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摘要:
在邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论,以及党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指导下,“八五”时期,我国经济体制改革实现了从计划经济体制向市场经济体制转轨的一次重要跨越,财政体制和税收制度改革取得了突破性进展,取得了十分显著的成效。
一、“八五”时期财税改革的背景
(一)经济理论的突破为财税体制改革提供了坚实的理论基础。1992年以前,我国进行的经济体制改革,一直未能摆脱原有计划经济体制框架的束缚,主要原因是没有在理论上搞清社会主义与市场经济之间的关系。1992年春天,邓小平同志在视察南方的讲话中,第一次明确提出了“计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段”等科学论断,对社会主义制度下能不能搞市场经济这个多年来社会各界争论不休的问题,作了精辟、透彻的结论,奠定了建立社会主义市场经济体制的理论基石。随后,中国共产党第十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》),全面勾画了建立社会主义市场经济体制的宏伟蓝图,从理论、方针和政...
在邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论,以及党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指导下,“八五”时期,我国经济体制改革实现了从计划经济体制向市场经济体制转轨的一次重要跨越,财政体制和税收制度改革取得了突破性进展,取得了十分显著的成效。
一、“八五”时期财税改革的背景
(一)经济理论的突破为财税体制改革提供了坚实的理论基础。1992年以前,我国进行的经济体制改革,一直未能摆脱原有计划经济体制框架的束缚,主要原因是没有在理论上搞清社会主义与市场经济之间的关系。1992年春天,邓小平同志在视察南方的讲话中,第一次明确提出了“计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段”等科学论断,对社会主义制度下能不能搞市场经济这个多年来社会各界争论不休的问题,作了精辟、透彻的结论,奠定了建立社会主义市场经济体制的理论基石。随后,中国共产党第十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》),全面勾画了建立社会主义市场经济体制的宏伟蓝图,从理论、方针和政策上,系统地描述了社会主义市场经济体制的基本框架。经济理论的重大突破,不仅统一了全党的思想,也为进一步深化各项经济体制改革指明了方向。
(二)市场机制的不断发育,要求对财税体制进行全面改革。经过10多年的改革和发展,我国经济体制和经济结构发生了举世瞩目的变化。依据供求关系形成的市场价格已成为价格体系的主体,各种要素市场也有了不同程度的发展,市场机制在资源配置中的基础性作用越来越显现出来。随着生产关系的调整和对外开放程度的提高,在国有经济继续发展的同时,集体经济、私营经济、个体经济、“三资”企业等非国有经济也获得了迅速发展,成为国民经济的重要组成部分。在这种形势下,原有的财税体制与变化了的经济体制和经济结构越来越不相适应。一是不同经济成份和不同经营形式的企业财务会计制度及所得税制度不统一,内外资企业的流转税制不一致,企业不能在同等的制度环境下进行公平竞争,其财务信息也无法直接进行比较,不利于国际经济交流和扩大对外开放;二是国家与企业的分配关系没有理顺,企业普遍实行的包死基数,超收多留的承包办法,严重制约了国家财政收入的合理增长,同时由于企业的承包方案不尽相同,难以使企业间负担公平;三是财政包干体制不利于正确处理中央与地方的分配关系,导致中央财政收入占全国财政收入比重不断下降,影响了中央政府的宏观调控能力,并且加剧了地方重复建设和盲目发展,妨碍了全国统一市场形成和生产力合理布局;四是财政运行机制不健全,政府分配程序混乱,一些地方和单位擅自减免税,随意退税,偷税和逃税等问题十分普遍,造成财政收入大量流失。同时,愈来愈多的部门以各种收费或基金等形式,与财政并行参与国民收入分配,削弱了国家财政的分配职能。诸如此类的问题,显然无法适应社会主义市场经济的发展要求。
