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摘要:
提出重建财政也许有人会诧然,但是只要认真冷静地观察一下我国当前财政运作的态势,就会发现这并非危言耸听,而是实际情况使然,也是加快市场经济体制建立之必须,是维护社会经济持续稳定增长之必须。
一、问题提出的背景
改革开放以来,我国经济得到前所未有的持续高速增长,国力不断增强,人民生活逐日提高,形势大好。然而,财政状况却与这种大好形势不协调,收支矛盾日趋尖锐,赤字连年有增无减。按通常口径计算,国家财政赤字1981年为98.59亿元,1986年为208.80亿元,1990年为515.10亿元,1991年高达664.67亿元,以致引发了财政运行债务化,只有连年扩大债务规模,才能维护财政运转,这种情况不仅造成财政日趋难以保障经济社会发展之必要的供给,而且由于借债的刚性化,削弱了财政对市场经济发展所必须的宏观调控功能,形势比较严峻。在经济高速发展的大好形势下,财政为什么会陷入这样严重困境,对此人们见仁见智,当时的共识是:由于改革以来财政收入占国民收入比重下降过快、过急造成的;出路在于适当提高比重。于是在1991年全国财政工作会议上,正式提出了“深化改革、振兴财政”,提高财政占国民收入比重的战略要求。会后,各个方面为提高财政比重...
提出重建财政也许有人会诧然,但是只要认真冷静地观察一下我国当前财政运作的态势,就会发现这并非危言耸听,而是实际情况使然,也是加快市场经济体制建立之必须,是维护社会经济持续稳定增长之必须。
一、问题提出的背景
改革开放以来,我国经济得到前所未有的持续高速增长,国力不断增强,人民生活逐日提高,形势大好。然而,财政状况却与这种大好形势不协调,收支矛盾日趋尖锐,赤字连年有增无减。按通常口径计算,国家财政赤字1981年为98.59亿元,1986年为208.80亿元,1990年为515.10亿元,1991年高达664.67亿元,以致引发了财政运行债务化,只有连年扩大债务规模,才能维护财政运转,这种情况不仅造成财政日趋难以保障经济社会发展之必要的供给,而且由于借债的刚性化,削弱了财政对市场经济发展所必须的宏观调控功能,形势比较严峻。在经济高速发展的大好形势下,财政为什么会陷入这样严重困境,对此人们见仁见智,当时的共识是:由于改革以来财政收入占国民收入比重下降过快、过急造成的;出路在于适当提高比重。于是在1991年全国财政工作会议上,正式提出了“深化改革、振兴财政”,提高财政占国民收入比重的战略要求。会后,各个方面为提高财政比重作了多方面工作:努力增收节支,开征了一些新税,设置了预算调节基金和能交基金等等。但所有旨在提高财政比重的政策措施收效甚微,财政比重不但没有得到提高,反而进一步下滑,截至1993年,财政占GDP比重已降到16%,致使财政赤字规模和债务规模进一步扩大,1994年预计将达1292亿元之巨,在西方通常都以财政债务规模占GDP的3%为警界线,我国财政债务收入占GDP比重已达3.8%!并且,就是这样的高额赤字和债务,依然满足不了各方面的需要,已有一半以上的县级财政发生赤字,欠发工资现象渐趋增加。这种情况表明,财政收入比重持续下滑,引发财政收支矛盾尖锐化这只是现象,其背后还有着更深层次的问题,就财政收支论财政收支;单纯在增强财政征收力度上下功夫,是无从克服困难的,只有解决这深层次问题,财政收支矛盾才能从根本上得到解决。那么,引发收支矛盾尖锐的深层次问题是什么,笔者认为那就是体制不顺,导致财政职能被肢解,财政收入功能衰竭的结果。自改革开放以来,为配合经济体制改革的需要,财政改革先行一步,为克服旧财政体制统得过死、集中过多的弊端,进行了多层次、多环节的放权让利改革,十多年改革实践表明,财政放权让利是完全必要的,方向是正确的,成绩巨大,功不可没。