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摘要:
财政部根据国务院批准的“三定”方案,1994年组建社会保障司,并于7月1日正式工作。社会保障司对原来由文教行政司、综合计划司、工交司、农业司分管的抚恤和社会福利救济事业费、卫生事业费(含中医事业费)、行政事业离退休经费、城镇青年就业经费、劳动事业费以及企业职工养老、失业、医疗等各项社会保障资金和财务管理工作进行统一归口管理,其目的在于,积极参与和支持社会保障制度改革,加强财政对社会保障资金和财务的宏观管理和监督。之后,地方财政部门也相继组建了相应的社会保障财务管理职能机构。
1994年,各级财政部门根据我国社会保障制度改革的进程和要求,紧紧围绕财政在社会保障制度中的职能,积极开展各项工作,提供资金保证,有力地支持了社会保障制度改革和管理工作顺利进行。1994年,国家财政社会保障性支出(含卫生事业费、中医事业费、公费医疗支出、抚恤和社会福利救济事业费、行政事业离退休经费、城镇青年就业补助、劳动事业费)607.86%亿元,比上年增长41.15%;企业职工养老保险基金、失业保险基金收入分别达到703.77亿元和637.44亿元,“两项基金”当年结余和滚存结余分别为66.33亿元和376.99亿元。
一、加强社会保险基金及其经办...
财政部根据国务院批准的“三定”方案,1994年组建社会保障司,并于7月1日正式工作。社会保障司对原来由文教行政司、综合计划司、工交司、农业司分管的抚恤和社会福利救济事业费、卫生事业费(含中医事业费)、行政事业离退休经费、城镇青年就业经费、劳动事业费以及企业职工养老、失业、医疗等各项社会保障资金和财务管理工作进行统一归口管理,其目的在于,积极参与和支持社会保障制度改革,加强财政对社会保障资金和财务的宏观管理和监督。之后,地方财政部门也相继组建了相应的社会保障财务管理职能机构。
1994年,各级财政部门根据我国社会保障制度改革的进程和要求,紧紧围绕财政在社会保障制度中的职能,积极开展各项工作,提供资金保证,有力地支持了社会保障制度改革和管理工作顺利进行。1994年,国家财政社会保障性支出(含卫生事业费、中医事业费、公费医疗支出、抚恤和社会福利救济事业费、行政事业离退休经费、城镇青年就业补助、劳动事业费)607.86%亿元,比上年增长41.15%;企业职工养老保险基金、失业保险基金收入分别达到703.77亿元和637.44亿元,“两项基金”当年结余和滚存结余分别为66.33亿元和376.99亿元。
一、加强社会保险基金及其经办机构的财务管理
我国现有的社会保险制度包括五种:养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和女工生育保险。1994年,财政部门围绕加强社会保险基金及其经办机构的财务管理这一基本职责,积极参与调研和改革,发挥财政管理和监督作用。
(一)积极参与养老、失业保险制度改革,加强其财务管理。
1.参与养老保险制度改革方案的调研和设计。为进一步深化企业改革,建立现代企业制度,减轻企业负担,国务院决定把城镇企业职工养老保险、失业保险制度改革作为社会保障制度改革的重点。各级财政部门积极参与城镇企业职工养老保险制度改革方案的调研和设计工作。财政部配合国务院有关部门,围绕城镇企业职工养老保险制度改革实施方案,进行认真的测算和论证,为国务院制定深化企业职工养老保险制度改革方案提供决策依据。
2.配合有关部门,认真落实《国务院关于调整企业离退休人员离退休金的通知》。为了保障和逐步改善企业离退休人员基本生活,国务院决定适当增加企业离退休人员离退休金。各级财政部门积极配合有关部门,结合当地具体情况,认真落实国务院通知精神,确保企业离退休人员基本生活,维护社会稳定。
