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摘要:
党和国家历来十分重视粮食生产和流通,“八五”期间,在采取切实有效措施促进粮食生产的同时,加大了流通体制改革和市场调控力度,粮食生产和流通得到全面发展。5年来,农业战胜严重自然灾害,粮食和油料连年丰收,产量稳步增长;粮食流通体制改革进一步深化,粮食购销维持基本平衡,国家对粮食市场的调控能力不断增强,粮食企业经济效益逐步回升;各级财政部门运用政策性补贴和管理监督等手段,积极参与粮食流通体制改革和宏观调控,大力加强粮食财务管理,各项工作取得了显著成绩。
一、建立粮食储备和风险基金制度,不断增强国家宏观调控能力
1990年,为了保护农民种粮积极性,促进粮食生产,为国家调控粮食市场提供物质保障,国务院决定建立中央专项储备粮食和地方粮食储备制度。5年来,粮食储备制度不断完善。1995年国务院明确规定了国家专项储备粮食规模,要求地方必须建立相应规模的粮食储备,粮食产区储备不得少于3个月的销量,销区不得少于6个月的销量,同时规定中央和地方必须建立一定规模的食油储备。中央有关部门和地方认真贯彻国务院决定,抓住有利时机收购农民手中余粮、余油。到1995年底,国家专项储备粮食、食油和地方储备粮油已达到相当规模...
党和国家历来十分重视粮食生产和流通,“八五”期间,在采取切实有效措施促进粮食生产的同时,加大了流通体制改革和市场调控力度,粮食生产和流通得到全面发展。5年来,农业战胜严重自然灾害,粮食和油料连年丰收,产量稳步增长;粮食流通体制改革进一步深化,粮食购销维持基本平衡,国家对粮食市场的调控能力不断增强,粮食企业经济效益逐步回升;各级财政部门运用政策性补贴和管理监督等手段,积极参与粮食流通体制改革和宏观调控,大力加强粮食财务管理,各项工作取得了显著成绩。
一、建立粮食储备和风险基金制度,不断增强国家宏观调控能力
1990年,为了保护农民种粮积极性,促进粮食生产,为国家调控粮食市场提供物质保障,国务院决定建立中央专项储备粮食和地方粮食储备制度。5年来,粮食储备制度不断完善。1995年国务院明确规定了国家专项储备粮食规模,要求地方必须建立相应规模的粮食储备,粮食产区储备不得少于3个月的销量,销区不得少于6个月的销量,同时规定中央和地方必须建立一定规模的食油储备。中央有关部门和地方认真贯彻国务院决定,抓住有利时机收购农民手中余粮、余油。到1995年底,国家专项储备粮食、食油和地方储备粮油已达到相当规模,中央和地方两级粮、油储备已形成比较完整的体系。
国家粮食储备制度建立后,为了进一步增强国家对粮食市场的调控能力,国务院决定从1994年起建立粮食风险基金制度,要求各省(自治区、直辖市)必须建立省本级粮食风险基金,同时予以核定最低规模。省级粮食风险基金来源有两条渠道,即中央财政补助和省级财政自筹。中央和省级财政每年从预算中按不低于国务院核定的最低规模安排粮食风险基金,节余滚动使用。有条件的地(市)、县,也必须建立粮食风险基金。到1995年底,全国粮食风险基金制度已全面建立,各项管理工作已走上正轨。
中央和地方各级财政部门认真落实国务院关于建立粮食储备和风险基金制度的决定,在以下几个方面做了大量工作:一是积极筹措资金促进两项制度的建立。国家专项储备粮油的费用、利息支出由中央财政承担,地方储备粮油费用、利息由地方财政承担。粮食风险基金由中央和地方两级财政按比例筹措。为支持两项制度的建立,中央和地方财政在十分困难的情况下,每年支付补贴200多亿元。二是会同有关部门制定了一系列粮食储备和风险基金的财务、实物管理办法,为加强管理提供了政策依据。三是参与对粮食市场调控的运作。各级财政部门会同有关部门充分运用粮食储备和风险基金调控粮食供求和价格,参与储备粮油收购、调拨、销售计划的制定和实施。四是对储备粮油和粮食风险基金进行有效管理。国务院规定,中央和地方储备粮油主要用于救灾、弥补平价粮食收支缺口和平抑市场粮价;粮食风险基金主要用于调控市场粮食的费用、价差补贴,救灾、农村返销粮等救助性粮食的差价补贴和定购粮的价外补贴。财政部门按国务院规定严把使用关,建立各项补贴和风险基金决算审批制度,主动参与储备粮油实物管理。