但当我们用社会主义市场经济要求的标准,冷静地回顾和分析往日的改革时,也不能否认,由于没有经验,在放权让利的各种措施或体制办法构造上,以及具体收支策略上,都存在着这样那样的失当之处。主要表现在:1.在财政收入方面,无论纵向分配关系改革或是横向分配关系改革,都采取了包字当头和利益让渡上保存量让增量的办法。这种放权让利方式和策略,虽然有利于稳定国家财政与企业部门、中央财政与地方财政之间的分配关系,有利于保障扩大给各方面的自主权落实的积极作用,但在此同时,由于包死了国家财政一头,就使社会财力增量分配上,形成一个国家财政收入累退机制,极大地抑制了财政收入的增长。2.在支出方面,由于相当长的时间内,没有把转换财政职能提到改革日程上,结果放权让利改革只是打破了统收,而统支却迟迟未能打破。这就不能不带来财政收支之间的尖锐矛盾,加之为了缓解财政供给不足的矛盾,又没有采取加快财政职能转换的改革和相应外放支出责任的做法,而采取了鼓励各方面“创收”,用“创收”弥补财政供给不足的办法。“创收”政策的实施,虽然对增加行政事业单位可支配财力的数量,缓解经费不足矛盾,对发展各项事业上起了积极作用,但也引起社会资金分配上的无序化和财政收支大量溢出预算而灰色化的后果,“创收”成了国家财力漏失的黑洞,形成一个财政收入不足就鼓励“创收”,各方面“创收”又直接或间接地挤挖国家财力,结果又进一步导致财政供给不足的恶性循环机制。3.为保障重点建设资金供给,加快这些事业发展,实行了各种基金制和事业的收费制,比如电力建设基金、石油开发基金、煤炭开发基金、铁路建设基金、民航基础设施建设基金等等,还有以港养港、以林养林等等。这些政策措施,仅就发展这些事业来说,都是无可非议的,愿望都是好的,也的确取得了积极效果。但就国民经济总体来看,就经济社会正常运行机制而言,也有其失误之处。在国有经济居主体地位、财政收入主要来自公有经济的条件下,各种基金和各种收费不纳入国家预算管理,造成国家财力的过度分散,在一定程度上,有肢解财政的负效应!因为费和基金,归根结底大部分要由企业和财政负担,都将提高价格和增加企业成本,最终挤了企业利润,也挤了财政收入。据统计,预算内国有工业企业在1985年上缴财政的利润为299.29亿元,到1991年下降到52.96亿元,平均每年下降25%,上缴财政利润占销售收入的比重由6.1%下降到0.5%。而在此同时,上缴各部门的费和基金,每年却以年均22.4%的速度增长着,充分表明基金办法及分散收费办法,乃是造成国家预算内财力流失的一个重要渠道。此外,广泛地采取各自为战的收费和提取基金办法,也是拉动成本上升,推动通货膨胀,不利于宏观调控的一个消极因素。
总之,财政困难是体制性的,是由于放权让利改革的对策和方法上的某些失当,导致财政职能肢解、财政收入功能衰退、社会分配秩序混乱、国家财力分散的结果。因此,要摆脱财政困难,其出路不在于在现有体制下设法增大财政征收力度,提高各方面负担度,而在于转机建制,下决心整顿社会分配秩序,调整财政职能范围,改革财政收入机制,重建财政。否则,仅在收支上作文章,不仅于事无补,而且还会使财政困难愈演愈烈,甚至会贻误改革开放事业。
二、实现财政重建的必要措置
既然重建财政是针对国家财政职能被肢解,财政职能错乱,财政功能衰竭的状况提出来的,当然重建财政也就决不是单纯地解决财政收支平衡问题,更不是向旧时财政体制后退,而应当重在治理,旨在建立一个职能完备、功能健全、与市场经济体制协调的新财政体系。要建立这样的财政,需要进行多方面改革方能实现。
