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摘要:
“八五”时期是我国加快建立社会主义市场经济体制,实现现代化建设第二步发展目标的重要阶段,也是我国预算管理制度化、法制化取得重大进展的时期。“八五”期间,我国先后颁布了《国家预算管理条例》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》等一系列有关预算管理的法律、行政法规、地方性法规和规章,基本上形成了以《宪法》为基础,《中华人民共和国预算法》为主体,《中华人民共和国预算法实施条例》和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、财政部门制定的地方性法规和规章为补充的,适应社会主义市场经济体制和国家宏观经济调控需要的预算管理法规体系。我国预算管理进一步制度化,法制化、突出地表现在以下几个方面:
一、重新规定了国家的预算管理级次和国家预算的组织体系
预算管理级次和国家预算的组织体系是国家预算管理的基础,反映着政府的职能,规定了国家参与国民收入的分配层次,决定着国家财政分配的范围和方向。新中国成立初期,为加强管理,国家颁布了《预算决算暂行条例》,曾对国家预算管理级次和预算组织体系作了规定,但这些规定囿于当时的政治经济形势,已经与当前的实际情况不相适应。一是我国的行政区划和...
“八五”时期是我国加快建立社会主义市场经济体制,实现现代化建设第二步发展目标的重要阶段,也是我国预算管理制度化、法制化取得重大进展的时期。“八五”期间,我国先后颁布了《国家预算管理条例》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》等一系列有关预算管理的法律、行政法规、地方性法规和规章,基本上形成了以《宪法》为基础,《中华人民共和国预算法》为主体,《中华人民共和国预算法实施条例》和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、财政部门制定的地方性法规和规章为补充的,适应社会主义市场经济体制和国家宏观经济调控需要的预算管理法规体系。我国预算管理进一步制度化,法制化、突出地表现在以下几个方面:
一、重新规定了国家的预算管理级次和国家预算的组织体系
预算管理级次和国家预算的组织体系是国家预算管理的基础,反映着政府的职能,规定了国家参与国民收入的分配层次,决定着国家财政分配的范围和方向。新中国成立初期,为加强管理,国家颁布了《预算决算暂行条例》,曾对国家预算管理级次和预算组织体系作了规定,但这些规定囿于当时的政治经济形势,已经与当前的实际情况不相适应。一是我国的行政区划和政权组织形式和结构经历了多次重大变化,国家的预算管理,按照一级政府、一级预算的原则,已对预算管理级次进行过多次调整,因此,《预算决算暂行条例》的规定与现实情况不一致。二是,新中国成立以后特别是改革开放以来,随着经济体制改革的深入,社会主义市场经济体制的逐步建立,政府职能的进一步明晰,以及国家财政体制不断完善,国家预算收支范围较新中国成立初期有了很大变化,需要重新明确和界定。另外,“八五”时期以前,在我国的预算管理实际工作中,还存在两个具体问题:一个问题是各级政府派出机关在国家预算管理中的法律地位和预算管理权限不清;另一个问题是对规范乡镇预算管理缺乏具体的规定。为此,从健全国民收入分配秩序,进一步规范国家的财政分配活动的角度出发,根据新形势下国家财政分配的特点,1991年10月,国务院制定了《国家预算管理条例》,以法规的形式对国家预算管理级次和国家预算的组织体系作了符合实际的新规定。1994年,全国人大制定《中华人民共和国预算法》,按照国家宪法对我国行政区划和政府设置的规定,正式以法律的形式明确,国家实行一级政府一级预算,设立中央,省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预算;不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇,经省、自治区、直辖市政府确定,可以暂不设立预算。同时,对本级政府预算的组成形式、上下级政府预算关系、国家预算的组成体系等也作了严格规定。考虑到各级政府派出机关不是一级政府,不设立人民代表大会,因此不具备设立一级预算条件的实际情况,国务院在制定《预算法实施条例》时,又根据实际工作的需要补充规定,县级以上地方政府的派出机关,根据本级政府的授权进行预算管理活动,但不作为一级预算。这些规定,是国家适应改革和发展的新形势,对有关国家预算管理的基本问题所进行的适时调整,并以法律的形式确定下来,为今后一段时期进一步明确划分各级政府职权,实行彻底的分税制和科学、规范的财政转移支付制度,以及统一政府收支,确保国家预算完整,防止肢解国家财政创造了条件,提供了法律上的保证。
