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摘要:
改革开放以来,是我国社会经济发展最快的一个历史时期,也是贫困人口减少最快的历史时期。这段时期的扶贫开发工作大致可分为三个阶段:第一阶段是1978年到1985年,这是贫困人口大幅度减少的阶段,全国农村没有解决温饱问题的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人,下降50%,平均每年减少1786万人;第二阶段是从1986年到1993年,这是贫困人口稳定减少的阶段,未解决温饱问题的贫困人口从1.25亿人减少到8000万人,平均每年减少640万人左右。但是,从1991年开始贫困人口减少的速度明显减缓,平均每年只解决了250万人的温饱问题;第三阶段是从1993年开始。针对贫困人口减少速度明显减缓的情况,国务院从1993年开始准备,于1994年3月正式公布并开始实施《国家八七扶贫攻坚计划》,明确提出用七年左右的时间,基本解决剩下的8000万人温饱问题,到本世纪末基本消除绝对贫困现象。从此,全国扶贫开发工作转入第三阶段,也就是最艰难的攻坚阶段。经过三年的努力,随着扶贫工作力度的不断加大,贫困人口减少速度进一步提高,1993年至1995年共减少1500万人,平均每年减少500万人。至1995年共25个国定贫困县达到脱贫标准,这25个县分布在11个省、自治区。我国扶贫工作及其取得的显著成就,...
改革开放以来,是我国社会经济发展最快的一个历史时期,也是贫困人口减少最快的历史时期。这段时期的扶贫开发工作大致可分为三个阶段:第一阶段是1978年到1985年,这是贫困人口大幅度减少的阶段,全国农村没有解决温饱问题的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人,下降50%,平均每年减少1786万人;第二阶段是从1986年到1993年,这是贫困人口稳定减少的阶段,未解决温饱问题的贫困人口从1.25亿人减少到8000万人,平均每年减少640万人左右。但是,从1991年开始贫困人口减少的速度明显减缓,平均每年只解决了250万人的温饱问题;第三阶段是从1993年开始。针对贫困人口减少速度明显减缓的情况,国务院从1993年开始准备,于1994年3月正式公布并开始实施《国家八七扶贫攻坚计划》,明确提出用七年左右的时间,基本解决剩下的8000万人温饱问题,到本世纪末基本消除绝对贫困现象。从此,全国扶贫开发工作转入第三阶段,也就是最艰难的攻坚阶段。经过三年的努力,随着扶贫工作力度的不断加大,贫困人口减少速度进一步提高,1993年至1995年共减少1500万人,平均每年减少500万人。至1995年共25个国定贫困县达到脱贫标准,这25个县分布在11个省、自治区。我国扶贫工作及其取得的显著成就,受到了世界银行等国际组织的高度重视和称赞,提高了我国在国际组织中的声誉。
财政部门作为政府的职能部门,扶贫和消除贫困是义不容辞的责任。“八五”期间,财政部门在扶贫开发工作中做了大量的工作,为我国贫困人口的大幅度减少作出了重要贡献。
一、制定扶贫优惠政策,增加扶贫投入
“八五”期间,各级财政部门认真贯彻执行党中央、国务院关于加强扶贫工作的指示精神,尤其是在《国家八七扶贫攻坚计划》颁布以后,按照计划的要求,进一步加大了扶贫投入力度。同时,适应社会主义市场经济的新形势,拓宽财政扶贫攻坚工作的思路,使扶贫工作做到政策落实,措施落实,资金落实。
——对贫困地区实施了一系列扶持优惠政策。对国家确定的老、少、边、穷地区新办的企业,减征或免征三年所得税;从风险基金中拿出一部分资金对吃返销粮的贫困户给予适当补助,以减轻贫困地区农民由于生产资料价格放开和粮食提价而增加的负担,1994、1995年两年,国家财政为此支出4.19亿元,预计“九五”期间还将逐步增加;考虑到我国资源大多分布在中西部老、少、边、穷地区,资源大省一般都是财政穷省的实际情况,为了增强这些地区立足本地资源,发展经济的活力和后劲,分税制的财政体制规定,从1994年起,中央财政将地方征收的资源税全部留给地方,中央不再参与分成。