1994年，是新中国财政税收史上极不平凡的一年。这一年，全国财政战线按照邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论和党的十四届三中全会、四中全会精神，不仅全面实行了以建立社会主义市场经济体制为目标的财税改革，而且在保证各项改革平稳运行的同时，实现了财政收入的稳定增长，促进了经济和各项事业的持续发展，其他各项工作也取得了可喜的成绩。

一、财税改革迈出决定性步伐

按照《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》和《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》要求，国家从1994年1月1日起对原有税收制度和财政体制进行了全面改革。

税制改革的主要内容是：1.改革流转税制，将增值税的适用范围从工业生产环节的部分产品，扩大到商品生产、批发、零售、进口以及加工、修理修配环节，取消原来重复征收而且税负不公的产品税。在此基础上，对烟酒、石油制品等限制消费的少数消费品开征消费税进行税收再调节，同时重新确定营业税的征税范围、纳税人、税目及税率，形成以增值税为主体，消费税、营业税为补充的流转税制，统一适用于内外资企业。2.改革所得税制，在调整和规范税前扣除项目和列支标准的基础上，打破所有制界限，对国有企业、集体企业、私营企业以及股份制和各种形式的内资联营企业，统一按33%的固定比例税率征收企业所得税。同时，企业不再执行税前还贷制度，并分期分批免征能源交通重点建设基金和预算调节基金。3.改革个人所得税制，将原来征收的个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商户所得税合并为新的个人所得税，对工资、薪金所得适用九级超额累进税率制，对个体工商户生产经营所得适用五级超额累进税率制。此外，在这次税制改革中，国家还根据经济发展和宏观调控的需要，开征了土地增值税等一些新的税种。

财政体制改革的主要内容是，将原来多种形式的地方财政包干制改为分级分税财政管理体制：1.按照中央与地方政府的事权划分，界定各级财政的支出范围，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。2.按税种划分中央与地方收入范围，将关税、消费税及铁路、银行、保险部门缴纳的收入等维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种划为中央固定收入；将营业税、农业税、个人所得税等与地方经济和社会发展关系密切，适合于地方组织征管的税种划为地方固定收入；将增值税等与经济发展直接相关，且具有中性特征的主体税种，作为中央与地方共享税，同时，分设两套税务机构，由国家税务局征收中央税和共享税，由地方税务局征收地方税。3.中央对地方的税收返还，以1994年净上划中央的数额为基数，1994年以后逐年递增。当时确定，递增比例按全国增值税和消费税增长比例1∶0.3的系数确定。

这次财税改革不是小的调整，而是在不经试点的情况下，税制、分税制财政体制和国有企业利润分配制度改革联动，并且是在年初宏观经济环境不宽松的条件下出台的。与以往历次改革相比，这次改革注重转换机制，不再是以放权让利为特征，存在较大的实施难度和风险性。为了保证改革的顺利实施，并在改革中维护好发展和稳定的大局，国家采取了一系列必要的政策措施。

（一）实施渐进改革策略，妥善处理新旧体制过渡衔接问题。比如，在对内资企业普遍征收33%的所得税时，考虑到部分企业利润水平较低的状况，暂时增设了27%和18%两档照顾税率；在减免税条款中，对国民经济瓶颈产业作了适当照顾；对外籍人员和外资企业仍然给予一定的优惠；对1993年以前注册的多数国有全资老企业，在一定时期内实行税后利润不上缴办法，同时对微利企业缴纳的所得税也不退库。分税制财政体制改革也允许有一个过渡期，原体制的分配格局和上解下拨办法暂时不变；对省级以上政府确定的减免税政策，经审查确认后在一定时期内实行先征后退办法。这些措施从表面看不符合新体制的规范化要求，没能使改革措施一步到位，但却借此化解了矛盾，较好地把握了改革的主体目标，使改革赢得了更广泛的理解和支持，对改革措施的顺利出台发挥了重要作用。

（二）在实施中及时解决问题，不断调整完善。1994年的财税改革，尽管作了尽可能周密的准备，但由于各项管理体制和管理制度变化较大，而且有很多新的概念和方法，实际运转起来，各方面工作需要有一个逐渐理顺和适应的过程。因此，在改革措施出台伊始，出现一些问题是在所难免的。增值税改革措施出台后，一些人误以为价外税是在应税产品的现行价格之外再加税，刮起一阵“涨价风”。经过全国上下及时、大力的宣传和监督检查，此风很快平息下来。随后，又出了增值税影响小规模纳税人的正常经营，水电、运费不能抵扣税款等问题，少数行业税负偏重，也给增值税的推行增加了难度。特别是一些不法分子趁管理工作尚未理顺的机会，伪造增值税发票，在发票填开方面弄虚作假，偷骗国家税款。财政部和国家税务总局共同研究，及时制定了一系列调整措施，协调了各方面矛盾，并与司法部门密切配合，对制作、兜售假增值税发票和其他在增值税发票上作假的不法行为给予了严厉打击，保证了新税制的顺利实施。

