过这项资金的筹措和使用,国家把有限的财政投资,作为一个政策杠杆,启动、引导多层次、多渠道资金投入粮食生产。在“八五”期间,这项政策更加明确,就是“中央补一点,地方配一点,集体筹一点,农民集一点”,进一步完善了“粮专资金”投入配套机制。
(一)对地方财政配套资金定措施抓落实。“八五”期间,中央财政要求地方各级财政做到原有财政支农...
根据中共中央1986年一号文件精神,从1986年起,国家从乡镇企业增长的税收中每年拿出10亿元(由中央财政承担40%,地方财政承担60%),用于发展粮食生产。1986年7月,国务院办公厅批转财政部、农牧渔业部、水利电力部《关于加强发展粮食生产专项资金管理的报告》,正式建立旨在“以工补农,促进粮食生产”的发展粮食生产专项资金(以下简称“粮专资金”)。“七五”结束后,国家决定“八五”期间继续安排此项资金。十年来,特别是“八五”期间,“粮专资金”的投入使用,在增加农业投入、强化资金管理、提高资金使用效益和增加粮食产量等方面,结出了丰硕的成果。
增加投入有成果
建立和投入“粮专资金”,是党中央、国务院为发展粮食生产而采取的一项重要措施,也是完善财政支农工作的一个重要方面。通过这项资金的筹措和使用,国家把有限的财政投资,作为一个政策杠杆,启动、引导多层次、多渠道资金投入粮食生产。在“八五”期间,这项政策更加明确,就是“中央补一点,地方配一点,集体筹一点,农民集一点”,进一步完善了“粮专资金”投入配套机制。
(一)对地方财政配套资金定措施抓落实。“八五”期间,中央财政要求地方各级财政做到原有财政支农资金不得减少,并制定了三项措施:1.各级财政的配套资金要在年初预算安排表上单独反映;2.地方财政的配套资金必须拨入农财部门开设的“粮专资金”专户,作为支农资金检查的主要内容之一;3.年终决算中对“粮专资金”要专项反映、单独说明,如发现没有按要求足额配套的,按比例扣回上级拨款或抵拨下年上级拨款。由于措施得力,“八五”期间,投入使用“粮专资金”的41个省、自治区、直辖市及计划单列市,1037个项目县,不仅没有发现少配或虚配资金的现象,而且有一半以上的省级财政和三分之一以上的项目县财政超额配套了资金。
(二)对乡村集体自筹资金立制度抓检查。“八五”期间,在“粮专资金”的投入过程中,国家十分重视引导和发挥乡村集体、农户的农业投入主体作用,并建立起相应的制度:1.规定项目建设中国家财政资金主要用于购买钢材、木材、水泥、设备和补助技术工资等开支,其余由农村集体、农民个人解决;2.规定自筹资金的现金部分必须在规定的时间内上汇到“粮专资金”专户,自筹资金不到位,财政资金不拨款;3.资金使用时,先用自筹资金,后用财政资金。由于办法有效,项目区的乡、村都能积极筹集资金,投入“粮专资金”项目建设。
(三)对农民投工投劳和集资重宣传讲政策。“粮专资金”项目建设一方面必须充分调动农民增加投入参与建设的积极性,同时又不能加重农民负担。因此,在投入上,强调农民以投工投劳为主,资金投入为辅;在推动工作时,既加大宣传力度,向农民讲清楚“粮专资金”项目建设是自身受益、惠及子孙的好事,又向有关部门提出,“农民自筹资金,要尊重农民自主权,符合国务院《关于农民承担费用和劳务管理条例》的有关规定”。“八五”期间,在粮专资金项目区,农民群众都把项目建设当作自家的大事,投入了大量人力物力参与建设。
5年间,中央财政投入20亿元,地方各级财政配套31.2亿元(超额4%完成配套资金),启动乡村集体投资26.75亿元,吸引农户投资22.85亿元,动员农民投工投劳12.85亿个工日,按平均每个工日折款5元计算,折款达64.25亿元。5年共计投入达165.05亿元。
强化管理见效果