另外,各省区结合各自具体情况,相继制定了一系列支持贫困地区发展的优惠政策,如扩大减免税范围,对国定贫困县的农村信用社在1995年底前继续免征所得税;对贫困地区和温饱问题尚未解决的贫困户,按农业税社会减免的办法予以照顾。安徽省规定,对贫困乡村承贷扶贫资金在开发区兴办的企业,实现的所得税和利润,由财政部门按照列收列支的办法给予返还。黑龙江省规定,对国家用以工代赈形式发放的粮食、布匹在委托加工时,适当减免属于地方的税收;对贫困县的农业特产税、印花税、城镇土地使用税等地方税,由省里分成部分全部留给县里使用。此外,对贫困地区的耕地占用税、民族贸易企业、边境贸易等也都在税收政策上给予照顾。
——增加扶贫投入,进一步加大扶持力度。在扶贫专款上,“八五”期间中央财政安排的直接用于扶贫的资金达201亿元,其中支援经济不发达地区发展资金47.75亿元、以工代赈99.55亿元(中央财政负担部分)、扶贫贷款贴息18亿元、三西(甘肃省的定西、河西,宁夏回族自治区的西海固)地区建设资金10亿元。在扶贫专款上,从1994年起增加的以工代赈资金全部由中央财政承担。在生产资料体制改革后,中央财政对化肥的补贴由生产环节改为通过提高粮食收购价格直接补给农民,使农民真正得到实惠。同时进一步支持“温饱工程”,加快解决贫困地区温饱问题,1994年中央财政安排3240万元,用于贫困地区农用化肥补贴,促进了贫困地区粮食生产的稳定。各省区在财政困难的情况下,都千方百计加大了扶贫资金投入力度。
——调整优化扶贫资金的结构,将资金重点投向尚未解决温饱问题的地区。《国家八七扶贫攻坚计划》颁布以后,扶贫工作转入了以解决温饱为目标的扶贫攻坚阶段。由于尚未解决温饱问题的贫困人口大多分布在自然条件较差的地区,扶贫难度很大,需要加大投入。实行分税制财政体制以后,中央财政充分考虑了尚未解决温饱的贫困地区的实际困难,从1994年起中央财政建立了“过渡期转移支付制度”,每年从地方上划中央“两税”(增值税和消费税)收入的增量中拿出一部分,专门用于补助中西部地区和少数民族地区。
各省区在核定分税制财政体制时,对贫困县都给予了照顾。黑龙江省对人均财力不足4500元的八个内地贫困县和人均财力不足5000元的边境县,在税收返还基数上照顾2450万元。广东省对贫困山区县重大政策性增支项目,视情况给予适当的财政补贴;该省在建立对下转移支付制度时,对贫困山区县给予了特殊照顾,以提高贫困山区人均可支配财力,使山区贫困县能享受到全省同等的公共服务水平;省财政每年安排一定专款用于贫困山区发展生产,改善生产生活条件。
此外,中央财政还积极支持了民主党派、工商联开展智力支边活动,为边疆地区和少数民族地区经济发展提供咨询和服务。支持贫困地区加快基础设施建设步伐,增加以工代赈资金投入;进一步支持营造“绿色长城”——三北(东北、华北、西北)防护林体系建设,减少三北贫困地区水土流失,保护生态环境;支持移民开发,从根本上改善贫困户生产生活条件。
在各级党委和政府的领导下,经过广大贫困地区干部群众的艰苦努力,贫困地区经济和社会发展取得了显著成绩。例如,广西壮族自治区“八五”期间贫困人口由1100万人减少到600万人。通过异地安置解决了5.7万人的温饱问题。广东省绝对贫困人口由400万人减至80万人。内蒙古自治区到1995年底共有100万贫困人口已超过了温饱线,全自治区50个贫困旗县中已有10%左右的旗县接近脱贫标准,1206个贫困村解决了温饱问题。
二、加强财政扶贫资金管理,提高使用效益
要稳定解决绝对贫困人口的温饱问题,增加扶贫资金投入,只解决了一半问题。关键是如何管好用好这些资金,充分发挥资金使用效益。另外,国家财政在十分困难的情况下,拿出大量扶贫资金也是很不容易的,因此更有必要管好用好。“八五”期间,财政部门在加大投入的同时,着重加强了管理工作,向管理要效益,向管理要资金。
(一)各级领导高度重视是搞好财政扶贫工作的重要保证。财政部领导一直重视扶贫工作,多次作了重要指示,并深入到财政部扶贫点——湖南省新化县视察指导,对财政部门如何加强扶贫资金管理,提高资金使用效益,促进贫困地区发展做了重要指示。各地财政部门也一直十分重视扶贫工作,由主要领导或主管领导亲自抓。在每年的预算安排上,扶贫资金基本上不予减少,并且不断予以增加。从而从组织上和财力上为做好财政扶贫工作提供了坚强保证。