二、国家预算管理体制更加合理
“八五”时期以前,我国的预算管理体制不太稳定,围绕集权与分权问题,国家在“集权型”、“集权与分权结合型”、“放权包干型”三种基本体制类型之间不断地进行过调整和改革,先后采用过多种不同形式的预算管理体制。体制的不断调整,虽然适应了国家不同时期政治经济形势发展的需要,但调整过于频繁,不利于稳定中央与地方的财政分配关系,也不利于各地因地制宜地规划本地经济发展。为改变这种状况,“八五”初期制定的《国家预算管理条例》正式将预算管理体制纳入法制管理的轨道,这对于稳定中央与地方的分配关系起到了积极作用,也调动了地方管理预算的积极性。但《国家预算管理条例》形成于国民经济调整时期,有关国家预算管理体制的规定不太成熟,随着国民经济的不断向前发展和经济体制改革的进一步深化,预算管理体制本身所带有的一些矛盾变得越来越突出,主要的表现是中央财政收入占整个财政收入的比重明显下降,不利于加强中央财政的宏观经济调控能力。此外,这种体制还存在着一个明显缺陷,即包干上交或补助额由上下级政府协商确定,管理不够规范。因此,“八五”末期,国家制定的《预算法》,在借鉴国外市场经济国家的成功做法、总结我国历次财税体制改革经验的基础上,明确规定国家实行中央与地方分税制,并授权国务院对预算收支的划分、地方向中央上解收入及中央对地方的返还或补助制定具体办法,报全国人民代表大会常务委员会备案。《预算法》关于分税制的规定,既是对“八五”期间国家财政体制改革所取得成果的肯定,进一步明确了我国预算管理体制发展的基本方向,也从法律上保障了中央与地方之间合理的财政分配关系,这不仅有利于稳定中央与地方各级预算收入来源,明确各级预算管理的职责权限,做到权责结合,克服过去那种权责不清的预算管理体制带来的弊病,也有利于增强中央财政的宏观经济调控能力,克服地区封锁、条块分割、重复建设、盲目建设的现象,促进社会主义统一市场的形成。
三、国家预算管理职权进一步明确
长期以来,由于我国在预算管理方面一直没有以法律的形式作出规定,因此在预算管理上存在着预算管理权责不清、职责不明、监督不力的问题。“八五”初期发布的《国家预算管理条例》规定了各级人民政府、各主管部门以及各单位的预算管理职权。但是,《国家预算管理条例》没能规定各级权力机关的预算管理职权及其对政府预算行为的监督和制约。这个问题在《预算法》中得到解决。《预算法》作为国家预算管理的基本法律,第一次以法律的形式,全面、完整、明确地规定了各级权力机关、政府机关、各级财政部门以及各部门、各单位在预算管理中的职权,特别是《预算法》第二章和其他各章中对各级人民代表大会和常务委员会有关预算的审批权,预算、决算的监督权,预算、决算方面决定的撤销权的规定,充分保证了各级人民代表大会及其常务委员会能依法监督各级人民政府预算,从而从根本上保证了各级预算一经本级人民代表大会批准,即具有法律效力,非经法定程序,不得擅自改变预算,切实改变了预算执行中随意开口子、批条子、使预算约束日趋软化的状况。
此外,为了解决预算审批中长期存在的同一级预算要由上下两级人民代表大会重复审批的问题,《预算法》规定,全国人大审查中央和地方预算草案及中央与地方预算执行情况的报告,批准中央预算,不批准地方预算;县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告,批准本级预算,不再批准下一级总预算。这样规定,较好地解决了预算审批过程中长期存在的审批法律关系不清的矛盾和问题,有利于加强各级人大和政府的责任,强化各级人民代表大会对本级政府预算的监督和管理。
四、进一步规范预算编制
预算编制是国家预算管理的一项重要基础工作,“八五”期间,为加强对预算编制的管理,在预算编制上国家着重采取了以下措施:
