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摘要:
一、投资基本情况
(一)总投资情况。1994年,国家投资立项的农业综合开发在建项目90个,其中,纳入国家农业综合开发计划连续投资的项目(建设期一般为3年)40个,追加投资的项目7个,一次性扶持的项目26个,中央部门(由农业部、林业部、水利部组织实施)的项目17个。当年计划(1994年加上年结转)投入这些项目的农业综合开发资金总额为71.61亿元,其中,中央财政资金22.78亿元,地方各级财政配套资金21.82亿元,自筹资金6.8亿元(群众自筹5.7亿元,单位自筹1.1亿元),部门资金2.91亿元,其他资金1.91亿元,农业综合开发专项贷款15.39亿元。据1994年财务决算,全年农业综合开发资金实际支出62.31亿元,其中,财政资金31.56亿元,农业综合开发专项贷款10.65亿元,自筹资金、部门资金、其他资金共20.1亿元。
(二)当年立项投资情况。1994年,国家批准确立黑龙江(三江平原和松嫩平原)、吉林(松辽平原)、河北(海河平原)、河南(黄淮海平原和南阳盆地)、山东(黄淮海平原)、江苏(黄淮海平原)、安徽(黄淮海平原)、辽宁(辽河平原)、浙江(金衢盆地和杭嘉湖平原)、四川(川东地区)、山东(黄河三角洲)、新疆(伊犁、阿塔、塔里木河流域)11个省和...
一、投资基本情况
(一)总投资情况。1994年,国家投资立项的农业综合开发在建项目90个,其中,纳入国家农业综合开发计划连续投资的项目(建设期一般为3年)40个,追加投资的项目7个,一次性扶持的项目26个,中央部门(由农业部、林业部、水利部组织实施)的项目17个。当年计划(1994年加上年结转)投入这些项目的农业综合开发资金总额为71.61亿元,其中,中央财政资金22.78亿元,地方各级财政配套资金21.82亿元,自筹资金6.8亿元(群众自筹5.7亿元,单位自筹1.1亿元),部门资金2.91亿元,其他资金1.91亿元,农业综合开发专项贷款15.39亿元。据1994年财务决算,全年农业综合开发资金实际支出62.31亿元,其中,财政资金31.56亿元,农业综合开发专项贷款10.65亿元,自筹资金、部门资金、其他资金共20.1亿元。
(二)当年立项投资情况。1994年,国家批准确立黑龙江(三江平原和松嫩平原)、吉林(松辽平原)、河北(海河平原)、河南(黄淮海平原和南阳盆地)、山东(黄淮海平原)、江苏(黄淮海平原)、安徽(黄淮海平原)、辽宁(辽河平原)、浙江(金衢盆地和杭嘉湖平原)、四川(川东地区)、山东(黄河三角洲)、新疆(伊犁、阿塔、塔里木河流域)11个省和自治区,大连、宁波2个计划单列市及黑龙江省农场总局、新疆生产建设兵团共16个项目,进行第三期(1994~1996年)农业综合开发。三年计划总投资86.1亿元,其中,中央财政资金24亿元,地方各级财政配套资金25.7亿元,农业综合开发专项贷款20.8亿元,群众自筹资金12.7亿元,其他资金2.9亿元。开发任务为:改造中低产田2720.4万亩,开垦宜农荒地246.4万亩,造林281.1万亩,改良草场220万亩。开发任务完成后,主要农产品新增生产能力要求达到:粮食385.9万吨,棉花12.9万吨,油料20.9万吨,肉类24.2万吨,糖料57.1万吨。
(三)追加投资情况。1994年,国家批准对宁夏(河套灌区)、河北(坝上生态农业)、内蒙古(巴盟河套地区盐碱地开发)、青海(河湟地区)、青海(草原建设)、内蒙古(草原畜牧建设)、西藏(雅鲁藏布江、拉萨河、年楚河流域)7个项目追加总投资1.35亿元。其中,中央财政资金7000万元,地方财政配套资金5250万元,农业综合开发专项贷款500万元,群众集资750万元。相应地,增加开发任务为:改造中低产田34.7万亩,开垦宜农荒地2万亩,造林21.7万亩,改良草场41.6万亩。要求开发任务完成后,新增生产能力指标增加:粮食4.92万吨,油料2300吨,肉类1325吨(内蒙古草原畜牧建设、西藏“一江两河”两个项目,除追加中央财政资金共1000万元包括在内外,相应追加的开发任务、其他各项资金及新增生产能力指标,分别纳入该项目1994年年度计划)。