粮食储备和风险基金制度的建立,增强了国家宏观调控能力。1991年我国大范围遭受严重水灾,国家及时动用专项储备粮食救灾,保证了灾区人民生活稳定,大灾之年没有发生饥荒和剧烈的粮价波动;1993年我国南方粮食价格一度暴涨,国家及时动用专项储备粮食低价向市场抛售,很快平抑了粮食价格;1995年关内饲料价格上涨过快,危及生猪生产,国家适时调运200万吨东北专储玉米入关,及时稳定饲料价格,保护了生猪生产。5年来,国家根据粮油生产情况及时在丰收地区收购储备粮油,妥善解决了农民“卖难”问题,保护了农民种粮积极性,促进了粮油生产。总之,在“八五”期间,粮食储备和风险基金制度为国家有效实施宏观调控发挥了重要作用。
二、积极参与改革,推进粮食流通体制向社会主义市场经济转变
长期以来,在计划经济体制下,我国粮食实行统购统销,当时对稳定粮食市场,保障军需民食,起了重要的历史作用。在新的历史时期,粮食统购统销体制已不适应社会主义市场经济建设的需要,必须进行改革。“八五”期间,以粮食价格改革为突破口,对粮食流通体制进行改革,取得了重大进展。
(一)粮油价格改革取得突破性进展。在粮食统购统销时期,国家以统购价格向农民征购粮食(1985年改合同定购),以统销价格对城镇居民凭证、凭票定量供应粮食。1979年以后,国家多次提高粮食统购价格,但统销价格一直稳定在六十年代水平上,购销价格严重倒挂。这种状况不仅加重了财政负担,也制约了粮油生产的发展,影响了粮油流通和粮食市场的发育。经过长期酝酿和反复研究后,国务院决定从1991年起实行粮油购销价格改革。按照兼顾粮油生产者、消费者和经营者利益的原则,“八五”期间对粮油价格实施积极稳妥的“分步走”方式进行改革。第一步,1991年适当提高粮油统销价格,使粮油购销价格倒挂幅度有所缩小;第二步,1992年在提高粮油统购价格的同时,再次提高统销价格,基本实行购销同价;第三步,1994年同时提高粮食定购价格和销售价格,并将一部分经营费用纳入销售价格,使粮食企业经营国家定购粮食基本“保本微利”。从此,粮油购销价格基本理顺。
在几次粮油价格改革过程中,各级财政部门是重要的参与者,在以下几个方面做了大量工作:一是自始至终参与价格改革方案的设计,积极为各级政府出谋划策,为政府决策提供可靠的依据;二是认真测算,筹措资金,做好对城镇居民的补偿工作,确保粮价改革后市场稳定;三是认真分析粮油价格改革对财政的影响,及时制定切实可行的财政、财务处理办法,较好地解决了提价后的财政、财务问题;四是积极配合有关部门做好调价后的粮油供应和市场管理工作,确保改革顺利进行。
(二)建立“米袋子”省长负责制。为促进粮食生产,保证粮食供求的地区平衡,合理划分粮食事权,增强地方各级政府对粮食生产和流通管理的责任,1995年国务院决定建立“米袋子”省长负责制。“米袋子”省长负责制的主要内容有:一是中央必须掌握一定规模的粮油,主要用于:对特大自然灾害地区确需安排的救助粮;必要的战略储备;在全国性粮油市场价格出现较大波动时,进行吞吐调节,平抑价格,稳定市场。二是地方的粮食平衡,实行省长、自治区主席、直辖市市长负责制。为确保地方粮食平衡,地方政府必须做到:稳定粮食播种面积和规定的库存数量,提高粮食单产,增加粮食总产;掌握粮源,管好粮油市场,完成国家下达的定购任务、储备粮油收购计划及地方确定的市场收购计划;按国家核定的规模建立地方粮食储备和风险基金;主产省(区)要保质保量地完成国家规定的省际粮食调剂任务,并进一步提高粮食的商品率,不能自给自足的省(区、市)必须完成粮食进口计划和调入任务,并逐步提高粮食的自给率;负责地方粮食管理,国家定购粮的粮权属于中央,由省级政府使用,不允许粮食企业将定购粮转作议价销售;各省粮油平衡要服从全国粮油总量平衡的需要。
中央和地方各级财政部门认真贯彻国务院关于“米袋子”省长负责制精神,抓住1995年粮油丰收的有利时机,安排补贴资金,大量充实中央和地方的粮油储备。粮食风险基金到位及时,实筹金额达到或超过了国务院确定的最低规模。地方财政按规定安排了定购粮价外补贴,为确保完成国家定购任务起了很大的促进作用。中央和绝大部分地方财政及时拨付各项粮油政策性补贴,保证了粮食企业粮油购销业务的正常开展。