(一)改革预算编制方法,实行复式预算。针对单式预算存在的弊病,《国家预算管理条例》规定,我国实行复式预算制度,并从1992年起,国家预算、中央预算及部分省级预算,按照经常性预算与建设性预算分列的复式预算编制。此后,随着经济发展和经济体制改革的进一步深化,在总结实践经验的基础上,我国的复式预算制度得到进一步的改进和完善。《预算法》又将复式预算作为国家预算管理的一项基本法律制度予以明确,同时,国务院在制定《预算法实施条例》时,按照《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于“建立政府公共预算和国有资产经营预算,并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算”的要求和原则,阐明了复式预算的具体形式,明确我国的复式预算分为政府公共预算、国有资产预算、社会保障预算和其他预算,并对各类预算的概念进行了规范性解释。实行复式预算,不仅体现了政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则,同时可以明显反映出各自的预算收支状况,科学地考察各项资金的来源和使用效益,提高预算的透明度。
(二)规范预算编制原则。预算是国家管理社会经济事务,实施宏观经济调控的主要手段,编制预算必须认真、规范,为此,《预算法》要求,各级政府、各部门和各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案,及时编报预算草案,各级政府要及时汇总预算草案并按时向各级人民代表大会提交预算草案;中央政府编制公共预算不列赤字;地方政府预算必须量入为出、收支平衡,不列赤字;各级政府应该列入预算的收支,不得隐瞒、少列,也不得将上年的非正常收入作为本年编制预算收入的依据;预算支出应统筹兼顾,确保重点,在保证政府公共支出合理需要的前提下,妥善安排其他预算支出。以上原则,不仅有利于预算的及时编制、汇总和上报,同时,对保持国民经济总量基本平衡、健全国家财政职能也具有积极作用。
(三)明确预算编制依据。为了使各级政府、各部门和各单位在编制预算中能够有所遵循,克服以往按经验和惯例编制预算的做法,《预算法实施条例》第三章规定,各级政府编制年度预算草案,必须遵守国家法律、法规,符合国民经济和社会发展计划、财政中长期计划和有关的财政经济政策以及上级政府对编制本年度预算草案的指示要求,严格依照本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围,并结合上一年度预算执行情况和本年预算收入变化因素编制。各部门和各单位编制预算,应遵守国家的法律、法规和本级政府的指示和要求,充分考虑本部门本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素,结合本部门、本单位的职责、任务和事业发展,严格按照本部门本单位的定员定额标准编制本部门本单位的年度预算草案。
此外,对于中央预算和地方各级政府预算编制的内容以及各级政府预算编制中的一些具体问题,如预备费、预算周转金的设置、财政结余的使用等,《预算法》和《预算法实施条例》分别作了相应的规定,这对于进一步完善国家预算编制的法律规定,加强预算编制管理,以及规范预备费、财政周转金、上年财政结余的使用也是十分必要的。
五、进一步规范预算执行
预算执行是整个预算管理的关键。针对预算执行过程中存在的征收机关随意减征、免征、缓征预算收入,部门、单位挤占、截留、挪用应上缴预算收入和挪用财政拨款、擅自动用国库库款等问题,“八五”期间,国家在法制和规章制度建设方面做了大量工作,大力整顿预算管理秩序,规范国家预算执行。一是整顿预算收入征管秩序,健全法制。为此,《预算法》强调,预算收入征收部门,有预算收入上缴任务的部门和单位,必须严格依照法律、行政法规的规定,及时、足额征收应征预算收入,上缴应缴预算资金,不得违反法律、行政法规规定,擅自减征、免征或者缓征应征预算收入和截留、占用、挪用预算收入和应缴预算资金。《预算法实施条例》规定,国务院各部门制定规章制度,凡涉及减免应缴预算收入必须符合国家统一规定,地方政府制定规章和行政措施,不得涉及减免中央预算收入、中央与地方共享收入,不得影响中央预算收入、中央与地方共享收入的征收。二是完善国库体制。在《预算法》和《预算法实施条例》中,国家规定,国库分中央国库和地方国库,中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务由中国人民银行分支机构经理。