在分税制财政体制改革中，尽管我们对分税制条件下中央对地方财政资金的调度问题作了充分考虑，并于1993年12月初和人民银行、国家税务总局联合下发了《实行分税制财政体制后有关预算管理问题的暂行规定》，但进入1994年3月份以后，由于受种种客观因素影响，一些地区反映资金调度比例仍然偏低，资金调度困难较大，特别是县级财政反映比较突出。为此，1994年4月27日，财政部下发了《关于调整地方财政资金调度比例的通知》，将地方财政资金调度的总比例由47.5%提高到55%。全国有23个省（自治区）的财政资金调度比例得到不同程度的提高。该《通知》指出，个别地区如仍感困难，可在办理中央与地方专项资金往来款项时予以考虑。为了缓解县级财政资金调度紧张问题，该《通知》要求各地区尽快将资金调度比例逐级核定到县，以减少资金往返流运的在途时间，保证县级政府正常开支的资金需要。此外，在广泛听取地方同志意见的基础上，在1994年8月的全国财政工作会议上，提出将税收返还递增率由原规定按全国“两税”（增值税、消费税）平均增长率的1∶0.3系数确定，改为按各地区缴入中央国库的“两税”增长率的1∶0.3系数确定。随后报经国务院批准执行。

总的来看，1994年全国财税系统的干部职工确实打了一场漂亮的改革攻坚战，不仅经济增长和预算执行没有受到影响，企业的总体税负没有增加，而且大体上只用了半年时间，就基本解决了新体制运行中的突出问题，这是党中央、国务院英明决策的胜利，也是政策措施和各项工作的胜利。这次财税改革，使我国财税体制向国际惯例靠近了一大步，一个适应社会主义市场经济发展要求的财政管理体制的框架已初步建立起来。

二、在财税改革中保证国家预算完成和各项工作的推进

（一）国家预算执行情况基本正常。1994年的国家预算，是在多项改革出台，不确定因素较多的情况下编制的。半年执行下来，由于财税改革的平稳运行和各方面问题的妥善解决，结果比预想的要好得多。1～6月份，全国财政收入1979.43亿元，比上年同期增长22.6%；全国财政支出1973.29亿元，比上年同期增长27%；收支相抵，收大于支6.14亿元。但是，由于1993年收入的大头主要集中在第四季度。因此，上半年收入增幅虽然较高，但完成全年收入预算的压力仍然很大。其中，对完成收入预算影响最大的是中央对地方税收返还基数如何确定，基数定不下来，地方心中无数，增收积极性不高。在1994年8月全国财政工作会议上，为了消化1993年地方上划收入基数过高的因素，决定承认1993年地方收入基数，同时提出增值税和消费税比上年增长16%的奋斗目标，并与中央对地方的税收返还数额挂钩。这项政策极大地调动了各地的增收积极性，下半年出现了收入大幅度增长的好势头。全年执行结果，国家财政收入5218.1亿元，完成预算的109.6%；国家财政支出5792.62亿元，完成预算的106.7%。收支相抵，中央财政赤字666.97亿元，没有突破预算确定的数额，地方财政结余92.45亿元，中央财政与地方财政统算，支出大于收入574.52亿元，比预算确定的数额减少94.67亿元。按复式预算汇总，国家财政的经常性预算收入5005.37亿元，完成预算的111.5%；经常性预算支出4207.2亿元，完成预算的107.1%，占预算总支出的72.6%。建设性预算收入1010.9亿元（含经常性预算结余转入798.17亿元），完成预算的121.6%；建设性预算支出1585.42亿元，完成预算的105.5%，占预算总支出的27.4%。此外，1994年国家债务收入1175.25亿元，其中用于弥补中央财政收支差额的666.97亿元，偿还国内外债务本息499.36亿元，国家财政利用国外借款安排的重点建设支出8.92亿元。

1994年财政收支超过预算的主要原因，从收入上看，除了政策激励效应的影响之外，一是经济增长较快，全年国内生产总值比上年增长11.8%，工业增加值比上年增长18%，使得与经济增长密切相关的税收增加较多。如增值税达到2308.34亿元，为预算数的119.6%；二是新的税收制度严格了税收减免，减少了税收流失，加之中央针对实施新税制初期存在的一些问题采取了调整措施，较好地化解了分配中的一些矛盾；三是分税制财政体制的实行调动了各地加强税收征管、努力增加收入的积极性。此外，一些相关政策的出台也在一定程度上促进了财政收入的增长，如改革粮食流通体制，减少了粮食企业亏损补贴；提高农副产品收购价格，增加了农业税；将行政性收费收入纳入预算管理也增加了一些财政收入。从支出上看，一是行政事业单位职工调整工资。1994年财政安排调资预算205亿元，由于人数、职务、级别变化等原因，各地实际执行的工资标准比测算数提高较多，实际开支超过预算100亿元。二是物价上涨。1994年全国零售物价比上年增长21.7%，是近年来涨幅最大的一年，相应抬高了各项开支的费用水平。三是一些地方超收，在体制允许的范围内增加了一些支出。预算约束软化和浪费等不合理现象的存在，也是财政支出超过预算的一个原因。