(一)进行财政职能范围的调整和转换。改革以来,虽然财政职能范围有了一定的发展变化,但至今没有摆脱旧的职能范围框架。旧的财政职能范围,是在指令性计划体制下形成的,它反映着指令性计划经济要求和特征,是与指令性计划体制相配套的。指令性计划经济基本特征是:国家的社会管理职能与全民所有制的所有者职能溶为一体,社会再生产过程的各个侧面都在国家统一的指令性计划控制下运行,从而全社会形成为一个大工厂,财政则是这个大工厂的总财务。在这种体制下,企业部门财务和家庭部门财务状况,都直接受制于国家财政,在统收统支下失去了独立性,企业财务职能与国家财政职能搅在一起,企业财务承担着许多国家财政的功能,国家财政也承担着许多企业财务功能。由于个人消费品分配方面事实上是采取了半工资半供给的办法,很多基本消费品是由国家财政依计划无偿或低价供给,致使家庭财务也处于依赖国家财政,财政承担着许多家庭财务供给的责任。这种情况不仅造成财政职能与企业和家庭财务职能界限不清,也造成财政职能范围错乱,处于既有缺位又有越位的不健全状态。这种财政职能状态,不仅戕害着财政的正常功能,而且与市场经济发展相矛盾。财政职能范围必须随着生产力发展、生产方式变迁、经济运行机制的改变而改变。经济改革,从传统的指令性计划经济体制向社会主义市场经济体制转换,是经济运行机制的根本性转变,不可避免地要引起财政职能范围的变化,如果在经济体制改革中不按客观变化了的情况调整财政职能范围,就必然会发生旧财政职能范围与新的体制、新的经济运行机制之间的激烈摩擦,而会更加导致财政困难。
适应市场经济发展,财政职能范围应当做哪些调整,人们并不能任意而为之,它只能依市场配置资源机制要求来界定,这就是市场作用不能进入和市场作用失误的领域。依这一标准来分析,我国现在的财政职能范围至少要做如下一些调整,方能转向市场经济发展的轨道。
1.以政府的社会管理职能与所有者职能分开为原则,划清财政的公共建设投资与有国有资本经营性投资界限,把经营性国有资本投资和管理职能,通过建立国有资本经营预算方式转移给国有资产专业管理部门,以实现财政职能与所有者职能分开,消除财政职能、企业财务职能混淆的弊端。
2.以实现财政与社会各类事业财务分开为目标,全面调整科教文卫事业领域的财政职能范围,将一切应当企业化经营的事业推向市场,财政从这些领域退出去,不再承担这些事业经费供给和管理职能,只集中力量搞好必须由财政供给的事业。当然,财政在事业领域职能范围的转变,不能孤立地进行,必须以加快文教事业体制改革为条件,就是说只有财政职能范围转换与事业体制变革同步配套实施方能顺利实现。遗憾的是,全面改革事业体制和转换政府在文教事业领域的职能范围的必要性,至今没有引起人们足够的重视,更没有取得共识,一些人至今固守着旧有的观念,依然把各项文教事业都看成是只能由国家包办和财政统包供给的事情。其实,我们无论是纵看历史或是横观世界,文教事业从来就不是必须由国家举办的事情,仅仅是我国指令性计划经济时期才是个例外。从我国有文字记载的历史来看,教育事业、文化事业基本是私人的事情,国家大量举办这些事业乃是近代的事情。早在春秋战国时期,私人办学就很时兴,孔夫子就是私人办学的大家,此后直至清朝末年,基本上还是私人办学为主,官办学堂仍居教育事业的次要地位,文化和卫生事业更是如此。至于当今世界各国,除原苏东各国外,也找不到任何一个国家包办一切文教事业者,都是有选择的,主要是举办那些市场配置难以奏效而又是社会存在和发展必须的事业。从现代市场经济视角来看,文教事业也是一种产业,它的资源配置也要通过市场才能得以优化,才能得到高效益的发展。在我国发展市场经济条件下也不能例外,如果在市场经济条件下继续由国家包办这些事业,则只能戕害这些事业。改革以来私人办文化、办教育所显示出的生机盎然态势,以及文化个体户的发展,与国家包办的文教事业单位却人浮于事,困难重重、效益低下形成鲜明对比。要使文教事业兴旺发达,出路在于把不应由国家办的事业推向市场,我们必须进一步解放思想,转换观念,坚决按市场经济的要求改革事业体制。
