[大]
[中]
[小]
摘要:
党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》,在强调粮食问题具有特殊重要性时,把加大农业综合开发力度,加快中低产田改造,作为确保国家粮食稳定增产必须采取的得力措施之一。中央农村工作领导小组也明确提出了进一步组织实施好农业综合开发必须坚持的原则。各级地方政府和广大农民群众越来越认识到农业综合开发是一项利国利民的事业,搞好农业综合开发的热情和投资投劳的积极性很高。农业综合开发项目和资金管理工作正逐步向科学化、程序化、规范化、制度化的方向过渡。
1995年,中央财政预算安排农业综合开发资金23亿元,比1994年增加4亿元。1995年农业综合开发资金实际支出66.3亿元,比1994年增加4亿元。在资金支出总额中,中央财政资金21.6亿元,地方财政配套资金14.3亿元,农业综合开发专项贷款8.8亿元,集体和农民自筹资金15.4亿元,其他资金6.2亿元。1995年,实际完成改造中低产田1865万亩,开垦宜农荒地141万亩,造林488万亩,草场改良201万亩。项目区新增年生产能力为:粮食34.6亿公斤,棉花190万担,油料2.35亿公斤。同时,经济林建设、畜牧水产养殖、秸秆养畜、绿色食品、农副产品加工等多种...
党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》,在强调粮食问题具有特殊重要性时,把加大农业综合开发力度,加快中低产田改造,作为确保国家粮食稳定增产必须采取的得力措施之一。中央农村工作领导小组也明确提出了进一步组织实施好农业综合开发必须坚持的原则。各级地方政府和广大农民群众越来越认识到农业综合开发是一项利国利民的事业,搞好农业综合开发的热情和投资投劳的积极性很高。农业综合开发项目和资金管理工作正逐步向科学化、程序化、规范化、制度化的方向过渡。
1995年,中央财政预算安排农业综合开发资金23亿元,比1994年增加4亿元。1995年农业综合开发资金实际支出66.3亿元,比1994年增加4亿元。在资金支出总额中,中央财政资金21.6亿元,地方财政配套资金14.3亿元,农业综合开发专项贷款8.8亿元,集体和农民自筹资金15.4亿元,其他资金6.2亿元。1995年,实际完成改造中低产田1865万亩,开垦宜农荒地141万亩,造林488万亩,草场改良201万亩。项目区新增年生产能力为:粮食34.6亿公斤,棉花190万担,油料2.35亿公斤。同时,经济林建设、畜牧水产养殖、秸秆养畜、绿色食品、农副产品加工等多种经营及龙头项目建设,促进了农业产业结构的调整和优化。1995年,农业综合开发项目区农民年人均纯收入平均比非项目区多300元。项目区农田林网、长江上游水土保持和防护林工程、太行山绿化工程等项目建设,有效地改善和优化了生态环境。
一、政策完善和制度建设情况
(一)进一步完善农业综合开发投入政策。1995年,投入政策明确和重申的主要内容有:第一,农业综合开发的主攻方向仍是通过改造中低产田和适量开垦宜农荒地,提高粮、棉、油、肉、糖,特别是粮食生产能力。要重点开发东北平原、黄淮海平原、长江中下游平原、云贵川“金三角”地区、甘肃的河西走廊、新疆的伊犁河、阿塔河、塔里木河流域等地区,对重点地区以外的投资,存量要逐步压缩,增量不再安排,且一般不再按部门分配资金。第二,地方财政配套资金、农业综合开发专项贷款、集体和农民自筹资金,三项都要以省(自治区、直辖市)为单位,与中央财政资金按1∶1的比例配套投入。特别是要确保农业综合开发专项贷款的30%用于土地治理项目,并尽可能落实到农业综合开发项目区内。集体和农民自筹资金的投入,必须与中央财政资金投入达到1∶1的比例。要鼓励和支持农民群众增加对土地治理项目的资金和劳务投入。第三,实行投入与贡献挂钩的办法。即:将中央财政资金投入与项目所在省(自治区、直辖市)增加粮食调出(或减少粮食调入)挂钩,中央财政提供无偿投资1元,项目所在省(自治区、直辖市)必须提供1公斤专储粮。第四,农业综合开发资金不安排用于修复水毁工程,但对工程设施水毁严重的项目区中属于贡献较大的产粮区,如仍具备开发条件,可以重新立项开发。对防洪、排涝标准不符合规定的,不予批准立项。第五,要牢固树立建管并重的指导思想,采取切实有效的措施加强工程管护工作,保证已建工程长期发挥效益,并将已建工程管护情况作为竣工项目验收的重要内容和审批续建、新建项目的重要依据。