3.根据国务院领导指示,财政部与劳动部联合下发《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》,要求企业职工养老保险基金收支相抵后的结余额,除留足两个月支付费用外,80%左右应用于购买特种定向债券,在国务院没有作出新的规定之前,不得在境内外进行其他直接投资和各种形式的委托投资。职工失业保险、医疗保险、工伤保险等其他社会保险基金,在保证必要的支出后,其结余额的一部分以及养老保险基金购买特种定向债券后的结余额,应根据国家下达的年度国债发行计划,积极认购其他种类的国家债券。各地区、各部门将社会保险基金投资于其他项目的,应在本规定公布后半年内收回并返还基金。逾期仍未收回的要逐笔登记,在审计、财政、计划、银行、劳动等部门监督下,限期收回;自行投资造成损失不能收回的,要追究有关领导和当事人的责任,严肃处理。
4.为进一步加强对养老保险基金、失业保险基金的管理,财政部于1994年7月、10月分别在北京、山东召开实行养老保险待业统筹的11个中央部门及部分省市同志参加的座谈会。与会代表交流社会保险制度改革进展情况,结合社会保障制度改革,研究进一步加强养老保险基金、失业保险基金管理的具体措施。根据会议讨论的精神,财政部着手研究制定企业职工养老保险基金、失业保险基金及社会保险经办机构的财务与会计制度。
5.继续认真贯彻国务院《国有企业职工待业保险规定》,逐步扩大失业保险的覆盖面。1994年,失业保险制度覆盖的职工达9500多万人,提供了184万人次的失业救济,并利用失业保险基金建立了一些转业训练和生产自救基地,扶持和帮助失业职工实现再就业。
6.审查编制地方“两项基金”以及实行养老保险行业统筹中央单位的养老保险基金收支决算,认真做好“两项基金”在各级政府预算中列收列支工作,财政部将1994年全国“两项基金”决算及收支管理情况向国务院做了专题报告。
7.根据《国务院关于企业职工养老保险统筹问题的批复》,财政部、劳动部对经国务院批准实行养老保险行业统筹的交通部、煤炭部、中国有色金属工业总公司、中国石油天然气总公司等部门的统筹方法进行审查批复。
(二)积极参与医疗保险制度改革,加强其财务管理。根据国务院领导同志指示,财政部积极参与职工医疗保险制度改革的调研和测算工作,并起草有关规定和办法。1994年4月经国务院批准,国家体改委、财政部、劳动部、卫生部联合发布《关于职工医疗制度改革的试点意见》,对职工医疗制度改革的目标、原则、内容、政策和组织领导等作了明确规定。职工医疗保险制度改革的目标是建立社会统筹医疗基金与个人医疗帐户相结合的社会保险制度,并使之逐步覆盖城镇所有劳动者。建立职工医疗保险制度坚持以下基本原则:使城镇全体劳动者都能获得基本医疗保障,医疗保障水平和方式要和生产力发展水平相适应;坚持公平与效率相结合;职工医疗保险制度改革实行属地原则;建立对医患双方制约机制,最大限度减少浪费等。
为了保证职工医疗保险制度改革工作顺利进行,国务院选定在江苏省镇江市和江西省九江市按改革试点意见进行职工医疗制度改革试点。在国务院和有关部委的关心指导下,镇江、九江两市制定了改革试点实施方案及配套办法,并通过专家论证。1994年12月国务院批准两市职工医疗制度改革试点方案,将于1995年1月起正式运行。在试点意见和试点实施方案研究制定过程中,财政部门在基金的筹集、支付及其管理监督等方面进行了大量的调查研究和分析测算工作。