(三)粮食企业“两条线运行”全面推开。为加强政府对粮油市场的宏观调控,更好地组织实施粮油的总量平衡,用好国家对粮食企业的财政补贴,管理好银行收购资金,加强国有粮食企业的经营管理,减少粮油流通环节,降低流通费用和经营成本,1995年国务院决定建立粮食部门政策性业务和商业性经营两条线运行机制。粮食部门实行“两条线运行”的原则是:统一领导、两线运行、明确责任、分别核算、稳定市场、搞活经营。“两条线运行”的具体内容主要有:一是明确划分中央和地方的粮食事权,分级负责组织实施粮油的总量平衡。二是明确划分业务范围,实行政策性业务和商业性经营分开。粮油政策性业务包括:国家定购粮、中央和地方储备粮油的收购、进出口、储存、批发、调运和城镇居民基本口粮及农村需救助人口的粮食供应;军粮、救灾救济粮和水库移民口粮的供应;吞吐粮食平抑市场粮价。商业性经营是指从事政策性业务范围以外的经营活动。三是明确划分财务核算,实行政策性业务和商业性经营财务分开,单独核算。严格划分中央和地方的政策性业务费用和商业性经营费用,防止相互挤占。四是明确划分业务单位。从事政策性业务的单位有农村粮管所(站)、粮库和军供站,商业性经营单位包括粮油零售企业、加工企业、运输企业等。
为确保粮食企业两线运行改革顺利进行,各级财政部门积极参与改革方案的设计和实施。财政部认真执行国务院规定,将粮食部门是否实行了“两条线运行”作为各地挂帐停息的前提条件之一。为规范“两条线运行”后的财务管理和会计核算,财政部与国家粮食储备局联合下发了《粮食部门两条线运行财政、财务管理暂行办法》、《关于粮食部门实行“两条线运行”后政策性经营业务会计处理问题规定的通知》。这两个文件要求,粮食部门应严格按照国务院规定划分粮油政策性业务和商业性业务,彻底分清粮食企业政策性盈亏和经营性盈亏,科学、合理确定粮油政策性补贴范围和标准,采取适当的补贴方式以确保政策性补贴及时到位。粮油政策性业务单位承担的政策性业务与附营、多种经营,从会计科目设置、帐簿登记到财务彻底分开、单独核算。地方财政部门在实施“两条线运行”改革过程中认真贯彻上述文件精神,有的地区结合本地实际情况制定了具体措施办法。为了给粮食部门“两条线运行”创造良好的外部条件,财政部和国家税务总局报经国务院批准,决定对粮油政策性业务批发、加工、销售各环节免征增值税。地方各级财政部门安排专项资金帮助粮食企业安置富余人员,支持发展多种经营,解决一些历史遗留包袱。由于财政部门积极参与,1995年粮食“两条线运行”改革在全国全面推开。
三、改革粮食政策性补贴办法,建立新的补贴机制
从1985年起,在全国范围内实行了粮食合同定购制度,同时,粮油议价市场进一步扩大,平价和议价并存的“双轨制”取代了统购统销体制。在这一时期粮食补贴项目进一步增加,补贴数额迅猛增长。到1990年,财政对粮食的补贴达到粮价改革前的历史最高水平,财政负担日益加重。“八五”期间,为适应粮食流通体制改革,进一步加强粮食政策性补贴管理,减轻财政负担,财政部门对粮食政策性补贴办法进行了改革,逐步建立了新的补贴机制。粮食政策性补贴改革主要体现在以下几个方面:
(一)改变了粮油政策性补贴方式。“八五”以前,从补贴的环节来看,我国粮油政策性补贴主要有三大部分,即在粮油收购环节补贴的粮油加价款,在销售环节补贴的粮油差价补贴,粮食企业经营亏损补贴。粮油加价款补贴不计入粮油成本,游离于价格之外。这种补贴方式不利于加强管理,给一些企业和不法分子倒买倒卖粮油套取中央财政补贴提供了可乘之机。从补贴方式看,对粮食企业经营亏损补贴主要采取定额补贴的办法,即按一定标准对企业经营平价粮油进行补贴,并对粮食主管部门实行亏损定额指标包干。这种补贴方式由于补贴内容核定不具体,补贴标准很难定得科学合理,容易产生多补少补,或者财政多拿补贴,或者发生亏损挂帐等问题。为了克服上述弊端,“八五”期间,结合粮油价格改革,取消了收购环节的粮油加价款补贴和销售环节的粮油差价补贴,把这两项补贴都计入了粮油购价成本,并通过提高销售价格使成本得到补偿,只有在特殊条件下为平抑市场粮价以低于成本价抛售粮油时,才在销售环节实行差价补贴。对粮食企业经营亏损补贴采取了定项定额据实清算的补贴办法,即对粮食企业经营政策性粮油,根据经营项目(如储存国家专项储备粮油等),按一定标准对粮食企业补贴,年终据实清算。