(二)加强农业综合开发制度建设。1995年经国家农业综合开发联席会议批准,以国家农业综合开发办公室的名义颁发了以下三个暂行规定:
1.为了进一步加强对多种经营及龙头项目的管理,使其发挥应有的作用,颁发了《国家农业综合开发多种经营及龙头项目管理暂行规定》。主要内容是:第一,多种经营及龙头项目是指在农业综合开发中发展粮棉油等主要农产品生产以外的、直接经济效益较高的种植业、养殖业和农副产品加工业等项目。第二,多种经营及龙头项目与土地开发治理密切协调,其中多种经营项目在国家立项的项目区内安排,龙头项目原则上在开发区内安排。第三,多种经营及龙头项目,必须符合国家的产业政策和本地区农业整体发展规划,布局合理,重点突出,集中投入,规模经营,并能带动项目区及周边地区农民显著增收。第四,多种经营及龙头项目以资源为基础,以市场为导向,以科技为依托,以效益为中心,并应具有高起点、高科技含量、高经济效益和带动作用强等特征。第五,多种经营及龙头项目与土地治理项目统一规划,分别报批,并实行自下而上逐级申报、自上而下逐级择优审批的管理程序。第六,国家对多种经营及龙头项目实行分级评估论证、统一审批立项和批复年度计划的办法。在项目总投资中,中央财政资金超过200万元(含200万元)、农业综合开发专项贷款超过1000万元(含1000万元)的项目,需经国家农业综合开发办公室会同或委托有关部门对可行性研究报告进行评估论证。第七,多种经营及龙头项目由各级农业综合开发办公室统一组织实施。同时,允许各种经济成份参与对多种经营及龙头项目的开发。第八,多种经营及龙头项目竣工后应单独组织验收,采取分级验收办法,国家农业综合开发办公室对重点项目进行抽验。
2.为了加强农业综合开发财政有偿资金(以下简称有偿资金)的管理,提高有偿资金的使用效益,逐步建立起自我积累、自我发展、滚动开发的机制,颁发了《国家农业综合开发财政有偿资金管理暂行规定》。主要内容是:第一,有偿资金的来源包括:中央和地方财政投入的有偿资金、回收后的有偿资金及资金占用费、存款利息。第二,有偿资金的使用,要贯彻国家农业综合开发的方针政策;要坚持社会效益和经济效益相结合的原则;要坚持谁受益,谁还款的原则;要坚持回收后继续用于农业综合开发的原则。第三,中央和地方财政借出的有偿资金,实行统一的差别占用费费率,其中土地治理项目月费率1‰、多种经营项目月费率2.5‰、龙头项目月费率4‰。第四,财政部门负责有偿资金的管理,坚持统一政策,分级管理的原则,实行“专户存储,专人管理,专人登帐”的管理办法。第五,中央和地方的有偿资金占用费收入,其中90%转作有偿资金本金,10%作为财政部门有偿资金回收工作的业务费。
3.为了使农业综合开发项目评估工作逐步做到科学化、规范化、程序化、制度化,实现择优立项,提高投资效益,参照其他行业的项目评估办法,结合农业综合开发实际情况,颁发了《国家农业综合开发项目评估暂行规定》。主要内容是:第一,凡申请的新建项目和续建项目,都需经过项目评估。评估论证认为可行的项目,方可按规定程序审批立项。第二,项目评估的组织实施,根据投资规模分层次、分类型进行。其中中央财政年度投资在1000万元以上(含1000万元)的土地治理项目和中央财政投资200万元以上(含200万元)的多种经营及龙头项目,由国家农业综合开发办公室组织评估;中央财政年度投资低于上述规模的项目,由各省(区)、中央有关部门组织评估,并报国家农业综合开发办公室备案。第三,项目评估内容主要包括:开发的资源和条件、项目区的规划和设计情况、投资规模和配套资金来源、效益指标和开发机构、人员力量等。第四,明确项目评估的要求,主要是对评估人员的资格、权利与责任,评估报告等,作出相应规定。
二、新建项目的考察评估情况
为了实现择优立项,提高开发效益,1995年对新建项目认真进行了考察评估。采取的主要措施和做法:一是明确规定考察评估的区域和投资规模。确定对东北平原、黄淮海平原、长江中下游平原、云贵川“金三角”地区1995年中央财政投资1000万元以上的新建项目,进行考察评估。二是合理安排考察的时间和人员组织。从1994年9月至1995年7月,共组织18个考察组进行考察评估。每个考察组4—7人,均有农业、林业、水利、财政等有关行业的专家参与。三是严格履行考察的范围和内容。各考察组在考察评估过程中,审查项目可行性研究报告;查阅项目规划设计情况;深入到现场,勘查开发的区域和水土资源条件;核实资金配套能力和财政有偿资金还款措施;走访农户,了解农民群众集资和投劳的积极性;测算农业综合开发经济效益及开发潜力;听取有关部门对开发项目的意见;研究了存在的问题,提出了意见和建议。
