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摘要:
“八五”时期是我国经济体制改革和国民经济发展史上十分重要的时期。在这个时期的各项经济改革中,金融保险体制改革十分引人注目。主要表现在:一是人民银行职能进一步转换,金融宏观调控有明显改进。中央银行从调整对金融机构的贷款权入手,认真清理乱拆借,在抑制房地产、股票、开发区盲目发展的同时,增加国民经济发展重点需要的贷款。特别是“八五”后期,中央银行把治理通货膨胀作为金融宏观调控的首要任务,认真执行适度从紧的货币政策,通过综合运用信贷规模管理、存款准备金率、中央银行贷款、利率、再贴现等多种货币政策工具,调控货币供应量,金融宏观调控取得了明显成效。二是金融组织体系进一步完善,以中国人民银行为领导,国有独资商业银行为主体,多种金融机构并存、分工协作的金融组织体系基本形成。在组建国家政策性银行的同时,国有专业银行向国有独资商业银行转化的步伐逐步加快。原有的城市信用合作社逐步改建为城市合作银行。中国人民保险公司分设财险、寿险、再保险三个子公司的改革进展顺利。三是随着《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国保险法》和《中华人民共和国票据法》四部金融法律相继颁布实...
“八五”时期是我国经济体制改革和国民经济发展史上十分重要的时期。在这个时期的各项经济改革中,金融保险体制改革十分引人注目。主要表现在:一是人民银行职能进一步转换,金融宏观调控有明显改进。中央银行从调整对金融机构的贷款权入手,认真清理乱拆借,在抑制房地产、股票、开发区盲目发展的同时,增加国民经济发展重点需要的贷款。特别是“八五”后期,中央银行把治理通货膨胀作为金融宏观调控的首要任务,认真执行适度从紧的货币政策,通过综合运用信贷规模管理、存款准备金率、中央银行贷款、利率、再贴现等多种货币政策工具,调控货币供应量,金融宏观调控取得了明显成效。二是金融组织体系进一步完善,以中国人民银行为领导,国有独资商业银行为主体,多种金融机构并存、分工协作的金融组织体系基本形成。在组建国家政策性银行的同时,国有专业银行向国有独资商业银行转化的步伐逐步加快。原有的城市信用合作社逐步改建为城市合作银行。中国人民保险公司分设财险、寿险、再保险三个子公司的改革进展顺利。三是随着《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国保险法》和《中华人民共和国票据法》四部金融法律相继颁布实施,金融法律体系的框架基本形成,金融监管明显加强,监管水平逐步提高,金融秩序进一步好转。四是金融业对外开放进一步扩大,外汇体制改革取得突破性进展,外汇汇率顺利并轨,建立了银行统一的结售汇制度,初步形成了以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率生成机制,实现了经常项目下的人民币有条件可兑换。人民币汇率稳定,中央银行外汇储备持续增长,国家宏观调控实力增强。
在进行金融保险管理体制改革的同时,财务体制也进行了配套改革,促进了金融保险业的迅速发展,为抑制通货膨胀、促进国民经济持续、快速、健康发展和增加财政收入,发挥了重大作用。到1995年末,国内全部金融机构存款余额达5.39万亿元,比“七五”末期增加4万亿元,年均增长30.9%,其中城乡储蓄余额近3万亿元,比“七五”末期增加2.26万亿元,年均增长33%。贷款余额达3.94万亿元,比“七五”末期增加2.42万亿元,年均增长21%。国家银行存款3.88万亿元,比“七五”末期增加2.71万亿元,年均增长27.2%;同时期全国保险业保费收入年均增长率达30%以上,到1995年末全国承保金额达14万亿元,保费收入616亿元。国家外汇储备达到736亿美元。
一、适应人民银行职能转变的要求,取消中央银行的利润留成制度,实行独立的财务预算管理制度
自1984年国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能以来,转换中央银行的职能,强化中央银行对金融机构的监管,是人民银行体制改革的重点。中央银行的主要职责是服务金融机构,调节货币信用,监督管理金融。中央银行职能作用的发挥,需要在有效的法律保障下,通过制定明确的货币政策目标,采取有力的货币政策工具,建立灵活有效的中央银行运作机制来实施;同时,为保证中央银行制定和实施货币政策的相对独立性,需要制定适合中央银行特点的财务管理体制,消除中央银行自身的利益驱动,以强化中央银行对金融机构的监管职能,避免中央银行在制定和实施货币政策的过程中出现摇摆,从而影响中央银行的宏观调控效果。
