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摘要:
1.报告指出,当前,中国政府面临两个非常严重的问题:一是经济过热;二是如何在近期内着手解决这个问题并建立起相应的宏观管理能力,以便使经济不再出现停停走走的局面。过去十八个月经济高速的增长表明,目前的中国经济毫无疑问是过热了,近期内必须采取措施,特别是应采取有效的货币政策。为克服这些困难,迫切需要深化一系列经济改革,特别是财政和金融政策方面的改革。中国政府能否对这些近期问题采取迅速行动,并进一步深化结构改革,将在很大程度上决定未来几年内中国经济的走向。报告提出了“主动改革方案”和“被动调整方案”,以供决策参考。
近期经济动向和近期应采取的措施
2.中国1992年的经济情况比1991年更加令人印象深刻:实际国内生产总值增长近13%;通货膨胀较低;经常帐户的盈余占国内生产总值的1.9%,虽然小于上年,但仍不可小看。此外,中国吸引的外国投资也达到了引人瞩目的水平,超过110亿美元。在世界经济缺少生气的时期取得这一切,的确是个了不起的成就。但是,在资金流入的同时,外汇流出量甚至更大,所以外汇储备并没有增加。
3.这一成绩出现在三年调整之后,调整已经使经济摆脱了通货膨胀,但也使经济增长低于其潜力。在这...
1.报告指出,当前,中国政府面临两个非常严重的问题:一是经济过热;二是如何在近期内着手解决这个问题并建立起相应的宏观管理能力,以便使经济不再出现停停走走的局面。过去十八个月经济高速的增长表明,目前的中国经济毫无疑问是过热了,近期内必须采取措施,特别是应采取有效的货币政策。为克服这些困难,迫切需要深化一系列经济改革,特别是财政和金融政策方面的改革。中国政府能否对这些近期问题采取迅速行动,并进一步深化结构改革,将在很大程度上决定未来几年内中国经济的走向。报告提出了“主动改革方案”和“被动调整方案”,以供决策参考。
近期经济动向和近期应采取的措施
2.中国1992年的经济情况比1991年更加令人印象深刻:实际国内生产总值增长近13%;通货膨胀较低;经常帐户的盈余占国内生产总值的1.9%,虽然小于上年,但仍不可小看。此外,中国吸引的外国投资也达到了引人瞩目的水平,超过110亿美元。在世界经济缺少生气的时期取得这一切,的确是个了不起的成就。但是,在资金流入的同时,外汇流出量甚至更大,所以外汇储备并没有增加。
3.这一成绩出现在三年调整之后,调整已经使经济摆脱了通货膨胀,但也使经济增长低于其潜力。在这种意义上,1992年的高速增长可视为复苏,而不应视为过热。不过,这次复苏是因为受到非常宽松的货币政策的推动所致,而这一点又使人们对当前宏观经济政策提出了问题。此外,沿海和内地省份发展速度之间存在着相当大的差距,也向今后的地区政策带来严峻的挑战。
4.1992年的高速增长并没有超出复苏阶段经济所具备的潜力,这一势头在进入1993年之后依然没有减弱。国内生产总值的增长速度达14%,国内需求的剧增开始影响到对外部门。进口需求仍然很高,增速达25%,可是出口增长速度却下落到只有7%,反映了由出口供给向国内市场的转移。以上情况也反映在人民币汇率在外汇调剂市场的大幅下跌和外汇的极度短缺之上。1993年经济继续增长是因为货币政策的支持;货币供应在1992年上升30%多,1993年的货币增长也保持相似的趋势。各类非银行金融机构的存、贷款增长尤为强劲。
5.高速发展尚未转化为对最终产品市场的强大价格压力,这并不是单单因为前几年库存大量增加以及出口供给的分流。不管怎样,经济增长的最大推动力一直是固定资产投资需求,这一需求的实际增长速度已超过30%。这导致1992年原材料价格上涨近40%,而价格改革步伐的加快和库存的下降也是导致原材料涨价的原因。结合其它种种迹象(如运输和电力这些瓶颈部门都面临过度需求),我们可以清楚地看出,中国经济目前确实已经过热,而且,目前的经济增长率是不能持久的。事实上,中国政府已经认识到了这一点,并已采取了一些解决措施,尽管这些措施已经较晚而且仍不充分。