(四)一次性扶持项目投资情况。1994年,国家批准一次性扶持的26个农业综合开发项目是:西藏(昌都地区)、辽宁(大洼三角洲)、贵州(“金三角”地区)、云南(金沙江中游)、湖北(恩施州富硒茶)、天津(低荒资源)、四川(攀西地区)、陕西(大荔黄河滩区)、北京(海淀区、大兴县、顺义县)、黑龙江(桦川县新富宫)、山西(运城地区黄河滩涂)农业综合开发项目,新疆“乌沙”棉花基地、陕西大荔棉花基地、江西赣北棉花开发、湖南棉花基地建设项目,海南天然橡胶基地、山东高新技术开发示范区、青岛种子现代化建设工程、山东东营农产品开发研究中心、山东泰安市农业综合开发服务中心、河北沧州草纤维地膜、河南扶沟县扩建日光温室、江西高安市冷藏保鲜库、福建沙县板鸭系列开发、江苏淮北三大泵站改造、河北水毁耕地和工程建设项目。26个项目的总投资为8.16亿元,其中,中央财政资金3.41亿元,地方各级财政配套资金2.97亿元,农业综合开发专项贷款5483万元,集体和群众自筹资金1.23亿元。开发任务为:改造中低产田74.34万亩,开垦宜农荒地41.62万亩,造林19.95万亩,改良草场5.6万亩。要求开发任务完成后,新增生产能力达到:粮食14.495万吨,棉花1.86万吨,油料3670吨,肉类1630吨。
(五)中央部门项目投资情况。由农业部组织实施的项目有:“菜篮子工程”项目,草原建设项目,绿色食品专项项目,花卉项目,秸杆养牛示范项目,良种科研推广项目,绿色营养体高产与高转化研究项目,杜仲精胶示范厂建设项目,计划共投资4.9亿元,实际支出资金9.2亿元。由水利部组织实施的项目有:长江上游水土保持重点防治区,黄淮海跨省水利骨干工程,计划共投资1.95亿元,实际支出资金4.28亿元。由林业部组织实施的项目有:长江上游防护林建设项目,太行山绿化工程重点示范项目,油茶低产林改造项目,名特优经济林高产优质示范基地项目,干果、药材、调香料高产优质示范基地项目,油桐和林果示范项目,花卉示范基地,计划共投资1.43亿元,实际支出资金1.43亿元。
二、投资政策的调整与完善
1994年,适应建立社会主义市场经济体制和发展高产、优质、高效农业的要求,国务院对原来的农业综合开发投资政策作了调整、补充和完善,明确的主要内容有:(1)国家投资立项的农业综合开发,是政府保护、支持农业发展,对农业实施宏观调控的重要手段之一。(2)农业综合开发投资的目标,重点是从各地的实际情况出发,通过对水土资源的开发治理,改善农业生产基本条件(包括农业生态环境),提高粮棉油肉糖等主要农产品的综合生产能力,增强农业发展后劲。同时,以市场为导向发展多种经营,以龙头项目带动农产品的系列开发,把保证粮棉油肉糖等农产品的稳定增长与增加农民收入的目标结合起来。(3)投资开发治理土地资源,要坚持治理与开发相结合的原则,以改造中低产田为主,依法酌量开垦宜农荒地(包括已围滩头),逐步扩大牧区草原建设和沙区绿洲农业建设面积。(4)投资带动农产品系列开发的龙头项目,要充分利用和发挥当地农业资源优势,逐步形成拳头产品,实行贸工农一体化、产加销一条龙经营。(5)农业综合开发的资金由财政资金、银行专项贷款、集体(企业)自筹资金和农户集资,以及引进资金组成,统一纳入国家批准的项目投资计划。(6)国家立项的农业综合开发项目、农业综合开发投资纳入国家固定资产投资计划。国家相应增加固定资产投资规模。(7)农业综合开发的财政资金,由各级财政征收的农业发展基金、国家征收的土地增值税收入和当年财政预算安排的资金组成。(8)中央和地方财政资金的投入,70%以上用于改善农业生产基本条件,30%以下用于发展多种经营和农产品的系列开发;农业综合开发专项贷款,原则上30%用于改善农业生产基本条件,70%用于多种经营和农产品的系列开发。(9)地方财政配套资金中,省级财政要承担70%以上,地、县级财政承担30%以下。(10)要逐步建立经营式开发、滚动式开发、开放式开发的投入机制。投资项目的实施,可以试办投资股份制开发,中外合资开发,与发达地区、大中城市联合开发,也可以举办股份合作农场或家庭农场。经营性财政资金,一律实行有偿使用,回收的资金继续投入到农业综合开发中,做到滚动使用。到期回收的农业综合开发专项贷款,也要继续用于农业综合开发。(11)坚持择优立项,集中投入,连片开发。要在项目竣工验收合格后再立新项目,投资不搞“基数”。