1994年全国职工医疗费支出521.4亿元,比1993年增长21%,其中:劳保医疗支出411.8亿元,增长19.6%;公费医疗支出109.6亿元,增长27.3%。在公费医疗支出中,公费医疗经费支出92.3亿元,增长21%,人均支出298元,增长16%;单位负担公费医疗费支出14.5亿元,增长16%,医院负担公费医疗费用支出2.8亿元,增长47%。1994年,中央财政还将中央驻地方享受公费医疗职工的预算补助定额由120元调增至200元,学生由40元调增至60元。
(三)参与企业职工工伤保险制度和女工生育保险制度改革。1994年工伤保险和女工生育保险制度改革继续稳步扩大试点范围。到1994年年底,全国有868个县进行工伤保险改革试点。财政部门积极参与《企业职工工伤保险条例(草案)》的修改、制定工作,对工伤保险改革的主要做法如评残标准、劳动鉴定、统筹项目、工伤保险基金提取比例、工伤保险基金管理等提出意见。该草案已上报国务院有关部门审核批准。到1994年底,企业职工工伤保险基金收入4.6亿元,支出9000万元,滚存结余6.8亿元。
截至1994年底,全国有539个县进行企业职工生育保险改革试点。劳动部于1994年12月下发《企业职工生育保险改革试行办法》,财政部参与了此办法的讨论,提出职工生育保险基金应纳入财政预算管理,严格控制管理费的提取和使用等意见。到1994年底,女工生育保险基金收入1.5亿元,支出8000万元,滚存结余1.4亿元。
二、社会福利、社会救济和优抚安置制度改革及其财务管理
(一)深化民政财务改革。针对民政部门财务管理基础薄弱、资金分散、体制不顺的状况,积极支持民政部门结合机构改革“三定”方案的落实,尽快理顺财务管理体制,解决存在的问题,并专门召开座谈会研究具体办法和措施,使这一问题得到一定程度的重视和解决。
(二)保证特大自然灾害救济补助费及时拨付。1994年自然灾害发生早、范围广、程度深、损失大。华南六省和东北三省遭受严重洪涝灾害,安徽、四川等省旱情严重。财政部在救灾工作中做到专人负责,主动协商,及时报告,抓紧办理。到国务院及有关部门听取灾情汇报数十次,接待地方政府领导来京汇报灾情数十次,办理紧急救灾拨款26次,计4.4亿多元。同时,参加并配合国务院派往灾区工作组,及时了解灾害损失程度和范围,研究拨款意见。会同民政部研究地方救灾经费具体落实办法,保证救灾款及时发到灾民手中。
(三)加强特大自然灾害救济补助费管理,提高使用效益。针对特大自然灾害救济补助费管理中存在的事权不清、救济范围不明确、资金管理较乱、缺乏有效监督机制等问题,财政部按照《预算法》的要求,提出加强财政管理和监督的建议。为解决灾情统计不准确,救灾拨款缺乏准确性、严密性问题,会同民政部研究制定灾害等级标准,支持民政部门建立“全国灾情遥感监测评估系统”,利用卫星遥感等现代化技术,提高我国灾害管理水平,使救灾管理工作做到准确、高效、及时,提高救灾资金使用效益。财政部还与民政部联合召开“六省区救灾包干经费管理使用情况座谈会”,肯定成绩,找出问题,并就改革和加强救灾经费管理,提高救灾经费使用效益等方面提出具体要求。
(四)做好优抚安置工作,支持军队建设。根据国务院发布的公务员工资制度和事业单位工资制度改革办法,为进一步做好优抚工作,财政部会同民政部调整了伤残军人、烈军属、在乡老红军抚恤金及生活补助费标准,以及国家机关、事业单位牺牲、病故人员一次性抚恤金标准,较好地改善了抚恤对象的生活待遇。
根据军队工资制度改革及各地移交政府管理的军队离退休干部安置工作中存在的问题,财政部与中央组织部、民政部、人事部、总政治部、总后勤部联合下发《印发<关于调整移交政府安置的军队离退休干部和退伍志愿兵生活待遇实施办法>的通知》,较好地解决了移交政府安置的军队离退休干部的生活待遇问题。