6.当然,这一切并不意味着情况已经失控,也不意味着这种过热必然导致全面的通货膨胀。尽早实施一系列紧缩措施应当可以使经济实现“软着陆”,并在保持8~9%增长率的同时消除现在的过热。真正需要担心的是,中国经济在1992年高速发展的基础之上再次增长14~15%,几乎肯定会造成高度通货膨胀,从而,中国不得不又象在1988年年底那样对经济实行“硬着陆”。这种情况应尽力加以避免。毫无疑问,采取一些行政措施是必要的。但是,中国政府应最大限度地依靠间接控制手段。
7.报告提出了世界银行认为在短期内最重要的一系列措施:
(1)货币政策对于放慢货币供应和信贷的增长速度、并降低投资需求是至关重要的。同1988年通货膨胀开始时一样,中国目前的存款利率是负值,当前最重要的是应将存款利率上升为正值,从而刺激并恢复存款,这需要将目前的存款利率上调3~5%。5月15日,银行对存款利率上调1.5~2%,贷款利率上调不到1%,这种初步调整是很不充分的,并且会对银行系统的金融活力产生有害的影响。中国人民银行拟用公开市场业务来控制贷款增长的做法尽管是令人鼓舞的,但这些业务应主要用于控制货币供应。
(2)财政政策必须谨慎。5月份,财政部迅速调整了国库券的利率,以适应新的中国人民银行的利率结构。如果中国人民银行象本报告建议的那样进一步调整利率,那么,国库券的利率也应作相应调整。其次,财政部应密切注视预算执行,以防止出现超支、特别是行政费用超支。同样,提高营业税的计划应尽快实施,不应再有拖延。但是,财政政策对解决短期经济问题的作用依然有限,反映出目前的财政体系在技术上和政治上缺少灵活性,这也进一步说明迫切需要深化财政改革。
(3)对外贸易政策在这方面具有重要作用。进口可以缓解部分关键供给部门的瓶颈现象,同时,国内需求可由原来只用于出口的产品来满足。因此,目前是放开进口制度的最佳时机。但是,任何试图通过控制进口需求来支持汇率的做法都将只能增加通货膨胀的压力。事实上,高水平的外汇储备使得扩大进口成为可能,而外汇储备的某种下降将有助于减慢货币供给的增长。中国政府应把重点放在加快汇率体制的改革之上。
8.上一次实施紧缩政策后不久通货膨胀压力再一次出现,而中央政府又难以对经济加以控制;报告认为,这是中国经济只“改革了一半”所造成的。所以,尽管采取短期措施是必要的,但更重要的是,中国政府应加快深化一系列的改革,特别是那些可以帮助政府获得有效宏观管理手段和机构的改革,以及那些将使企业能够对间接经济手段作出反应的改革。报告在下面两部分着重论述这些问题。
结构改革问题
9.1992年10月中国共产党第十四次全国代表大会正式确认,中国将继续并深化自1978年以来的改革和发展规划。更明确地说,十四大重申中国将致力于改革和对外开放;进一步推动了始于1991年的经济的快速发展;最重要的是,十四大在中国整个经济体制中给予市场机制以更大的强调。十四大放弃了“商品经济”那种认为最终将由计划来分配资源的旧模式。取而代之的是,现在官方政策宣布“社会主义市场经济”是中国的发展目标,市场在资源分配中将发挥主导作用。报告评述了一系列改革领域中的近期发展和重点。
10.1992年和1993年初的经济情况突出地表明了在宏观经济管理领域继续深化改革的重要性——这是报告反复出现的主题。报告特别强调财政体制和金融部门的改革。尽管1992年中国有关方面已开始更多地关注这两方面的问题,但具体措施尚有待出台。
11.财政改革现在应被置于整个改革的中心。这不仅是因为财政收入在国内生产总值中的份额仍在令人担忧地下降,而且是因为随着货币和外汇改革的继续,财政政策将成为宏观经济管理的唯一主要工具。如上所述,财政政策在解决短期问题方面作用仍然有限;很明显,财政体系目前还不具备足够的手段来担负宏观经济管理的重任,因此,迫切需要对以下三个关键方面进行改革。第一,应加倍努力扩大税基,特别是应扩大增值税,并且改革和扩大个人所得税。第二,税利分流似乎已经滞后,而这是企业改革成功的关键所在。第三,目前的分税制试验存在严重缺陷,因此不可能系统性地解决问题。相反,另一种替代性方案却具有一定长处,这种方案是逐渐扩大地方税(如土地、车船和财产税),并同时扩大中央税(如所得税),中央税应从企业所有权关系中分离出来。此外,预算本身不能仅停留在目前实施的复式预算之上,而应进行更深入的改革,以便更准确地反映中国公共部门的情况。