“八五”期间人民银行财务体制改革,主要是围绕中央银行职能的转换,按照加强中央银行宏观调控能力的要求,对1983年以来实行的人民银行利润留成制度进行了彻底改革。从1994年1月1日起,取消了人民银行各级分支机构的利润留成制度和缴税制度,财务管理工作实行“统一领导、分级核算、预算管理、统负盈亏”的体制。其主要内容是:人民银行总行和各级分支机构实行独立的财务预算管理制度,财务实行收支两条线的管理办法,每年先由人民银行自下而上层层编报财务收支计划,由人民银行总行汇总审核后正式编报人民银行年度财务预算,经财政部审核后批复并由总行对下层层落实;人民银行年度财务收支净额,如为盈利,则按规定计提一定比例的总准备金,其余利润全部上缴中央财政,如为亏损,则首先用历年提取的总准备金进行抵补,不足部分由中央财政拨款予以弥补;为保证人民银行履行中央银行的各项职责,财政部在审核其财务预算时,对与人民银行履行职能密切相关的必要支出实事求是地予以核定,同时对人民银行自身工资福利性支出和基本建设等项支出,按照国家行员工资制的要求和国家从紧控制基本建设支出精神,从紧核定。
人民银行实行独立的财务预算管理制度以后,总行及国家外汇管理总局不再申领国家行政经费拨款,改由中央财政从人民银行的财务收支中单独予以核定;同时,人民银行所属事业单位的财务也纳入人民银行预算统一进行管理。
二、改革国家专业银行的财税政策,支持和促进专业银行逐步向国有商业银行转化
“八五”期间,国家在进一步完善专业银行利润留成制度、进行综合费用率包干试点的基础上,采取了一系列改革措施,为国家专业银行向国有商业银行转化创造了积极条件。
一是在全面实施《企业财务通则》和《企业会计准则》的基础上,通过制定和实施新的金融保险企业财务制度,为促进专业银行向国有商业银行转化提供良好的财务政策环境。1993年2月1日,财政部发布了新的《金融保险企业财务制度》,从1993年7月1日起施行。新的财务制度按照社会主义市场经济条件下企业公平竞争的原则,对全民、集体、外商投资等不同所有制形式以及股份有限公司和有限责任公司等不同组织形式的金融保险企业财务制度进行了统一规范,彻底改革了金融保险企业特别是国家专业银行长期以来实行的收付实现制的会计核算原则,统一按照国际惯例实行权责发生制的核算原则,并统一采用借贷记帐方法;统一实行资本保全原则,建立了金融保险企业的资本金制度;改革了金融保险企业资金管理办法,取消专款专用制度;改革了金融保险企业成本管理制度、固定资产折旧制度以及企业的利润分配制度;同时,改革原有的财会报表制度,采用国际通用的财务报表体系,建立了新的财务考核指标体系。
二是调整专业银行的税收政策,为专业银行参与平等竞争创造条件。在实施新的《金融保险企业财务制度》的同时,国家取消了专业银行长期以来实行的利润留成制度,取消了由专业银行税前利润承担的专项能源交通重点建设基金上缴任务,取消了调节税,从总体上降低了专业银行的税负,为专业银行加快向国有商业银行过渡和参与平等竞争,创造了必要条件。同时,根据金融体制改革的总体要求,为促进国家专业银行尽快与所办经济实体脱钩,国家对专业银行所办经济实体根据不同情况采取了区别对待的税收政策,凡所办经济实体已与专业银行脱钩的,所得税税率按33%执行;凡仍未与专业银行脱钩的,所得税税率维持55%不变。
三是增加国家银行电子化资金的投入,促进专业银行电子化水平的提高。“八五”期间,经国务院批准,国家财政批准银行动用信贷基金或资本金总额达40亿元,用于改善经营手段,提高现代化经营水平。到1995年底,金融电子联行系统已开通400个卫星站,日均办理资金往来近300亿元;信用卡和电子转帐等新型支付工具被广泛采用;全国已有销售点终端(POS)近4万台,自动提款机(ATM)约4500台,信用卡发卡量已达1400万张左右。
四是改革和完善风险准备制度,提高专业银行抵御风险的能力。继1988年建立国家专业银行贷款呆帐准备金制度以后,根据各项经济体制改革措施逐步加快,银行信贷资产面临的风险压力增大的实际情况,国家从1992年起大幅度提高了国家专业银行计提贷款呆帐准备金的比例,由过去的分类计提、平均计提比例不足0.2%,提高到0.5%,并从1993年起计提比例每年提高一个千分点,直至达到1%时实行差额计提。这一改革措施大大提高了专业银行抵御风险的能力。到1995年底,国家专业银行历年结余的呆帐准备金余额已达250亿元左右。在改革贷款呆帐准备金制度的同时,专业银行还根据《金融保险企业财务制度》的规定,建立了坏帐准备金制度,用于核销已纳入损益的坏帐损失。
三、采取优惠的财税政策,积极支持政策性银行的组建和发展