(三)财政困难状况不断加剧,亟待通过深化改革来加以解决。由于经济体制转轨时期一些改革尚不到位,经济运行中的许多深层次矛盾,包括财政体制本身存在的诸多问题,从各个方面造成财政状况不断恶化。突出表现是,财政赤字逐年增加,从八十年代初期的几十亿元,扩大到1992年的236.63亿元,不但中央财政连年赤字,而且从1990年起地方财政也连续三年入不敷出;国家债务规模急剧扩大,1992年国家财政负担的内外债余额达到1538亿元,当年赤字和债务合计,占国内生产总值的3.8%,高于工业化国家的一般水平,中央财政债务依存度1992年达到48%。财力的严重不足,极大地制约了政府职能和财政职能的正常发挥,财政无法有效地满足基础设施、国防、农业、科技、教育等重点事业快速发展的需要,中央政府在协调地区经济发展、缩小收入分配差距、攻克改革重大难题等方面明显力不从心,有的地区连政府人员的工资都难以按时足额发放,有的基层政府甚至因财力短缺而无法保证机构正常运转。财政运行中存在的问题和矛盾,必须通过进一步深化改革来解决。
二、财税改革的主要举措
根据党的十四届三中全会通过的《决定》,以及财政“八五”计划的安排,在党中央和国务院的正确领导和直接组织下,“八五”期间进行了一系列重大财税改革。
(一)参照国际经验,制定了《企业会计准则》和《企业财务通则》。经过认真研究和广泛征求各方面意见,财政部于1992年11月30日以部长令的形式颁布了《企业会计准则》和《企业财务通则》,并于1993年7月1日正式实施。“两则”的出台,统一了企业会计和财务制度,实现了与国际惯例接轨。《企业会计准则》对企业会计核算的基本前提,一般原则、资产、负债、所有者权益、收入、费用、利润等会计要素的确认、计量和报告,以及会计报告的基本内容和要求等,都作出了明确的规定。《企业财务通则》建立了企业资本金制度,改革了固定资产管理办法和折旧制度,实行了制造成本法以规范成本和费用的管理,并建立了新的企业财务评价指标体系。根据《企业会计准则》和《企业财务通则》,财政部又陆续制定了分行业的企业会计制度和财务制度。
(二)建立了以增值税为主体、消费税和营业税为补充的新流转税体系,统一了内资企业所得税制度。按照统一税法、公平税负,简化税制,合理分权的原则,1994年对原有税制进行了全面改革。
——流转税制改革。在商品生产、批发和零售环节及进口环节,全面实行增值税,基本税率为17%,其中,对粮食、食用油等人民生活必需品,图书、报纸、杂志等宣传、文化用品,以及饲料、化肥、农药等农用品实行13%的低税率。改革后的增值税统一适用于内外资企业,取消对外资企业征收的工商统一税。针对原来征收产品税的产品全部改征增值税后,有不少产品的税负大幅度降低的情况,选择了烟、酒等若干种产品征收消费税,建立了增值税普遍调节与消费税特殊调节相配合的双层次调节机制。对不实行增值税的非商品经营,如交通运输、金融保险、邮电通讯、建筑安装、文化娱乐等行业,继续征收营业税,并对税率作了适当调整。
——所得税制改革。改变了按企业所有制形式设置所得税的做法,统一了内资企业所得税。对国有企业、集体企业和私营企业以及股份制和各种形式的联营企业,均实行统一的企业所得税制,相应取消国有企业调节税,所得税税率为33%的比例税率,对部分情况特殊的企业,在一段时间内增设27%和18%两档照顾税率;规范了税前列支项目和标准,税前扣除以税法为依据。改革个人所得税制,将原来征收的个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商户所得税合并,建立了统一的以工资、薪金为税基的个人所得税制,税率采用超额累进制,最低档和最高档税率分别为5%和45%。
——其他税收改革。扩大了资源税的征收范围,出台了土地增值税,取消了集市交易税、牲畜交易税、烧油特别税、奖金税、工资调节税,将原征收产品税的农林牧水产品,改征农业特产税和屠宰税,特别消费税和盐税分别并入消费税和资源税,将屠宰税和筵席税的征收或停征权下放给了地方。
(三)实行分税制财政体制,逐步理顺中央与地方的分配关系。1992年下半年,财政部曾在辽宁等九个地区进行过分税制改革试点,通过总结试点经验,根据建立社会主义市场经济体制的基本要求,1994年在全国普遍推行了分税制财政体制。其内容主要包括:
一是按照中央与地方的事权,划分各级财政的支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费,调整国民经济结构、协调地区发展,实施宏观调控所必需的支出,以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转,以及本地区经济、事业发展所需的支出。
二是根据财权与事权相结合的原则,划分了中央与地方政府的收入范围。将维护国家利益,实施宏观调控所必需的税种,如关税、消费税、海关代征的消费税和增值税、中央企业所得税等划为中央税;将适合地方征管的税种,如营业税、地方企业所得税、个人所得税、城市维护建设税等划为地方税;将同经济发展直接相关的主要税种,如增值税等划为中央与地方共享税。并分别设立了中央税务机构和地方税务机构。
三是确定中央财政对地方税收返还数额。中央对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年中央从地方净上划的收入数额(即消费税和75%增值税之和减去中央下划地方收入),当年全额返还地方,保证地方既得财力,并以此作为中央财政对地方的税收返还基数。1994年以后,税收返还额在1993年基数上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3系数确定,即上述两税全国平均每增长1%,中央财政对地方的税收返还增加0.3%。1994年上划中央收入达不到1993年基数的,相应扣减税收返还基数。实际执行中,为了鼓励地方多增加收入,根据地方的要求,中央对地方的税收返还递增额,改按各省、市、自治区两税增长率来分别确定。
四是妥善处理原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项。为顺利推进分税制改革,1994年实行分税后,原体制的分配结构暂时不变。中央对地方的补助继续按规定补助,地方向中央的上解仍按不同体制类型执行,中央对地方下拨的一些专款,该下拨的继续下拨。具体执行中,为了解决分税制后因新旧体制并存而导致的地方向中央重复上解问题,从1995年起,中央取消了上解地区原体制上解的递增,同时要求各地区也比照中央对省的做法,逐步取消下级财政原体制上解的递增。
(四)改革了国有企业利润分配制度,初步规范了国家与企业的分配关系。根据建立现代企业制度的要求,结合税制改革和实施《企业会计准则》及《企业财务通则》,从1994年1月1日起,对国有企业利润分配制度进行了全面改革。国有企业统一按国家规定的33%税率交纳所得税,取消各种包税的做法。企业新老固定资产投资贷款和利息列入成本,本金一律用企业留用资金归还。取消对国有大中型企业征收的调节税;取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金;国家通过多种形式收取国有资产投资收益。
(五)初步实行了复式预算管理制度。根据《预算管理条例》的规定,从1992年开始实行复式预算制度,在中央和省两级,将原财政预算按收入和支出的性质,分为经常性预算和建设性预算两部分,对预算的编制、执行、调整、总会计核算以及收支科目的划分等作出了明确的规定。
(六)进一步改进和完善国有资产管理制度。围绕建立现代企业制度,开展了国有企业股份制改造和企业集团国有资产授权经营试点,积极参与优化资本结构的改革,配合有关部门在全国18个试点城市进行国有企业优化资本结构试点,把试点城市国有工业企业上缴所得税的15%返还给企业补充流动资本。积极探索理顺产权关系、实现资产重组和优化配置的新途径,初步建立了国家资本金投入、保全、积累、流动以及企业税后利润分配的管理制度。结合《国有企业财产监督管理条例》的贯彻实施,加强了产权界定、产权登记和纠纷调处工作,初步规范了产权交易,建立了企业法人财产制度和国有资产保值、增值指标考核体系,加强了资产评估管理。完成了全国国有资产清产核资工作。
除上述改革之外,国家财政还积极参与和支持了“八五”时期的社会保障、住房制度、工资制度、价格体系、投资和外贸体制等方面的改革,协调了金融体制改革,为建立社会主义市场经济体制的基本框架做出了积极努力。财政法制化建设也取得了较大成绩,出台了《预算法》、《税收征管法》等多项重要的财政法规,使财政工作逐步进入法制化管理轨道。
三、“八五”时期财税改革的成绩及存在的问题