根据1991年全国农财工作会议的精神,“粮专资金”逐步实行项目管理。“八五”期间,“粮专资金”项目管理经历了从先试点后试行,边试行边总结,到逐步完善全面推行实施的过程。试点工作是在中央和省(区、市)两个层次上展开的。按照既有多层次,又有代表性的要求,中央财政确定了江西全省、山东菏泽地区、大连庄河市为全国的试点单位,除西藏自治区外每个省(区、市)都确定了1至3个试点县。经过试点,财政部、农业部、水利部于1993年发布了《发展粮食生产专项资金项目管理办法(试行)》。在“八五”第二个投资期内,全国使用粮专资金的41个省(区、市)除西藏自治区外全部对此项资金实行了项目管理。
(一)实行“粮专资金”项目管理的主要做法和经验。“粮专资金”项目管理,是指对“粮专资金”项目县、项目区、项目的规划、立项、实施、反馈、验收及资产登记等资金运行过程所进行的计划、控制和监督。“八五”期间,各地实行“粮专资金”项目管理的主要做法和经验是:
1.科学、规范地编制投资规划。“粮专资金”投资期整体规划工作,涉及资金筹集、项目县、项目区和项目评估论证、立项等重要的项目管理操作过程,是影响项目管理成效的关键环节。在“八五”第二个投资期,各地都能按照财政部、农业部、水利部统一要求的文字报告和表格模式,在抓好以下两项中心工作的前提下,认真编制投资期整体规划。(1)以科学的依据选择项目县、项目区和项目。选择项目县的依据是:粮食生产潜力大,以获得最大的边际投入报酬率;政府重视发展粮食生产,群众种粮积极性高,以便于落实配套资金和筹集自筹资金;财政部门干部素质高,业务部门配合协调好,以利于推行项目管理工作。选择项目区的依据是:中低产田面积集中,制约粮食生产的关键矛盾突出的连片乡(镇),以便于集中投入,保证建设的时间效益和整体效益。选择项目的依据是:以提高项目区内的粮食生产能力为中心目标,在严格控制资金使用范围的前提下,缺什么补什么,需要什么上什么。(2)划分权限,分层次进行评估论证。项目县评估论证权集中在省(区、市)一级,项目县的评估论证报告由地(市)向省(区、市)提交,同时为体现集中投入的原则并引入竞争机制,最终选定的项目县必须少于提交评估论证的县数。项目区的评估论证权集中在地(市)一级,评估论证报告由项目县提交,省(区、市)一级只对跨县的大项目区进行评估论证。对项目的评估论证,则按投资数额划分级次,对5万元以下的项目,由项目所在的乡(镇)进行评估论证;投资在5~30万元的项目,由项目县评估论证,评估论证报告由项目所在的乡(镇)或业务主管部门提交;投资在30万元以上的项目,则集中到省(区、市)一级进行评估论证,评估论证报告由项目县提交。
2.三部联合审查批复投资期整体规划。各省(区、市)财政、农业、水利、农机厅(局)在完成整体规划编制工作后,联合将规划材料上报财政部、农业部、水利部,由财政部进行初审。然后三部抽调专门人员,集中对各地的规划材料逐项进行严格的审查,审查中发现问题,及时通知有关省(区、市)进行修改。对审查合格的省(区、市)投资期整体规划予以批复,财政部同时下拨资金。
3.健全和完善管理制度,确保建设质量。提高“粮专资金”的使用效益,关键在于对项目建设实施过程的管理。“八五”期间,在完善“粮专资金”的制度上,宏观方面主要从抓好规划布局入手,提高项目区整体效益;微观方面主要从健全和完善实施管理制度入手,保证单个项目的工程质量。(1)建立分期拨款制度,在建设过程中,只拨付总投资的80%~90%,项目区和项目建设竣工验收合格后,再拨10%~20%的资金,如果竣工验收不合格,不但扣减资金指标而且责令返工。(2)建立招标制度,要求通过公平竞争公开选择施工队伍或仪器设备供货单位,凡中标的施工队伍或仪器设备供货单位必须与招标单位签订合同,并按投资总额的10%交纳风险金,风险金待项目验收合格或使用一定期限不出问题后返还。(3)建立检查验收制度,要求各个项目管理层次,在建设过程中定期向上逐级反馈情况,在项目县、项目区及项目建成后,按照管理责任权限及时进行竣工验收。(4)建立固定资产登记和档案管理制度,保证“粮专资金”形成的固定资产完整和长期发挥作用,保证相关资料完整健全。
4.明确分工,充分发挥主管部门的作用。“粮专资金”实行项目管理必须坚持财政部门牵头的原则,但是财政部门不能取代主管部门的作用。(1)合理分工,明确各主管部门的责任和职权。(2)充分尊重,大力支持,在整个管理过程中尊重和吸收主管部门的意见,有关重要事项均由各成员单位集体研究决定。