12.金融部门改革是加强宏观经济管理的又一个关键,其中三点尤为重要。第一,中央银行的改革日益成为关键;应尽早批准适当的银行法以加强中国人民银行的自主权,并且应该尽早明确人民银行的作用和组织结构。目前给予中国人民银行的地方分行以更大权力的试验,似乎违背了改革的主要目的。第二,政府现在正集中精力通过创建“政策银行”来改革“政策性贷款”。需要指出的是,这些银行只应负责长期的公共工程项目,而所有其它政策贷款均应由预算负责。第三,加强银行系统的竞争还未受到足够的重视,是否可以考虑把现有的庞大的专业银行分解为规模较小的银行
13.政府机构改革深度似乎不够,仍不足以解决两个关键问题。第一(也是最重要的),没有创立一个全权负责宏观经济协调和政策制定的机构,报告认为这种职能应由一个国务院之下的机构执行。希望在改革方案全面出台时能够解决这一问题。第二,在创建更能适应市场经济的新机构、特别是国有资产管理机构方面,机构改革的进展仍然有限。
14.企业改革在1992年取得了巨大进展,已为国有企业有效地实行股份公司化制定了框架。目前的主要难题是要在落实执行这些政策条例方面取得进展,并应建立适当的机构框架。这方面最为重要的是,应当建立代表国家(作为所有者)利益的机构,但不能依靠行使官僚权力的办法。与之相关的社会保障制度改革(如住房、退休金和工资制度改革),1992年由于受到深化企业改革的压力也已引起人们更大的关注。尽管在制定政策框架方面已迈出了大步,但完成这些改革的时间表似乎仍然拖得过长。
15.最后,价格改革在1992年进一步得以深化,最困难的能源和粮食方面的改革受到极为认真的对待。现在,90%以上的最终产品价格由市场决定,因此,一度曾被认为是其它领域改革重大障碍的商品价格改革在整个改革计划中的份量目前已大大降低。但是,继续并完成能源、粮食和交通价格的改革仍应被看作重点。
16.在评价主要改革难题时,有两个问题看来居于首位。第一,在中国广泛存在着这样一种观念,即认为权力集中与改革相背,任何形式的权力下放都有利于改革。这方面的关键是克服地方阻力,在加强宏观经济管理能力方面统一认识,因为经济管理的失误和通货膨胀是目前对改革计划全面成功的最大威胁。目前,在财政、金融和贸易三个关键领域采取强有力的措施,应当成为整个改革的中心。
17.第二,转变政府职能是许多方面改革的共同主题,它最明显地产生于政府机构改革问题。转变政府职能面临在消除计划体制残余的同时创立宏观经济制度框架的双重挑战。但转变政府职能也与许多其它领域有关:政府应当创建劳动力市场而非仅仅建立更多的企业;应当促进竞争而非控制价格;应当建立医疗保险制度而非仅仅提供医疗保健;应当修建道路而非开办工厂;应当实施法律和规章而非计划和指标。市场经济并非不需要政府,而是需要另一种政府。在很多改革领域,重新定义政府职能,并建立适宜的新机构和新制度,将是需要解决的艰巨任务。
外贸改革重点
18.长期以来,中国外贸政策的目的在于为赚取外汇而增加出口,却不充分考虑成本;而进口政策则以限制进口增长为特色。尽管八十年代的“开放政策”使出口决策日益由市场而不是行政命令加以决定,但相比之下,进口体制改革仍被忽视,目前,这一问题已日益紧迫。
19.中国在提高投资、经济增长和贸易顺差方面的成功近来已带来了过热和通货膨胀的阴影。另外,企业效率不高对于中国仍然是一个重大的微观和宏观问题。而且,中国引人注目地进入出口市场,已在其主要贸易伙伴中引起了有关其开放进口义务的忧虑。贸易开放计划的出台能够帮助中国解决所有这三个问题。此外,由于(1)储备头寸充裕,(2)价格改革已取得相当进展,(3)非国有部门的作用日益扩大,并且国内资源分配总体上日趋灵活,和(4)关税过高但经济事实上已相当开放,中国目前在放开进口方面正处于极为有利的位置,可以实施大胆措施。