考察评估的22个新立项目,从总体上看,基本上符合立项的条件。一是明确以增产粮棉油肉糖为主要目标,突出发展粮食生产,无论是粮食调出省(区)还是调入省(区),都坚持了这一指导思想。二是优先选择水土资源条件好,投入少、产出多、见效快、贡献大的项目和区域。三是坚持按流域或灌区统一规划,项目区集中连片,形成了规模开发的局面。四是多数省(区)地方财政配套资金能够到位,省级财政部门都承担了地方财政配套资金70%的比例,都能将财政配套资金主要用于土地治理项目。五是多数地方党政领导重视和支持农业综合开发工作,前期准备工作比较充分,认真对项目作了可行性研究和规划设计,并提供了省级财政部门对承担本级财政配套资金和中央财政有偿资金还款的承诺书、省级水利部门对水资源利用情况的鉴定意见、省级土地管理部门对开荒计划的批准文件,农民群众也有集资投劳搞开发的积极性,注重把增产与增收的目标结合起来。考察中也发现,有个别项目存在开发区域分散、配套资金不落实、比较效益低的问题。对这些问题,有关省(区)及时采取措施加以解决。通过比较严格的考察评估,基本保证了择优选项。
三、竣工项目的验收情况
1994年建设期满的国家农业综合开发三年期(1992—1994年)地方总项目共11个,即:四川中部丘陵地区、湖北江汉平原和鄂北岗地、湖南湘南及怀化地区、江西赣中南地区、山东黄河三角洲、内蒙古东四盟市、内蒙古巴盟河套盐荒地、宁夏河套地区、海南三亚和文昌等地区、武汉新洲和黄陂等地区的农业综合开发项目和内蒙古草原畜牧建设项目,共涉及8个省、自治区的228个县(市)、2822个乡(镇)、9743个村。1995年5月至7月,国家农业综合开发办公室组织8个验收组,对上述项目逐个进行验收,重点抽验了71个县(市),占开发总县(市)数的31.1%。
(一)开发任务完成情况。国家批复这11个项目的开发总任务为:改造中低产田667.33万亩,开垦宜农荒地135.66万亩,造林329.01万亩,改良草场119.03万亩,围栏草场68.8万亩,人工种草30.87万亩,建成饲料基地5.79万亩。开发目标主要是提高粮、棉、油等主要农产品综合生产能力。11个项目实际完成改造中低产田1453.15万亩,占计划的87.15%;开垦宜农荒地143.69万亩,占计划的105.9%;造林378.16万亩,占计划的114.93%;改良草场130万亩,占计划的109.3%;围栏草场89.75万亩,占计划的130.45%;人工种草31.82万亩,占计划的103.11%;建成饲料基地7.19万亩,占计划的124.18%。除改造中低产田未完成计划任务外,其他各项开发任务均超额完成。改造中低产田计划任务未完成的主要原因是,编制三年期(1992—1994年)开发计划时,水泥、钢材、木材的价格是参照1991年冬的市场价格测算的,但在计划执行期间恰逢1992、1993两年全国出现基建热潮,“三材”价格上涨了二至三倍,少数省(区)项目区水利工程在建材价格暴涨的情况下未能完成计划,进而影响了改造中低产田任务的完成。
(二)资金落实情况。11个项目实际完成总投资37.5亿元,占计划的96%,其中中央财政资金完成11.01亿元,占计划的97.99%;地方财政配套资金完成10.36亿元,占计划的98.21%;集体和群众集资完成7.25亿元,占计划的103.79%;农业综合开发专项贷款完成8.43亿元,占计划的85.9%。除农业综合开发专项贷款完成计划任务较差外,其他各项投资基本完成或超额完成了计划任务。此外,项目区农民投劳达71927万工日。
(三)工程建设及管护情况。多数项目区的规划设计比较合理,主要工程建设质量良好。湖北省的项目在规划设计上坚持了“高起点、高标准、高质量,并尽可能节省投资”的原则,项目区按照园田化的要求,田块、机耕路、农田林网及灌排沟渠和桥涵闸站等配套建筑物的布局比较合理,项目建成后做到了灌排分家,能灌能排,除涝标准达10年一遇,灌溉保证率达90%以上。