(二)改变了粮油政策性补贴性质。“八五”以前,粮油政策性补贴主要是指由于购销价格倒挂产生的差价补贴和粮食企业经营性补贴。随着粮油购销价格的逐步理顺,上述两种性质的补贴逐年减少,根据国家宏观调控的需要,调控性补贴如中央和地方储备粮油的利息和费用补贴、粮食风险基金补贴等则逐年增加。1995年,在粮油政策性补贴支出总额中,调控性补贴的比重已达70%以上。由于补贴性质的改变,粮油政策性补贴发挥了更好、更大的社会效益,为确保实现国家宏观调控目标发挥了很大作用。
(三)逐步建立粮油政策性补贴专户管理制度。1994年以前,我国粮油政策性补贴主要通过各级财政部门或粮食主管部门拨付给粮食企业,补贴管理主要是采取财政预决算管理办法。由于多种原因,这套管理办法在执行中出现了一些新情况、新问题,主要表现在一些地方财政补贴资金拨补不及时,补贴拨付的环节过多,一些地方财政将粮食补贴用于平衡预算收支,一些地方粮食主管部门截留挪用粮食补贴,一些粮食企业采取各种方式套取财政补贴。为纠正上述弊端,防止政策性补贴流失,从1994年起,各级财政部门开始研究补贴专户管理办法。1995年国务院决定对粮油政策性补贴实行专户管理,即粮油政策性补贴必须在中国农业发展银行开设专户,自上而下通过专户拨付,在不削弱各级财政部门管理权限的条件下,加强政策性银行的监督责任。各省(区、市)在农业发展银行系统首先设立了粮食风险基金存款支用专户。从运行一年的结果看,总的情况是好的,但专户管理制度须进一步完善。
四、狠抓制止和消化粮食财务挂帐,消除制约经济发展的隐患
1986年以来,由于一些地区思想认识存在偏差,一些地区攀比挂帐,地方财政应负担的粮食补贴不到位等原因,我国粮食财务挂帐迅速增长,到1991粮食年度末已达到几百亿元。巨额财务挂帐使大量信贷资金沉淀,影响了银行业务的开展,对国民经济健康运行造成不利影响,掩盖了财政、财务状况的真实性,使地方和企业背上了沉重的包袱,也给一些单位和个人违法违纪提供了可乘之机,不利于改善和规范企业经营、财务管理。对此,党中央、国务院非常重视,国务院领导多次听取制止和消化粮食财务挂帐的汇报,并作了重要指示。1992年国务院下发了《关于解决财政欠拨、欠退和企业挂帐问题的通知》。为贯彻国务院决定,各级财政部门投入了大量的人力、财力和时间,做了大量工作。从1992年8月至11月,财政部与各省(区、市)人民政府、财政厅(局)签订了制止和消化粮食政策性财务挂帐责任书。责任书严格规定各级财政在预算执行中应采取各种措施对该拨的各项政策性补贴必须在预算中足额安排,不得留有缺口,不能产生新的政策性财务挂帐,同时要求,各级财政部门应采取措施逐步消化1991粮食年度以前的财务挂帐。经过各级财政部门的共同努力,制止和消化粮食财务挂帐工作取得了一些成绩,大部分省(区、市)基本达到了国务院规定的“新帐不欠、老帐略还”的目标。
从1994年起,制止和消化粮食财务挂帐工作的力度进一步加大。1993年11月,《中共中央 国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》文件中明确规定:“要尽快妥善解决粮食财务挂帐问题。以1991粮食年度为限,实行新老划断。新的挂帐由上一级财政扣回;老挂帐按‘限期清理,分清责任,区别情况,逐年解决’的原则处理。对粮食主产区和贫困地区的政策性挂帐,可在清理完毕后给予停息照顾。”从1993年底至1994年上半年,国务院组织了全国性的粮食财务清理工作,各级财政部门在清理挂帐过程中认真负责,严格审核挂帐数额,分清责任。1994年9月国务院批转了财政部、审计署、国内贸易部等部门《关于粮食政策性财务挂帐停息的报告》,决定分5年消化1991粮食年度末的财务挂帐,同时要坚决制止新增财务挂帐。中央财政对核定的1991粮食年度末的政策性挂帐实行停息政策,但各地必须达到三个停息条件,即:当年不挂新帐;在5年内按规定比例逐年解决已清理的旧帐;粮食企业政企分开,划清政策性业务与经营性业务,建立“两条线运行”机制。