(二)统筹安排,集中使用,重点投放。扶贫资金相对于贫困地区发展的需要来说,数量是有限的。因此,在资金投放上都是精心选择项目,以国家政策为导向,优中选优,突出重点,集中使用。首先,不同地区有不同的发展优势,如资源、地域和产品等方面的优势,财政扶贫资金主要用在扶持贫困地区发挥优势上,找准当地经济发展的突破口,帮助这些地区依托当地资源,上一些投资少、见效快、效益好的项目,发展拳头产品。其次,不同地区有不同的薄弱环节,财政扶贫资金主要用在薄弱环节上,帮助贫困地区解决最困难、群众反映最强烈的问题,如个别地区的人畜饮水问题等。第三,因地制宜,不同地区采取不同的扶贫方法。如山西省的小流域治理、宁夏的吊庄移民、广西的易地开发等。第四,发展资金的投入,逐步加大了向科技含量高的项目倾斜,提高了贫困地区的产品质量和产品的附加值,增强竞争力。
(三)充分发挥财政部门综合职能,管好用好财政扶贫资金。首先,抓好项目的审批工作,充分发挥财政部门在项目的立项、评估和实施中的作用,以确保所选项目具有经济效益和带动贫困地区经济发展方面能起到有效的辐射效应。其次,坚持了跟踪问效,注重信息反馈,不断总结工作经验,提高选项工作的质量;强化监督,确保资金有效使用。三是建立发展资金专户,避免挪用,确保资金及时到位。四是建立发展资金管理激励机制,坚持先签合同后拨款,各级财政层层负责,对资金使用、回收好的省区给予奖励,差的视情节予以处罚。五是实行资金回收考评责任制,提高有偿使用资金回收率。
(四)培植财源,增强贫困县自我发展能力,实现稳定脱贫。各地财政部门在优先解决群众温饱问题的同时,努力帮助贫困县兴办骨干企业,改变县级财政困难状况,增强自我发展能力,带动大片贫困户脱贫致富。如支持青海省班玛县立足开发当地黄金资源,调动县与贫困户两方面的积极性。1993年该县财政收入比1990年增长了两倍多,1994年财政实现了自给。县财力增长的同时,促进了扶贫工作的进一步开展。该县贫困户和贫困人口由1984年的2401户、12400人分别减少到392户、1755人。支持安徽省绩溪县发展种植加工一条龙生产,使该县逐步形成了从种桑、养蚕到缫丝、织绸、制衣一条龙生产体系。既为县级经济创造了稳定的财源,又带动了群众脱贫致富,1994年全县来自蚕桑一条龙生产的收入就达到820万元,农民人均纯收入增加了400元。县财政收入达到3819万元,比1993年增长37.7%。
对自然条件普遍较差,小集体和个体经济难以发展的地区,集中资金扶持了贫困县兴办骨干企业,培植财源,壮大财力,缓解县级财政困难,增强其自我发展的能力。
(五)总结经验,加强交流和宣传。支援经济不发达地区发展资金是我国政府设立最早、规模最大的专门用于老少边穷地区发展生产,脱贫致富的财政专款,也是我国目前规模最大的扶贫资金之一。1994年财政部在全国各级财政部门的大力支持下,成功地举办了“全国支援经济不发达地区发展资金十五年使用成果展示会”。通过展示会,向全社会宣传十五年来老少边穷地区所发生的巨大变化和发展潜力,为老少边穷地区经济发展牵线搭桥,吸引社会各界积极参与到扶贫开发中来。“八五”期间财政部先后组织召开了五次发展资金管理工作座谈会,总结、交流各地管理经验,研究、探讨扶贫工作中出现的新情况、新问题,适应国民经济发展变化和全国扶贫工作形势,及时调整、修改资金投向和管理措施,为提高资金使用效益,促进贫困地区经济发展起到了极其重要的作用。
“八五”期间,我国的扶贫开发工作所取得的成就,无论从国内扶贫开发的实际进程看,还是与其他国家比较,都是一个巨大的历史性成就,充分证明了社会主义制度的优越性。但是,解决剩下的贫困人口温饱问题的难度却越来越大,扶贫开发已经进入了最艰难的攻坚阶段。对此,党中央、国务院十分重视,决定加大扶贫工作力度。“九五”期间,中央财政直接安排的扶贫资金422亿元,比“八五”期间增加了一倍多。资金投入力度的加大,为加快脱贫步伐,实现本世纪基本解决绝对贫困人口温饱问题提供了有利条件。
(本文作者系财政部地方司司长)
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