(四)开发效益情况。开发的效益比较显著。一是项目区农业生产基本条件明显改善。通过开发治理,共新增灌溉面积489.78万亩,改善灌溉面积849.51万亩,新增排涝面积305.95万亩,改善排涝面积404.43万亩,改良土壤1014.47万亩,平整土地343.29万亩,修建机耕路20406.37万公里,使项目区农业基本生产条件明显改善,增强了农业发展后劲。二是提高了粮棉油肉糖等主要农产品的生产能力。开发项目区新增年生产能力:粮食301.73万吨,占计划的97.7%;棉花139.8万担,占计划的153.7%;油料28.72万吨,占计划的142.5%;肉类22.03万吨,占计划的189.2%;糖料92.31万吨,占计划的79.6%。三是产生了多方面的社会效益。通过农业综合开发,做到了农民一家一户想做而做不到的事,有利于完善农村以家庭联产承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制;提高了农民科学种田水平,农民从开发中得到实惠,加快了脱贫致富奔小康的步伐。
这期项目建设具有以下几个特点:第一,较好地支持了集中连片开发的原则。这期项目区的安排基本做到集中连片,区域开发规模扩大。如江西省开发项目区的片数由上期的137片压缩为68片,多数项目区的开发规模达1万亩以上。第二,资金管理比较严格。多数项目区做到了资金专人、专户、专帐管理,坚持按工程进度拨款,保证了资金专款专用,并制定了财政有偿资金还款措施,明确了债务人,签订了还款合同。第三,注重把增产与增收的目标结合起来。多数项目区在保证重点改善农业基本生产条件,提高粮食等主要农产品综合生产能力的同时,因地制宜地优化种植结构,适度发展多种经营及龙头项目,较好地把农业增产与农民增收的目标有机地结合起来。开发项目区农民年人均纯收入平均增加526元。
这期11个项目建设存在的主要问题,一是部分项目工程建设没有全部完工;二是林业措施仍相对比较薄弱,有的项目区林木成活率低,有的该种树的没有种;三是农业综合开发专项贷款不够落实,在验收的11个总项目中,有6个项目农业综合开发专项贷款没有完成计划任务;四是部分地区开发机构及人员力量难以适应工作要求。针对这些问题,国家农业综合开发办公室提出了如下建议:一是对尚未完工的工程,要利用地方财力和群众投劳,按照缺什么补什么的原则,限期完成并达到原设计标准;二是对林木成活率低和该种树而没有种的项目区,要及时补种,并在今后的项目建设中,适当增加对林业措施的投资,加强项目区林业建设;三是今后各地开发部门要主动与农业发展银行联系,落实承贷主体,促使农业综合开发专项贷款及时足额到位;四是加强开发机构和队伍建设,有关省(区)要加强各级特别是省级农业综合开发机构建设,充实人员力量,提高人员素质,并理顺与有关部门的工作关系,为做好农业综合开发工作提供组织保证。
四、多种经营及龙头项目建设情况
1995年,农业综合开发工作在继续坚持以改造中低产田和适量开垦宜农荒地为主攻方向的同时,多种经营及龙头项目建设取得长足进展。1995年,各级财政实际投入农业综合开发多种经营及龙头项目的资金为7.1亿元,占本年度财政资金投入总额的19.8%,加上配套投入的农业综合开发专项贷款、集体和农民自筹资金、其他资金,1995年农业综合开发多种经营及龙头项目实际投入资金总额为22.1亿元。上述投资重点用于扶持各地经济林建设、畜牧水产养殖、大棚蔬菜种植、农副产品加工服务项目,以及秸秆养牛、油茶低改,绿色食品等部门专项多种经营项目。各地在多种经营及龙头项目管理和建设中的主要做法是:第一,统筹规划,因地制宜。许多地方从实际出发,立足于项目区的农业资源优势,密切结合土地资源开发治理,制定多种经营及龙头项目开发规划,分期分批组织实施,有的已取得明显效果。辽宁省本着“因地制宜,做好规划,扬长避短,发挥优势”的原则制定的规划是,在滨海平原区开发水果、水产品生产基地;在中部冲积平原区建设畜牧、淡水产品和蔬菜主产区;在北部波状平原区以发展农区畜牧业为主;使全省多种经营布局合理、方向明确。第二,建立基地,发展龙头。一些省(区)在发展多种经营中,充分利用项目区资源优势,狠抓名特优农产品基地建设,逐步改变零打碎敲、散兵作战的方式,转向连片开发,取得规模效益。