三、投资的特点
(一)投资管理进一步规范化。为提高农业综合开发投资管理水平,1994年切实加强了制度建设。在总结经验的基础上,经国务院农业综合开发联席会议通过,以财政部和国家农业综合开发办公室的名义,修订并颁发《国家农业综合开发项目管理办法》、《国家农业综合开发资金管理办法》、《国家农业综合开发项目建设试行标准》。相应修订了“国家农业综合开发计划统计报表”和“国家农业综合开发收支决算报表”。这些制度的颁发,有效地推动投资项目管理、资金管理逐步走上科学化、规范化、程序化、制度化的轨道。一些省、市在贯彻执行中,还因地制宜地制定了具体实施办法。黑龙江省结合本省实际,起草了《黑龙江省农业综合开发管理条例》,对农业综合开发投资的指导思想、政策原则,资金的筹集、使用和管理,项目管理办法、建设标准以及法律责任等,作了具体的阐述和规定,经省人大常委会通过后执行。湖南省采用“县级报帐制”,由县级设立“农业开发资金”专项帐户,项目建设先使用群众自筹资金,再由项目区所在地财政所将资金使用发票等凭证集中到县审核报帐;县农业综合开发办公室、财政局共同审核后下拨资金,起到了管好用活资金的作用。
1994年,还加强了对投资计划的考察评估。国家重点对辽宁大洼三角洲、吉林白城洮儿河地区、山东黄河三角洲、江西药湖地区的农业综合开发项目进行了考察论证,批准辽宁大洼三角洲从1994年起立项开发,其他三个项目从1995年起立项开发。
(二)投资结构变化较大。在1994年农业综合开发资金支出总额62.31亿元中,投入改善农业生产基本条件的资金38.1亿元,占支出总额的61%,投入发展多种经营和农产品系列开发的资金20.56亿元,占支出总额的34%,而1993年这两项资金分别占支出总额的79%、14%。其中,财政资金实际支出中,投入改善农业生产基本条件的占74%,投入发展多种经营和农产品系列开发的占26%,而1988~1993年分别占80%、20%;农业综合开发专项贷款实际支出中,投入改善农业生产基本条件的占25.5%,投入发展多种经营和农产品系列开发的占74.5%,而1988~1993年分别占50~60%、40~50%。从1994年新立项目看,财政资金投入改善农业生产基本条件的占69%,投入多种经营和农产品系列开发的占31%;农业综合开发专项贷款投入改善农业生产基本条件的占19%,投入多种经营和农产品系列开发的占81%。上述投资结构表明,1994年农业综合开发总投资支出、农业综合开发专项贷款支出中,用于改善农业生产基本条件的比重下降了,用于多种经营和农产品系列开发的比重增加了;财政资金除1994年新立项目执行“正三七”比例外,用于两者的比重基本不变。
(三)省级财政承担地方配套资金的大头。1994年计划总投资中,省级财政平均承担地方财政配套资金的51%,省以下各级财政平均承担49%,其中,1994年新批复项目,省级财政平均承担62%,省以下各级财政平均承担38%;而1993年省级平均承担22%,省以下各级财政平均承担78%。
(四)探索建立开放式、经营式、滚动式开发的投入机制。辽宁、河北、山西、山东、江苏、浙江、黑龙江、湖南以及青岛市等地,在开发项目区内进行了开放式、经营式开发的试验,积累了经验,取得了较好的效果。河北的经营式开发,采取承包开发、股份制开发、拍卖“四荒”使用权开发、租赁开发四种形式。黑龙江省三江平原农业综合开发总公司与韩国合作的开发项目,计划开垦荒地57万亩,总投资折合人民币2.6亿元,其中引进外资1.7亿元,已经动工建设,计划用五年时间建成。同时,还对建立自我积累、自我发展、滚动开发的投入机制,进行了积极有效的探索。
四、投资情况分析
(一)投资规模增长,但力度仍显不足。1994年,计划(1994年加上年结转)投入农业综合开发的资金总额71.61亿元,比1993年增加3亿元,增长4.37%。1994年农业综合开发资金实际支出62.31亿元,比1993年增加8.7亿元,增长18.4%。但从总体上看,投资力度仍显不足。1988年农业综合开发刚开始时,全国待改造中低产田10亿亩,经过7年开发只改造了1.48亿亩(其中1994年仅改造1532万亩,低于7年平均数)。按照这个进度,未完成的8.52亿亩中低产田尚需40年才能改造完。同时还有宜农荒地5亿亩,草场40亿亩(3/4待开发改造),浅海滩涂1243万亩,淡水水面6930万亩,如经改造转化为生产力,任务十分艰巨。1994年全社会固定资产投资规模1.6万亿元,而农业综合开发投资规模只有71.61亿元,很不相称。