(二)实行“粮专资金”项目管理的主要成效。
1.投入集中,重点突出,提高了资金使用的规模效益和时间效益。由于规划过程中坚持集中投入的原则,并且禁止在规划范围外搞建设,使项目区的建设做到了投资集中、领导精力集中、施工力量集中、管理措施集中,实现了施工进度快、项目见效快。
2.因地制宜确定农业、水利、农机投资比例,避免了部门之间盲目争份额的现象。由于规划目标明确,从增产粮食的实际出发,缺什么补什么,最需要上什么项目就上什么项目,择其重点而投,最后自然形成不同项目的投资比例。
3.提高了资金投入的透明度,杜绝了上“人情项目”和“关系项目”。由于所有项目都要进行严格的评估论证,评估论证过程公开化、程序化,避免了不合理项目进入投资规划。
4.对项目县、项目区标图定位,避免了检查时下级应付上级,上级又抓不着看不准,无可操作的现象。
5.层层签订承包合同,并引入竞争机制,增强了各级各部门的责任感。
6.在科学、合理进行规划的基础上,进行农业、水利、农机项目的综合配套建设,建一片成一片,提高了粮食综合生产能力。
7.在财政支农资金中率先实行项目管理,经过五年实践,积累了一套较为成熟的管理经验,培养了一支管理队伍,为对其他支农资金实行项目管理进行了可借鉴的探索。
增产粮食结硕果
“八五”期间,国家各级财政共计投入“粮专资金”51.2亿元,引导、启动乡村集体和农民自筹资金(含投工投劳折款)113.85亿元,在1037个项目县中进行了大规模的农业、水利、农机综合配套建设,提高了我国的粮食综合生产能力,结出了丰硕的成果。
(一)以改造中低产田为中心,改善了粮食生产的基本条件。“八五”期间,“粮专资金”的投向主要选择在粮食生产潜力大的地区,用于农田水利基础设施建设的资金占到了总投资的51%。在北方主要进行了以提高灌溉能力、改善灌溉条件为中心的田间水利工程建设;在南方主要进行了以灌溉、排涝、治渍为中心的田间渠系配套建设;同时辅以坡地改梯田、旱地改水田、培肥改土等土地整治工程。改造了中低产田7138万亩,新增了有效灌溉面积8038亿亩,使项目县粮食生产基本条件得到了显著的改善。
(二)推广大量先进实用的农业技术,提高了粮食增产过程中的科技含量。“八五”期间,“粮专资金”的投入注重以科技为先导,把对农业方面的投入重点放在先进实用新技术的推广和良种繁育、引进和推广上。用于农业科技和良种推广方面的资金占总投资的34%,推广良种670万吨,其中主要是优质高产的水稻、小麦和玉米品种,推广先进农业技术2.8万项次,其中包括玉米地膜覆盖、水稻旱育稀植抛秧等先进技术,大大提高了项目县粮食增产中的科技含量,若加上水利和农机方面科技含量增加的因素,“粮专资金”项目县的粮食增产中科技含量达到40%以上。
(三)推广和购置了一批先进农机具,提高了粮食生产的机械化水平。农业机械化是农业投入比较薄弱的一个方面。“八五”期间,“粮专资金”将对农机的投入作为改善耕作质量、引导适度规模经营、提高粮食生产比较效益的重要手段。用于农机方面的投入资金占总投资的15%,比“七五”期间有较大幅度的提高。以适当补贴的形式,引导项目区内的农村集体和农户购置新型农机具50多万台件,推广了一批深耕、旋耕和精量半精量播种技术,平均计算,项目县的机耕、机播、机收面积比建设前提高了10个百分点,项目区比建设前提高了30个百分点。
(四)为全国粮食生产走出徘徊时期,做出了重要贡献。通过大规模的农业、水利、农机综合配套建设,“八五”期间,“粮专资金”的投入在3500多个项目区形成了125亿公斤左右的新增粮食综合生产能力,项目区“八五”时期比“七五”时期累计增加粮食产量600亿公斤,取得了国家财政每投入1元钱新增2.5公斤粮食综合生产能力的高效益。
(本文作者系财政部农业司司长)
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