(二)加快政府的行政体制改革,在实现两种职能分开改革的基础上,大力精简行政机构,缩减财政对行政经费供给。在十多年的经济改革中,由于我们走的是一条渐进式战略道路,在相当时期内必然存在着新旧体制交错并行状态。这样,一方面适应旧体制运转需要的旧有机构一时难以缩减,另一方面为了适应新体制运转需要,又必须增加一些新的职能机构,从而就引发了国家机构和工作人员前所未有的扩大现象,行政经费也就随之迅速膨胀,从1980—1990年年均增长20.4%,大大高出财政收入年均增长9.3%和国民收入年均增长14.8%的水平,这种状况不仅是我国建国以来绝无仅有,世界上也是少见的。随着经济改革深化,新旧体制并轨、机构庞大、人浮于事现象日趋严重,已到了非精简不可地步。此外,我国的政府机构设置上也有其不符合市场经济要求的地方,市场经济与计划经济不同,计划经济是纵向传递,需要通过行政管道运作,市场经济是横向运作,无须通过行政通道运作,由于计划经济与市场经济运作不同特点,对政府机构设置要求也就不同,前者要求政府机构在各级之间必须上下对口,上级设什么机构,下级也必须设什么机构,才能适应经济运行。相反,市场经济则无须行政机构上下对口,而只要依各级职能分工设置特定职能机构,就可以有效地完成其职责。现在我们的政府机构太庞大了,有的县总人口不过5—6万人,而却养活着公职人员5千多人,这样庞大的上层建筑机构,是现有生产力水平难以承受的,发不出工资,无钱办公也就不奇怪了。
(三)全面转换财政收支机制。1.在收入方面,一是要在各种分配体制办法中,废除财政上缴任务大包干做法,同时将各种基金和依靠国家预算供养的各行政事业单位的各项“创收”收入一律当然这里所谓一律,并不包括经过改革将要将其推向市场或企业化的事业单位的“创收”收入。纳入国家预算之中,以消除财政收入累退机制;二是规范各种收费,取消各种摊派,实现国家各项收入都法制化和规范化,以弱化财政收入流失机制。2.在支出方面,改革拨款方式,将现行的按基数增长和按人头供给的办法,改为零基预算、业绩预算等拨款办法,以促进经费节约和提高其使用效率。
(四)改革预算管理体制,清理和分解预算外资金及预算外的预算外资金,把一切属财政性收入和支出,全部纳入统一的国家预算之内。如前所述,我们当前面临的财政困难,不是国家支配的财力过少所致,而是由于财政体制及运行机制不顺,导致国家财力过度分散,国家预算内集中的财力过少所致,所谓提高财政占国民收入比重,也是在这个意义上提出的。如果我们不是把眼光局限在预算内,而是扩展到各政府部门和国家预算供养的各事业单位,各级地方政府在预算外,以及预算外的预算外掌握运用的财力,就会发现国家实际支配的财力,远远超过了现有国家预算规模,据估算,至少也不低于GDP的35%左右。就我国生产力水平来说,这并不低。我们相信,通过健全财政机制,杜绝各种财政收入的大量流失于预算外,调整国家财力分配的集散度,就可以在不增加企业和个人负担的条件下,克服财政困难。
(五)建立国内统一的、由财政承担基金筹集和预算收支管理的社会保障体系。当前的社会保障制度很不完善,不仅覆盖面低,社会化程度低,适应不了社会主义市场经济发展的需要,而且管理上由于政出多门,很不规范。这不仅导致社会保障机构重复设置,加大了社会保障的成本,而且缺少内在约束机制,一些地方和部门出于局部利益的动机,挪用保险基金,用于购买小汽车、扩大编制、修建楼堂馆所等等有之,把保险金用于风险性投资,以致到期收不回来有之,据估算,1990年全国仅待业保险的机构管理费就占待业保险基金支出的33%,浪费和滥用是惊人的,如果不尽快改变目前政出多门、分散实施状况,任其发展下去,就有导致葬送已有的改革成果,给社会保障事业带来严重损失的危险,同时也将给财政带来隐患。有一种主张认为社会保障实行个人和企业共同负担后,其收支交由各主管部门管理,更有利于保护劳动者利益,无须财政插手其间。其实,从世界各国的社会保障实践来看,任何国家、任何社会保障形式,都是离不开财政参与的,且不说财政要以雇主身份向社会保险基金注入政府工作人员的保障费,更重要的是当社会保障收支出现失衡时,也只有财政才能承担起弥补的责任,这是任何其它政府部门所不能代替的。正因为如此,无论从理论上讲,或是从实践看,社会保障基金形成和管理,天然是财政职能范围之事,决不可将财政部门排除在社会保障基金管理职责之外。