(二)投资构成不尽合理。首先,地方财政配套资金落实得不够好。1994年农业综合开发计划总投资中,地方财政配套资金和中央财政资金匹配比为1∶0.95,未达到1∶1。1994年新立项目,省级财政只承担了地方配套资金的62%,未达到70%以上。从调查的实际情况看,有的根本无配套资金,有的资金实际没有用到开发资金的配套上,还有的是一笔资金“一女多嫁”。主要原因:一是有些地方发展农业,眼睛盯着中央,自己不想多拿钱;二是有些地方财政状况不够好,承担配套资金有实际困难;三是发展农业特别是粮食,社会效益高但经济效益相对不明显,甚至粮食多了反而对本地增加压力,投入的积极性低。应采取必要措施,督促地方财政资金及时足额到位。其次,农业综合开发专项贷款没有充分使用。1994年,农业综合开发专项贷款计划投入15.39亿元,占计划总投资的21.5%,除去上年结转的计划指标,实际只有11.49亿元,只占中国人民银行下达的农业综合开发贷款指标20亿元的57.5%。1994年,农业综合开发专项贷款实际支出10.65亿元,仅占当年计划数的69%。其中,既有贷款不能及时到位或有指标无资金的原因,也有缺乏承贷主体的因素。确保农业综合开发专项贷款指标、资金及时足额到位,并提高农业综合开发项目的承贷能力,是充分发挥农业综合开发贷款效用的保证。
(三)投资结构基本保证重点。在1994年农业综合开发资金支出总额62.31亿元中,用于水利措施、农业和农机措施、林业措施(不含经济林)等改善农业生产基本条件的支出为38.1亿元,占总支出的61%;用于发展多种经营和农产品系列开发的支出20.56亿元,占总支出的34%。在上述用于改善农业生产基本条件的38.1亿元支出中,用于水利措施的支出占65%,用于农业和农机措施的支出占16%,用于林业措施(不含经济林)的支出占14%。上述投资结构表明:从总体上看,国家农业综合开发的投资重点仍然是改善农业生产基本条件,尤其是水利条件;水利建设中又以改善和配套排灌设施为主。投资的主要目标是改善农业生产基本条件,提高粮棉油肉糖等主要农产品的综合生产能力,同时把增产与增收的目标结合起来。这样的投资结构和目标,体现了国家产业政策的要求,贯彻了中央关于大力加强农业的精神。此外,1994年科技措施支出占农业综合开发支出总额的4%,比1993年提高了1%,但仍然偏少。
从1994年新立项目看,投资政策调整后,财政资金投入多种经营和土地治理的30%基本落实了,而农业综合开发专项贷款投入土地治理的30%贷款不落实,仅占贷款总额的19%。这是1994年全国改造中低产田和开荒面积比上年下降的重要原因。农业综合开发专项贷款按国务院的政策规定,体现国家农业综合开发的目标和要求,以省为单位,按不低于30%的比例用于土地治理开发,并与财政资金统筹安排,是实现农业综合开发整体目标的客观要求。
五、投资的效益
(一)主要农产品产量有不同程度的增长,农民收入增加。据1994年财务决算统计,全国农业综合开发项目区共改造中低产田1532万亩,开垦宜农荒地110万亩,造林196万亩,改良草场88万亩。1994年项目区新增主要农产品的产量为:粮食53.34亿斤,棉花1.97亿斤,油料4.48亿斤,肉类23.59亿斤,糖料12.51亿斤。就粮食生产而言,一是一些新的商品粮基地,例如苏北地区、鲁西鲁中地区、金衢盆地、赣中南地区、辽河三角洲、巴盟河套地区、湘南地区等,进一步提高了土地产出率和粮食商品率;二是使松嫩平原、成都平原、杭嘉湖平原、江汉平原等老的商品粮基地,进一步增强了发展后劲。在粮食增产的同时,多种经营和龙头项目也相应得到发展。全国统计,1994年项目区农民人均纯收入增加300元,多的达1200元。这对于加快农民奔小康步伐,起到了重要作用。