各级国库应当依照国家法律、行政法规和财政部、中国人民银行的有关规定,及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解和预算支出的拨付。各级国库和有关银行必须遵守国家有关预算收入缴库的规定,不得延解、占压应缴国库的预算收入、国库库款,不得占压财政部门拨付的预算资金。三是加强库款监管。《预算法》规定,各级国库库款的支配权属于本级财政部门。除法律、行政法规另有规定外,未经本级政府财政部门同意,任何部门、单位和个人无权动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。为加强对退库的管理,《预算法实施条例》又补充强调,各级预算收入退库的审批权属于本级政府财政部门,中央预算收入或中央与地方共享收入的退库,由财政部或财政部授权的机构批准。地方预算收入的退库,由地方政府财政部门或其授权的机构批准。以上这些规定和《预算法》、《预算法实施条例》有关预算执行的其他方面的规定,对克服预算执行工作中存在的弊病,建立良好的预算收入征管秩序、国库管理体制、健康的库款管理机制将起到很大的促进作用。
预算调整是预算执行的一个重要方面,针对以往预算调整的概念不统一,预算调整程序不清、随意调整、缺乏监督的问题,“八五”期间的预算立法,从预算调整的概念、预算调整程序两个方面着手,对涉及预算调整的有关问题,如预算调整的范围、预算调整方案的编制、预算调整方案的报送与审批等作了明确的规定,这将有助于加强预算管理,克服预算执行的随意性,确保预算严格依法执行。
六、进一步规范决算管理
决算是预算管理工作中的一个十分重要的阶段。关于决算管理,虽然我国从1951年7月就颁布过有关决算管理方面的条例。但“八五”期间国家先后发布的《国家预算管理条例》、《预算法》、《预算法实施条例》中关于决算的规定,要比以往的规定更科学、更准确和更适应新的经济形势。特别是《预算法》和《预算法实施条例》,适应建立社会主义市场经济体制的需要,从法律上对决算工作进一步规范。按照《预算法》的规定,各级政府、各部门和各单位,应在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制决算草案。各级政府、各部门和各单位编制决算草案,必须符合法律、行政法规,做到收支数额准确、内容完整、报送及时。应缴预算收入应及时、足额上缴中央和地方国库并由中央财政和各级地方财政分别编入中央和地方决算;不属于国家预算开支范围和不符合开支标准的支出不得列入决算支出;凡当年已发生的财政收支,要如实作为预算收支列入决算;各级财政决算和各类财务决算,要坚持自下而上、层层逐级汇总的原则,不得以领代报、以估代编;决算草案应填报齐全,不得自行取舍和遗漏;严格按规定时间上报。关于决算编制过程中政府财政部门、各部门和各单位的基本任务、各级决算的具体报送程序以及决算审查、批准过程中有关国家机关的职权等,《预算法》和《预算法实施条例》分别作了明确规定,这对于提高决算工作质量、进一步做好决算工作具有十分重要的意义。
七、明确法律责任,强化预算的法律约束力
明确的法律责任制度是坚持依法理财、依法治财,加强预算管理法制的有力保证,也是严厉打击各类预算违法行为、惩治各项违法犯罪的重要依据。“八五”期间,国家进一步健全、完善了预算管理法律责任制度,在国务院1987年6月发布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》的基础上,针对预算管理中出现的一些问题,如未经批准擅自变更预算,违反法律、行政法规的规定擅自动用国库库款或以其他方式支配已入国库的库款,隐瞒预算收入或将不应在预算内支出的款项转为预算内支出,征收机关滥设过渡帐户,办理国库业务的银行占压财政资金等突出问题,《预算法》重点明确了三种预算违法行为:一是政府擅自变更预算,破坏预算平衡;二是违法动用国库库款或以其他方式支配库款;三是隐瞒预算收入或者将不应在预算内支出的款项转入预算内支出。同时根据国家目前所采用的法律责任形式,规定了违反《预算法》上述规定的各级政府、各部门、各单位及其主管人员和其他责任人员所应承担的法律责任。
(本文作者系财政部预算司副司长)
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