20.中国已开始朝着正确的方向迈进,但在有关进口计划、进口专营化或分阶段降低关税方面仍然没有明确举动。考虑到中国目前正面临必须放开贸易的机遇,近来的措施似乎仍不完备,还需在近期和中期实施其它措施。世界银行报告建议采取以下措施:
——逐步取消外贸专营;
——逐步取消进口许可和管制;
——简化并削减关税;
——逐步停止进口关税减免;
——减少出口管制。
21.近期的经济发展还表明,迫切需要改革外汇体制。官方汇率与外汇调剂中心汇率的差额越来越大,以这两种汇率进行的外汇交易量大约已各占一半。应当尽快并尽宽地扩展外汇调剂中心的业务范围,以便使它最终覆盖所有经常帐户交易,并使调剂中心汇率成为外汇市场的平衡汇率。为此,特别需要:
(1)废除现行的外汇上缴规定,政府应在外汇调剂中心购买所需外汇;
(2)所有其它现汇交易应使用外汇调剂中心的汇率;
(3)应取消目前对进入外汇调剂中心的关于买主地位或交易目的方面的管制;
(4)应加强全国联网,通过现金而非额度留成、并终止现行额度来改进外汇调剂市场。
经济前景
22.报告提出了为解决经济过热而需要采取的一系列短期措施,以及为使中国政府能在将来更有效地管理经济而需要进行的一系列经济改革。因而,关于中国在本世纪最后几年的经济发展前景,似乎将有两种可供选择的方案。
23.第一个方案称为“主动改革方案”:政府迅速解决短期困难并制定需要采取的改革措施。第二个方案称为“被动调整方案”:政府将推迟相应行动,直至通货膨胀达到非常严重的地步,并且推迟解决一些难度较大的改革问题。这两种方案对中国经济来说是两种迥然不同的道路。在每种选择方案下,经济平均增长水平都可能很高,但第一种选择方案在效率方面将有重大收获,将有助于改进社会福利,并将降低对外负债水平。
24.根据第一个方案,政府将迅速采取行动抑制当前经济过热的压力,并将积极实行关键改革以加强宏观经济管理。这些改革包括采用主要的宏观经济管理手段,并通过价格和企业改革建立宏观经济管理的微观经济基础。在此情况下,当前极高的增长率将回落到约8.5%的可持久的增长率,并能避免高通货膨胀。此后,该方案预见经济将继续以这一速度稳定、无通货膨胀地发展,并且对外赤字将保持在较易处理的不高于国内生产总值1%的水平内。因而,尽管作为外国资本主要来源的外国投资仍将保持极高的水平,但外债仍将维持在十分安全的限度内。偿债比率将比较适中,而资信仍将十分强劲。
25.在第二方案下,政府未能及时采取行动使经济冷却,而且继续推迟宏观经济改革。当前的繁荣将持续下去,直到大约在1994年造成难以承受的通货膨胀;然后将出现改革早期那种停停走走的周期,并伴随着效益损失和不稳定。与第一种方案相比,福利收益将减少约24%。对外赤字将高得多,而且经济的相对不稳定将阻碍外国投资的流入。结果,债务率将高得多,尽管仍处于可控水平以内。
26.报告认为,在本世纪最后几年内,中国的经济将沿着一条介于两种方案极端之间的道路走下去。但是,通过及时的宏观经济干预和重新致力于深化宏观经济改革和企业改革,实际结果将更可能接近于第一种方案。报告预测,中国的各项政策将有利于这一结果的实现,因为,中国在宏观层次上的经济改革业已取得重大进展,而且中国在建立间接的宏观政策杠杆方面也已有相当进展。然而,中国经济仍然存在着滑回1988和1989年那种局面的现实危险;鉴于中国政府在意识到目前环境的严重性并采取对策方面反应迟缓,对上述危险更不能掉以轻心。中国政府在1993年夏季将采取何种短期政策、并制定何种中期改革方案将是至关重要的。
(财政部世界银行司供稿)
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