在建立社会主义市场经济体制目标的引导下,“八五”时期财税改革在建立与市场经济体制相适应的财税体制方面迈出了关键性的步伐,取得了显著成效。
(一)促进了公平竞争和转换企业经营机制。实施《企业会计准则》和《企业财务通则》,以及统一内资企业所得税制和内外资企业的流转税制,为企业开展公平市场竞争创造了必要的外部条件。实施“两则”还一次性地帮助企业卸掉潜亏、挂帐、福利基金超支等历史性挂帐2000多亿元,每年增加企业自主财力800多亿元,减轻了企业负担,建立了以产权关系为基础的企业内部核算制度,为与国际惯例接轨、促进国有企业改革、改善企业内部管理、转换企业经营机制、建立现代企业制度提供了良好的制度环境,同时也有利于建立和完善市场运行规则,加强和改善宏观调控。
(二)增强了税收调节经济和组织收入的能力。以增值税为主体、消费税和营业税为补充的新型流转税制度,克服了原产品税重复征税的弊端,有利于企业改善组织结构,促进生产的社会化。实行统一的内资企业所得税,不仅公平了税收负担,而且初步理顺了国家与企业的分配关系。整个税制结构正向简化和高效方向发展,各级政府普遍加强了税收征管,税收筹集收入的功能得到增强。“八五”后三年各项税收年平均增长速度达到了22.3%,大大高于前两年8.1%的增长速度。
(三)建立了稳定的中央与地方财政收入渠道。新的分税制财政体制,较好地处理了各级政府的利益分配关系,改变了以往中央对地方实行财政包干带来的被动局面,调动各级财政理财的积极性。全国财政收入已连续三年实现较大幅度增长,“八五”时期财政收入年平均增长速度达到16.3%,其中地方财政增幅更大,增强了国家财政的实力。
(四)财政管理开始进入规范化和法制化轨道。复式预算的实施,更加清楚地体现了现阶段国家财政承担的社会管理者职能和经济建设职能,提高了财政资金分配的透明度和使用效益。《预算法》等财政法规的颁布,改变了过去某些方面不科学和不规范的管理方式,提高了预算的约束力和监督力,同时,也促进了预算外资金管理工作的加强。
总之,“八五”时期的财税改革,特别是1994年实施的财税改革是成功的,在建立适应社会主义市场经济发展要求的财税体制和运行机制方面迈出了关键性步伐。不仅对规范国家与企业、中央与地方的分配关系,建立新的利益分配机制起到了积极促进作用,而且对产业结构合理调整,优化资源配置也产生了积极影响。许多地方按照新财税体制的调控取向,重新调整和修订了本地区的经济发展规划,开始从偏重追求发展速度转向注重提高经济效益。随着时间的推移,新财税体制的积极效应必将进一步得到显现。
当然,在充分肯定“八五”财税改革成就的同时,也应当清醒地看到,整个财税改革任务并没有完成,“八五”改革的成果仍是阶段性的,现行财税体制中还存在着一些不够完善的地方。税收体系仍不健全,税收筹集收入和调节经济的职能还有待于进一步强化,税收征管环节也存在较大漏洞,某些方面收入流失问题还相当严重。分税制财政体制改革不够彻底,中央与地方的事权和支出范围尚未得到科学的界定,收入划分也存在不合理的地方,规范的转移支付制度还没有建立起来。政府间的分配关系仍比较混乱,财权和财力分散的问题并没有解决。复式预算制度和国有资产管理体制也有待于进一步改革。特别是受到新旧体制转轨时期经济运行中的一些深层次矛盾影响,目前国家财政还很困难,财政收入占国民生产总值的比重和中央财政收入占整个财政收入的比重过低,赤字和债务规模较大,不能更好地履行各项职能。这些问题如不加以解决,不仅影响财政自身发展,而且会制约国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的顺利实现。
党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》,以及八届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》,提出了振兴财政的目标和任务,并对“九五”期间继续深化财税改革提出了明确要求。财政部门将在党中央和国务院的领导下,按照《建议》和《纲要》设计的改革和发展目标的宏伟蓝图,把财税改革继续推向前进,努力在“九五”期末,初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的财税体制和运行机制。
(本文作者系财政部综合与改革司副司长)
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