1995年,财政部、国家粮食储备局联合召开了制止和消化粮食财务挂帐专题会议,贯彻落实国务院文件精神,研究部署制止和消化粮食财务挂帐工作。会后,财政部与13个省(区、市)人民政府签订了制止和消化粮食政策性财务挂帐责任书,明确了责任。对已签订责任书的地区,财政部及时拨付了停息款。这些措施对制止和消化粮食财务挂帐起了有力的促进作用。据初步统计,到1995年12月31日,全国累计消化粮食政策性财务挂帐90多亿元,占政策性财务挂帐总额的18%。天津、黑龙江、江苏、浙江、福建、山东、青海、湖北等省(市)制止和消化粮食财务挂帐工作动手早、进展快,成效比较显著。
五、帮助国有粮食企业转换经营机制,增强企业自我发展能力
国有粮食企业是我国粮油流通的主渠道,是国家粮油流通政策的直接执行者,承担着国家定购粮食和议价粮油的收购、专项储备粮油的储存保管、城镇居民大中专院校和军粮的供应任务,在平抑粮油市场、保障粮油供应等方面发挥着重要作用。“七五”以前,我国对粮食企业实行了一系列优惠政策。“八五”期间,国务院明确规定继续保留“七五”期间对粮食企业的各项优惠政策,并要采取新的扶持政策,帮助粮食企业转换经营机制,增强企业自我发展能力。各级财政部门认真贯彻执行党中央、国务院制定的各项方针政策,积极帮助粮食企业转换经营机制,增强粮食企业的自我发展能力。
(一)落实各项税收优惠政策,减轻国有粮食企业的税负。为稳定粮食供应价格,减轻粮食企业的负担,我国对粮食企业一直采取减免税的优惠政策。《国务院关于加快粮食流通体制改革的通知》明确规定:除“八五”期间粮油加工企业继续享受国家有关减免税收等优惠政策外,各级政府可因地制宜制定一些政策给予支持。放开价格和经营的地区,国有粮油商业过去享受的减免税办法,在“八五”期间要继续执行。国有粮食企业新开办的多种经营,在开办初期确有困难的,可按税收管理体制的规定申请减税、免税优惠。同时,对中央计划内进口的粮食,采取减征关税和免征增值税的政策。财税体制改革后,对经营粮油实行13%的优惠增值税率,对国有粮食企业销售给军队、城镇居民的粮油,以及粮食批发企业销售给零售企业的粮油免征增值税。部分地方财政部门对国有粮食企业实行免征所得税,或先征后返还的优惠政策。税收优惠政策的落实,减轻了国有粮食企业的经济负担,增强了粮食企业的发展后劲。
(二)大力支持粮食企业基础设施建设,不断改善粮食企业的经营条件。“八五”期间,各级财政部门在财力十分紧张的情况下,拿出专项资金,帮助粮食企业进行网点建设和仓储设施建设。《国务院关于加强粮食购销工作的决定》规定:“八五”期间,国家每年新建粮食库容五十亿公斤,油罐二亿公斤。中央财政和地方财政部门要专拨一部分资金,列入预算。简易粮库和油罐的建设,由人民银行开办专项贷款,中央和地方财政给予贴息。各级财政部门安排的简易建筑费预算至少要保持1980年的水平。根据国务院的要求,“八五”期间,中央财政除安排建仓贴息2.87亿元外,每年还安排一定的粮食企业网点改造资金。地方财政也拿出大量资金用于粮食企业仓库建设和粮食企业网点建设。在各级财政部门的大力支持下,粮食企业经营设施有了很大改善,以盈补亏的能力大大提高,为粮食企业转换经营机制创造了条件。
(三)帮助粮食企业分流富余人员,支持企业开展多种经营。为促进粮食部门“两条线运行”改革,国务院明确规定:对从事其他经营的粮食企业采取扶持措施,各级财政部门在一定时期内安排适量专项扶持资金;要妥善解决离退休职工的生活保障问题。根据国务院要求,中央财政从粮食价格改革后节省下来的加价款中每年拿出一定数额的资金,支持粮食企业转换经营机制。地方财政部门对粮食企业的亏损补贴继续保留一定时期,并对粮食部门的离退休人员,给予一定的经费补助。同时,对粮食企业发展连锁经营等新的经营方式,在政策、资金上给予大力支持,促进了粮食企业多种经营的开展。
(本文作者系财政部商贸金融司司长)
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