最后,应当指出的是,在重建财政过程中,决不可忽略提高经济效益这一根本性问题。且不说国民经济整体效益提高对财政状况的决定性影响,仅就当前企业效益不佳的实际情况而言,如果企业的三分之一亏损和三分之一存在潜亏的现状能够尽快解决,由此带来的财政收入就足以大大缓解财政困难。因此,任何时候都不可忽略提高效益问题。人们常常把经济效益低下的原因,归结为重速度、轻效益的结果,其实,在一定意义上说,速度也是一种效益,如其说经济效益恶化是轻效果的结果,不如说是经济效益观念陈旧所致。在人类社会经济发展史上,存在着两种效益观:一是产出数量型效益观;一是投入产出比较型效益观。数量型效益观可简称为速度效益,它是粗放经营的效益观,其特点是重产出数量的增加,轻劳动消耗的节省,只要产出量比基期有所增长,无论投入多少,消耗多高,都被视为有效益;投入产出比较型效益观可简称为节约效益,它是集约经营的效益观,其特点是既重产出又重投入的节省,只有投入小而产出大才被视为有效益。在社会主义建设的道路上,由于生产力发展水平及社会经济条件上的差异,可以在效益问题上有不同的取向,可以走粗放经营之路,也可走集约经营的路,如果选取粗放经营之路,就不可避免的会使人们形成速度型效益观。由于历史的原因,在我国社会主义建设之初,不得不选择了粗放经营道路。因为我国的社会主义建设,是在一个生产力十分低下,人民极端贫困的基础上起步的,面对这样严酷的现实,新生的人民共和国政府只有充分利用资源丰富、人口众多的优势,快速的发展经济,才能迅速改善人民生活。走粗放经营的发展道路,追求速度效益,乃是唯一可行的选择。实践表明,这一选择是完全正确的,为我国的社会主义现代化建设立下了不可磨灭的功绩。可是,经济发展规律表明,粗放经营只能是在生产力薄弱,可利用资源又相对充裕,没有得到充分动员的条件下的发展战略,决不可将其作为永久性的发展战略。因为,当生产力有了一定提高之后,随着生产绝对规模的不断扩大,可供利用的各项资源被充分动员之后,粗放经营就会受到某些资源供给的严重制约,从而粗放经营就会失去往日的优势,向低效益和无效益方向转化。在这个时候,只有及时的转变经营战略,转换效益观念,从追求速度效益向追求节约效益转变,才能通过资源节约,保持国民经济继续高速度发展,保持效益的势头。我国经济改革以来,随着经济持续高速度发展,国内资源得到前所未有的开发和利用,许多资源已从充裕转向短缺,追求速度效益的潜力已经开始衰竭,出现了经济效益持续大幅度下滑的态势,表明粗放经营道路已走到了尽头。对此,党的十三大及时做出了从粗放经营向集约化经营转变的决定。遗憾的是这一转变至今没有得到很好的实现,这中间虽然有多种原因,但其主要原因恐怕是观念问题和体制问题。虽然我国的改革已取得了辉煌成就,但在改革中,对旧体制下所形成的,与粗放经营相适应的利益分配机制的改变,却没有给予充分注意,不但在相当多方面保留了旧机制,而且某些地方还有所强化。比如,在企业和职工利益分配上,至今仍然是与产出量挂钩,而与投入的节省和消耗降低无关,只要企业能够年年取得利税绝对额的增长,不论投入多少,都可获得留利额的增加和职工收入的提高、福利的改善。一个地方行政级别的升格,也只与人口、资产和产值等数量相关,而与节约效益无关等等。这种旧的利益分配机制不改变,人们很难转换效益观。因此,只有改革考核指标体系和改革利益分配机制,将效益指标放在考核指标体系的核心地位,将人们的利益得失直接与节约效益挂起钩来,才能促进人们效益观的改变,从追求速度效益向追求节约效益转变,才能有效地解决效益状况日趋恶化的问题,为建设社会主义市场经济的财政提供经济基础。
(作者单位:中国社会科学院财贸所)
(《财政研究》1994年第11期)
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