（二）促进国民经济和各项事业发展。教育方面，事业费支出比上年增长38.4%。科研方面，国家财政在保证科研单位工资改革正常进行的同时，为配合“稳住一头，放开一片”的科技政策，继续坚持了有保有压的资金分配方针，着重保证基础研究和高技术发展等方面的资金需要，科学事业费实际支出87.9亿元，完成预算的110%，比上年增长34%。企业投入方面，1994年挖潜改造和新产品试制费实际支出467.61亿元，完成预算的107.8%，比预算增加30.05亿元。支农方面，国家财政用于支援农业支出和农林水事业费399.7%亿元，比上年增长23.6%。支援经济不发达地区方面，为了支持这些地区农牧业生产，改善基础设施条件，发展广播电视事业，防治地方病等，共安排资金25.57亿元，完成预算的100.3%。赈灾方面，各级财政努力向受灾地区投入资金，其中中央财政直接用于救灾的款项约29亿元（不包括因灾情减免的农业税）。

（三）国债发行顺利，国债市场比较活跃。由于整个经济秩序的好转和有关方面的积极配合，1994年在预定时间内超额完成1166.33亿元国库券的发行任务，对缓解财政库款调度压力，支援经济建设，起到了重要作用。在国债流通中，现货交易、期货交易和回购交易逐渐成为证券市场上的一支新生力量，在整个证券市场交易量中的比重超过了70%。

（四）国有资产管理工作有新进展。开始着手起草国有资产管理工作纲要和国有资产法等重要法规，国有资产管理的机构设置及人员配备得到充实和加强，有关清产核资、产权界定和产权登记等基础管理工作正逐步走向深入。

（五）注册会计师事业发展较快。据统计，全国共有会计师事务所1875家（包括各分支机构共有3815家），有专职从业人员48547人，其中注册会计师25885人（有800多人有资格从事证券业务的审计验资）。国家于1994年4月成立了包括财政部、经贸委、体改委、国家教委、人事部、中国人民银行、国家计委、审计署等单位在内的“全国注册会计师培训工作领导小组”。此外，还在中国人民大学等7所高等学校开设了“注册会计师专门化”专业培训的试点。

（六）立法、普法工作取得较大成绩。1994年2月4日，财政部发布《企业所得税暂行条例实施细则》；1994年3月22日，八届全国人大二次会议审议通过了《预算法》，财政部还向国务院上报了草拟的《预算法实施条例》，为1995年实施《预算法》作了必要准备；1994年7月24日，国务院发布《国有企业财产监督管理条例》。为推动新财政法规的贯彻落实，1994年6月，财政部在全国范围内开展了财政法规知识竞赛，参赛人员约100万人，推动了全国普法工作的开展。

（七）税收财务物价大检查收效显著。1994年税收财务物价大检查，全国共查出各种违纪金额204亿元，比上年增长26.2%，其中应缴财政172亿元，已补缴财政157亿元。在查出的违纪金额中，属于偷逃工商各税的125.7亿元，占61.6%，其中以偷逃增值税的数额最大，达63.2亿元。在这次大检查中，自查的企业、单位和个体工商户共有943.7万家，进行重点检查的企业、单位和个体工商户共有423.5万家。全国有112492个单位和13050人受到经济处罚，有51人受到党纪政纪处分，有224人移交司法机关立案查处。

（八）“三定”方案得到落实。1994年2月25日，国务院批准了财政部职能配置、内设机构和人员编制方案（“三定”方案）。财政部在此基础上拟订了各司职责范围、各司间工作关系及机关工作人员守则等14项办公制度，确定了机构设置、人员编制及运转规范，于7月1日起正式施行。改革后，财政部机关设19个职能司（厅）和机关党委，行政司级单位比改革前减少两个；纪检、监察等派驻机构和后勤、老干部服务机构及编制，按有关规定另行核定；国家农业综合开发办公室设在财政部；财政部清产核资办公室设在国家国有资产管理局。按照“三定”方案，部机关行政人员核定编制为950人，比改革前的1126人减少了176人，精简率为15.6%。改革后，机关工作作风及效率有了进一步改进。

（财政部办公厅供稿，苏中一执笔）