改革优抚事业单位专款管理使用办法。我国现有各类优抚医院和光荣院1349所,为尽快解决这些单位房屋破旧、设备老化问题,财政部会同民政部对全国优抚事业单位进行统一规划,区别类型,按照先易后难、分级负担的原则,集中资金解决突出问题,对专款实行项目管理,追踪反馈,使有限的资金发挥较大效益。
1994年抚恤和社会福利救济事业费支出95.03亿元,比1993年增长24.9%,其中:一般抚恤救济费支出75.85亿元,增长26.3%;自然灾害救济费支出19.18亿元,增长19.7%。支出增加较多的原因,主要是因物价上涨适时调整了抚恤标准,同时由于1994年自然灾害比较严重,救灾粮价上涨过大,自然灾害救济费支出增加。
三、认真做好行政事业单位离退休经费统一归口管理工作
长期以来,行政(含公检法部门,下同)事业单位离退休经费与行政费(含公检法支出,下同)和各项事业费混在一起管理,既不利于加强管理,也不利于全面反映行政事业单位离退休经费的实际支出情况。针对这一状况,财政部根据国务院新批准的财政部“三定”方案,决定对行政事业单位离退休经费实行统一归口管理。
(一)开展调查研究,做好行政事业单位离退休经费归口管理工作。为了掌握行政事业单位离退休经费支出水平和管理情况,财政部先后召开两次专题座谈会,并深入有关部门开展调查研究,对行政事业单位离退休经费管理情况、人数、开支标准等现状进行分析、测算。在此基础上,初步确定行政事业单位离退休经费统一归口管理的思路和办法。
(二)妥善解决行政事业单位社会保险制度改革中存在的问题。党中央、国务院考虑到行政事业单位社会保险制度改革政策性强、涉及面广、难度大,在研究社会保障制度改革总体方案时确定行政事业单位社会保险制度改革另行研究。但是,一些地方自行试行机关事业单位社会保险制度改革,将财政预算内资金划到预算外,令中央驻地方单位参加地方养老保险并直接从银行扣提保险费。根据国务院对社会保障制度改革原则精神,财政部及时下发《关于机关事业单位社会保险制度改革有关问题的通知》,其主要内容:一是机关事业单位社会保险制度改革应严格按照中央部署进行;二是严格财经纪律,不得将机关事业单位离退休经费划到预算外;三是在社会保障制度改革总体方案出台之前,中央驻地方行政事业单位不参加地方社会保险制度改革,不得直接从银行扣提保险费。
四、加强卫生事业财务管理,支持卫生事业发展
(一)继续支持农村卫生和预防保健事业发展。为了进一步促进农村卫生和预防保健事业发展,解决群众特别是农民基本医疗保健问题,各级财政部门作了大量工作,在近几年调整卫生事业经费支出结构,向农村卫生和预防保健倾斜的基础上,继续增加投入。1994年各级财政用于农村卫生及预防保健事业的经费补助57.63亿元,比1993年增长29.1%。各级财政部门除适当增加对农村卫生及预防保健单位经常性经费补助外,还增加农村卫生和预防保健建设专项资金。
全国安排农村防疫站、妇幼保健站、卫生院三项建设专项资金19.2亿元,用于县级防疫站、妇幼保健站、农村乡镇卫生院改扩建、房屋维修及设备购置。其中:中央财政安排的农村卫生建设专项资金增加到4500万元,用于补助困难地区农村卫生建设和奖励农村卫生工作成绩显著的地区。1994年乡镇卫生院改造完成3517个,房屋改造竣工面积237万平方米,县级妇幼保健站完成215个,房屋面积25万平方米,县级防疫站完成196个,房屋面积24万平方米。中央财政除继续增加防治防疫专款外,还设立血吸虫病防治综合试点及重点科研专款3000万元(1994~1996年每年1000万元)。
(二)加强卫生医疗单位财务和会计制度建设。根据建立社会主义市场经济体制和卫生医疗制度改革要求,财政部门会同有关部门,对医院财务制度、医院会计制度、预防保健机构财务制度进行研究修订,逐步规范医院和预防保健机构在社会主义市场经济体制下的经济行为,力求全面、真实、准确地反映其资金运动,从财务管理体制上解决各类卫生机构经济运行机制问题,逐步与国际惯例接轨,适应多种形式办医、强化财务管理的需要。