同时,按照产供销、种养加、贸工农、经科教一体化的要求,发展龙头企业,探索“市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户”的生产经营机制,促进了农业产业化发展。江苏省镇江市总结出六种龙头企业发展模式,即企业带动型、科技推动型、市场牵动型、企业集团型、协会联结型、股份合作型,龙头企业已呈现出从初加工向精加工发展、从单一产品向系列产品发展、从内向型向外向型发展、从分散型向集团型发展的趋势。第三,依托科技,优质高效。各地在多种经营及龙头项目建设中,广泛应用先进科技成果,引进、繁育、推广优良品种,大力开发高产优质高效农产品。湖南省注重提高多种经营产品的科技含量,在推广良种良法上下功夫,建立健全科技服务体系。湖南省永州市在多种经营开发中,积极组织现有农技人员进行品种改良试验和耕作方法的技术攻关,选育适应本地的新品种。1995年杂交稻、生猪、柑桔、反季节蔬菜等良种不但实现了全市自繁、自制、自给,还有相当一部分辐射到省内外。
1995年多种经营及龙头项目存在的主要问题是:有的地区投资比较分散,未能集中有限的财力扶持示范带动作用强、辐射范围广的项目;有的地区开发领域还不够宽,对于农副产品的加工、流通环节重视不够等。
五、投资项目的工程管护情况
为了落实1995年全国农业综合开发经验交流会议精神,督促和推动各地加强工程管护工作,保证已建工程设施正常运行,长期发挥效益,国家农业综合开发办公室1995年8至12月份在全国范围内组织开展了农业综合开发工程管护大检查。从检查情况看,工程管护情况总的看是比较好的。第一,工程管护措施基本落实。许多地方的工程管护基本做到“四有”:即有组织、有人员、有制度、有经费。大多数地区县、乡两级都成立了由分管领导挂帅,专业技术人员及公安、司法等部门人员参加的项目管护委员会,录用忠于职守、坚持原则、有一定专业知识的人员担任管护员,形成了较为健全的管护组织体系。各地都依据不同工程类型建立管护制度,许多乡镇、村组还制定了既符合实际、操作性强,又行之有效的乡规民约、村规民约。第二,工程设施运行正常。项目区小型水库、塘坝、良种晒场、种子仓库、农电线路、成片造林、田间道路等工程基本完好,排灌站、机电井、地下输水管道、桥涵闸渡槽、仪器设备等运行完好率超过95%,排灌渠系、衬砌渠道、农机具的运行完好率达90%以上,农田防护林的保存率达80%以上,大部分工程能够实现十年以上不大修的要求。第三,工程效益比较明显。与开发前三年平均数相比,项目区新增粮食生产能力144.1亿公斤,粮食单产提高141.6公斤,农业总产值增加427.3亿元。通过山水田林路综合治理,农业生产条件得到改善,基本实现了田成方、林成网、渠相连、路相通的园田化格局。土壤肥力提高,理化性状大为改善。开发区农田林网提高了林木覆盖率,增强了截滞径流、涵养水源、保护水土、防风固沙的作用。
检查中也发现,部分地方在工程管护上仍存在不少问题。一是不同程度地存在重建设轻管护的现象,表现在不下工夫组织落实管护措施,而是把工程维修寄希望于国家继续投资;二是管护水平差,如配套建筑物和购置的设备遭破坏,沟渠淤积严重,林木保存率低等;三是管护资金不足,所筹集的管护资金60%以上用于管护人员报酬,用于修复被损工程的资金所剩无几,难以满足需要;四是擅自变更项目区耕地用途,将种植粮食的耕地用于发展水产养殖甚至搞基本建设。对此,一是要牢固树立建管并重的指导思想,把农业综合开发项目工程管护摆到与工程建设同等重要的位置,坚持不懈地抓工程管护。二是要将工程管护工作落到实处。要每年集中进行一次工程修复与渠道清淤,努力保持工程完好,并坚持赏罚分明,促使管护人员尽职尽责。要坚持依法办事,对蓄意破坏农业综合开发项目工程的,要依照有关规定予以处理。三是要认真落实管护资金。农业综合开发项目工程管护所需资金,要坚持“谁受益谁负担”、“以工程养工程”的原则筹集。同时,要对管护资金严格管理、定期检查,保证专款专用。四是要依法保护开发项目区耕地,禁止擅自征用或转作他用。五是要严格筛选项目,提高建设标准。今后凡新定的农业综合开发项目区,事先必须经过考察评估,并优先选择防洪有保障、排水有出路的地区,不具备开发外部条件的,不予批准立项。同时,要努力提高项目建设水平,做到科学规划,精心设计,严格施工,增强工程设施的耐用性和抗灾能力。
(国家农业综合开发办公室供稿,黄家玉执笔)
相关推荐