建立政策性银行是“八五”期间金融体制改革的一个重要内容,也是完善我国金融组织体系,把人民银行办成真正的中央银行,把专业银行办成真正的商业银行的重要环节。1994年,国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行成立后,国家财政对三家政策性银行主要采取了下列政策措施,积极支持和促进政策性银行的发展。
(一)财政通过划转和增拨等方式为政策性银行筹集资本金,为政策性银行的建立和顺利运作提供了条件。一是通过从人民银行、工商银行和农业银行划转和增拨的办法总计投入中国农业发展银行资本金115亿元;二是在中央财政预算收支矛盾相当突出的情况下累计拨付中国进出口银行10亿元人民币和4000万美元的资本金;三是按照国务院的有关规定,财政已核拨国家开发银行200多亿元的资本金。
(二)在规范税制的前提下,国家对政策性银行实行了营业税先征后返和所得税五年内先征后退的优惠政策,规定所退税款全部用于增加政策性银行的资本金,以不断壮大政策性银行的资本金实力,降低筹资成本,为实现保本经营的目标创造条件。政策性银行成立一年多时间,财政已累计退付政策性银行的营业税款达7亿多元。
(三)根据政策性银行不以盈利为目的,不与商业银行竞争,实行企业化管理的原则,国家财政对政策性银行给予利差补贴或通过对贷款项目给予贴息的办法,支持政策性银行实现保本经营的目标。“八五”期间,中央财政仅对中国农业发展银行和中国进出口银行拨补的利差补贴就达90多亿元,1995年两家政策性银行在财政补贴后均实现了保本经营。
(四)根据政策性银行贷款风险大和资产质量低的特点,允许政策性银行适当提高贷款呆帐准备金的计提比例,以增强其抵御风险的能力。如中国农业发展银行成立后贷款呆帐准备金直接按1%的比例实行差额提取,该行1995年当年就计提呆帐准备金36亿元。
四、支持出口信用保险业务的发展,促进大宗资本性货物的出口
利用出口信用保险手段支持和促进我国对外贸易的发展,特别是支持大宗机电设备出口,是外贸体制改革、取消出口补贴后,国家遵循国际惯例支持促进外贸发展的一项重要改革措施。“八五”期间,国家财政在支持出口信用保险事业发展方面,采取了一系列政策措施,取得了显著成效。
一是国家财政拨付出口信用保险准备金1亿美元,支持中国人民保险公司开办中长期出口信用保险业务。其中:1991年国家财政专门拨付4000万美元的外汇额度,同时连续两年调减人保公司8%的调节税,以解决购汇人民币配套资金;1992年又决定将人保公司的出口信用保险准备金由4000万美元调增至1亿美元,调增的6000万美元外汇从1993年起分三年列入非贸易外汇支出计划,所需人民币由人保公司从人民币实收资本金中解决。1994年中国进出口银行成立后同时办理出口信用保险业务,国家财政考虑该行办理信用保险业务的实际情况,分年按期核拨了资本金。
二是为扶持出口信用保险业务的发展,国家对此类业务的保费收入给予免征营业税的优惠政策。
三是考虑中长期出口信用保险业务期限长和风险大的特点,国家财政允许人保公司和进出口银行对中长期信用保险业务采用三年期的核算办法,以支持中长期出口信用保险业务的发展,扩大出口。
上述措施对推动出口信用保险事业的发展起到了重要作用。到1995年底,中国人民保险公司在短期保险业务稳步发展的同时,中长期保险业务得到了较快发展,共意向承保大型或机电产品成套设备出口项目58个,总金额约32亿美元,已承保19个,总承保金额4.9亿美元;中国进出口银行在做好出口信贷业务的同时,出口信用保险业务也得到了初步发展。
五、加强对金融保险机构的财务监管,健全和完善财政监督体系
“八五”期间,根据加强宏观调控特别是强化对金融保险机构监督管理的总体要求,国家进一步加强对金融保险机构的财务监督管理,并健全和完善了财政监督体系。一是在金融保险企业全面实施《企业财务通则》、《企业会计准则》和新的企业财务会计制度的基础上,根据金融保险企业财务管理特别是专业银行向商业银行转化过程中出现的新情况和新问题,围绕促使企业改善经营、提高效益和增收节支等方面提出了新的要求和规范措施;二是利用中央财政派驻各地财政监察专员办事机构的力量,通过授权,赋予其对人民银行以及各类金融保险企业的就地监督权力,以增强财政、财务监督管理的力度。
在肯定“八五”期间金融保险改革取得成绩的同时,必须正视和研究解决改革中出现的问题,比如,遏制银行信贷资产质量下降的趋势,提高银行抵御经营风险的能力;改善经营管理,加速资金周转,控制基建投资和费用增长,提高银行和保险企业盈利水平;按照商业银行的要求,调整银行和保险企业的组织机构,控制并压缩人员增长;研究完善政策性银行的利益补偿机制,控制和减轻财政补贴支出。这些问题有待“九五”期间通过深化改革加以解决。
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