(二)增加了农业基础设施,提高了排灌和抗灾能力,为农业增产创造了条件。1994年,农业综合开发中,共修建小型水库393座,开挖疏浚渠道6.16万公里,修建各类桥闸涵洞38.07万座,修建排灌站7425座,打机电井3.8万眼,架设农电线路3436公里。通过这些工程设施的建设,全国农业综合开发项目区共增加有效灌溉面积601.99万亩,改善灌溉面积726.75万亩,新增除涝面积268.63万亩,改善除涝面积381.44万亩,改良土壤面积3897.82万亩。此外,在良种基地建设中,共修建种子仓库16.39万平方米,晒场16.66万平方米,良种基地面积达到1010万亩。在农机措施中,购置的农业机械农机总动力达1801.89万千瓦,扩大了机耕面积666.81万亩。
(三)多种经营和龙头项目效益明显。1994年,各地开展多种经营,兴办农产品系列开发龙头企业,有效地利用了当地农业资源优势,提高了农产品的附加值。1994年,全国项目区多种经营产值(现价)19.01亿元,建设经济林163.34万亩,养殖水产面积140万亩,养殖畜禽年末存栏数6290万头(只)。1994年兴办龙头项目235个,总产值(现价)12.7亿元,产品销售收入8.78亿元,利税总额1.72亿元,转移农业劳动力2.2亿人,带动农户168.6万户,增加农户收入4.41亿元,增加贮藏保鲜能力21万吨,增加农产品批发市场11个。由农业部组织实施的秸秆养牛项目,到1994年底共确立75个国家级秸秆养牛示范县。年末存栏1204.9万头,当年牛肉产量65.71万吨,比上年增长57.5%,占全国牛肉总产量的20.4%,带动了全国农区养牛业的发展。大中城市“菜篮子工程”项目,1994年肉类产量5600吨,蔬菜产量21.09万吨,水产品产量900吨,丰富了城乡人民的菜篮子。
(四)生态效益。1994年,全国项目区农田林网防护面积增加894.98万亩,森林覆盖面积增加103.47万亩。长江上游防护林工程建设1994年完成造林1100万亩,占计划的110%;太行山绿化工程重点示范项目完成造林137.7万亩,占年计划的119.7%。在这两个工程的带动下,“长防林”工程区和太行山区1994年完成的造林面积分别比1993年增加16.7%和60.2%。通过这些建设,进一步改善了生态环境。
六、投资项目的验收情况
1994年,验收了28个总项目,包括验收1993年竣工的26个项目和补验1993年未通过验收的西藏“雅鲁藏布江、拉萨河、年楚河流域”农业综合开发项目、河北棉花基地建设项目。1993年竣工项目分为两种类型,一是1991——1993年的三年期农业综合开发项目,项目地区是:黑龙江省、黑龙江农场总局的三江平原和松嫩平原,吉林省松辽平原,河北、河南、山东、江苏、安徽五省的黄淮海平原,浙江的金衢盆地和杭嘉湖平原,四川川东地区、新疆、新疆生产建设兵团、哈尔滨市、长春市、大连市、南京市、宁波市;另一类是一次性扶持项目,即北京大兴县和平谷县、天津西郊、吉林延边和白城地区、广东粤北石灰岩地区、陕西榆林风河滩区的农业综合开发项目,青海草原建设项目,新疆维吾尔地区的棉花基地建设项目。验收结果,实际完成改造中低产田4699.1万亩、开垦宜农荒地603.8万亩、造林542.9万亩、改良草场280万亩,分别为计划的105.5%、106.6%、117.4%、114.9%;实际完成总投资88.7亿元,为计划的112.46%,其中:中央财政资金23.31亿元、地方财政配套资金19.36亿元、银行专项贷款17.95亿元、集体和群众集资25.87亿元、其他资金2.19亿元,分别为计划的100%、85.6%、94.7%、178%、71.8%;新增粮食生产能力77.3亿公斤、棉花38.7万担、油料23万吨、肉类14.5万吨、糖料48.1万吨,分别为计划数的121.5%、106.7%、139.7%、178%、114.3%。总的来看,1994年验收的28个总项目,开发任务、投资总额、新增生产能力均超额完成任务,项目区内制约农业生产的障碍因素基本排除,工程质量比上期验收的项目有所提高,验收项目全部合格。存在的问题,一是项目安排不够集中;二是工程管护措施落实得不好。
(国家农业综合开发办公室供稿,黄家玉执笔)
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