(三)增加卫生事业投入,支持卫生事业发展。1994年全国卫生事业经费(包括卫生事业费和中医事业费)支出165.06亿元,比1993年增长31.6%,促进各项卫生事业较快发展。
五、加强城镇青年就业经费和劳动事业费管理
为解决下乡知识青年返城就业问题,国家财政每年安排一笔资金,专项用于城镇青年就业。1980年全国各地纷纷举办劳动服务公司,组织城镇待业人员参加生产、服务工作或进行职业培训,为他们就业创造条件。1983年,财政部、劳动部联合下发《关于城镇青年就业和劳动服务公司补助费管理使用的暂行规定》,将城镇青年就业补助费分为扶持生产资金、安置费、就业训练费、业务费、其他费用等五个项目,其中规定扶持生产资金使用对象为用于扶持、兴办为安置城镇青年就业而举办的独立核算的集体企业。1994年,全国各级财政共安排城镇青年就业补助费2.6亿元,其中扶持生产资金8700万元。
1994年,继续支持劳动事业发展,促进劳动事业管理体制改革,国家财政用于劳动部门的事业费稳定增长,其中,中央级劳动事业费814万元,比1993年有较大增长。
六、建立健全社会保障事业周转金制度
根据深化社会保障制度改革,支持和促进社会保障事业发展的客观要求,财政部在组建社会保障司之后,本着拾遗补缺,填平补齐、保本微利的原则设立了社会保障事业周转金,并制发《财政部社会保障事业周转金管理暂行办法》。该《办法》要求,严格界定周转金使用范围,合理确定周转金资金来源和规模;严格按规定审批手续办事,坚持事先进行可行性论证和评估,讲究效益,不搞“人情借款”;实行分级管理,中央级周转金主要用于解决中央级单位的资金需要。根据这一《办法》,财政部向中央级卫生和民政事业单位投放了一批社会保障事业周转金。
七、积极参与社会保障制度改革调查研究
根据党中央、国务院统一安排,1994年5月,财政部参加由国家体改委牵头、由十多个部委共同组成的“建立社会保障体系专题调研组”。该调研组针对我国社会保障制度存在的主要问题进行了深入的调查研究,在认真测算分析的基础上就今后改革的目标、原则和实施方案提出意见和建议。在调研过程中,财政部主要从政策、资金和财务管理角度进行测算分析,提出加强管理和监督的具体意见,其中许多意见已被提交党中央和国务院的调查报告所采纳。另外,各级财政部门还结合业务工作进行专题调研,如:大型医疗设备管理问题、政府卫生支出结构问题、特大自然灾害救济费管理问题、养老保险行业统筹管理问题等等。财政部门还积极参与了《社会保险法》、《社会救济法》等有关社会保障法律法规的调研和起草工作。
八、召开第一次全国社会保障财务管理工作会议
财政部于1994年12月21日至23日在湖北省鄂州市召开第一次全国社会保障财务管理工作会议。会议总结和交流了社会保障制度改革和财务管理的成绩和经验;研究和探讨积极参与社会保障制度改革、加强财务管理的思路;讨论和修改养老保险基金和失业保险基金及其经办机构的财务会计制度;布置企业职工养老保险基金和失业保险基金1994年决算和1995年预算工作。会议提出今后各级财政部门在社会保障制度改革和管理中的中心任务是:适应社会主义市场经济体制要求,积极主动地参与和支持社会保障制度改革,建立健全社会保障管理法律法规,调整财政职能范围,合理安排社会保障预算,调整支出结构,净化支出内容,强化社会保障资金和财务管理,支持和促进社会保障事业发展。
(财政部社会保障司供稿,杜俭、王法德、宋国斌、何锦国、余功斌、高蓬、常建平执笔)
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