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摘要:
由财政部、国际货币基金组织和世界银行联合举办的中国政府间财政关系国际研讨会日前在沪举行。中外有关高级官员及著名财经专家、学者与会。现就这次引人注目的研讨会作一述评。
一、讨论的背景
早在一年多以前,国际货币基金组织和世界银行对中国财政部的态度还相当冷淡,主要原因之一是他们怀疑中国政府是不是真正在搞市场经济,是不是真正按照国际惯例推进财政体制改革。他们认为,中国自1987年以来进行的财政体制改革——财政包干体制,已为今后推进财政改革添置了巨大的障碍。而中国1992年进行的分税制改革试点,步履艰难、况且从国际惯例来看,没有“试税”一说,唯有中国“试税”,极不规范。
1992年以来,中国经济正高速发展着,1992年GNP增长12.8%,居全球之冠;1993年上半年继续高速增长,达14%。在全世界震惊之余,他们恍然醒悟到这是不正常之举,在对中国经济进行一系列调查取证之后,发现了一些矛盾和问题,但断言中国经济已经过热,随之冷眼旁观中国经济形势发展即将出现的“逆转”。
对于中国经济的发展,国外专家察觉到的一些矛盾和问题,也正是我国行家十分关注的。政府高层决策者始终保持着清醒的头脑,对经济形势的判断分析实...
由财政部、国际货币基金组织和世界银行联合举办的中国政府间财政关系国际研讨会日前在沪举行。中外有关高级官员及著名财经专家、学者与会。现就这次引人注目的研讨会作一述评。
一、讨论的背景
早在一年多以前,国际货币基金组织和世界银行对中国财政部的态度还相当冷淡,主要原因之一是他们怀疑中国政府是不是真正在搞市场经济,是不是真正按照国际惯例推进财政体制改革。他们认为,中国自1987年以来进行的财政体制改革——财政包干体制,已为今后推进财政改革添置了巨大的障碍。而中国1992年进行的分税制改革试点,步履艰难、况且从国际惯例来看,没有“试税”一说,唯有中国“试税”,极不规范。
1992年以来,中国经济正高速发展着,1992年GNP增长12.8%,居全球之冠;1993年上半年继续高速增长,达14%。在全世界震惊之余,他们恍然醒悟到这是不正常之举,在对中国经济进行一系列调查取证之后,发现了一些矛盾和问题,但断言中国经济已经过热,随之冷眼旁观中国经济形势发展即将出现的“逆转”。
对于中国经济的发展,国外专家察觉到的一些矛盾和问题,也正是我国行家十分关注的。政府高层决策者始终保持着清醒的头脑,对经济形势的判断分析实行“外松内紧”策略,并于今年上半年开始制定实施宏观调控的一系列政策措施,下半年全面铺开。
中国政府高层决策者采取的一系列宏观调控措施,是以微调为主,进行经济结构的部分调整,防止出现大的震荡,以保持经济的高速、稳定增长,并为全面推进经济改革迎来了宝贵的时间。
中国正酝酿一场改革的热潮。那么,改革的焦点在哪呢?毫无疑问,1992年以来中国经济形势发展遇到的一些突出问题表明,宏观经济正在某种程度上失控。国外经验表明,越是搞市场经济,越是要加强宏观调控,这是西方市场经济国家一个多世纪以来的经验总结,不能不引以为鉴!这样,焦点自然转到宏观调控体制改革上来,尤其是转到财税体制与金融体制上来。
金融是经济的集中表现,经济形势的紧张,最终反映到金融形势上来,一时间,金融体制改革滞后的论调和要求最先突破金融改革的呼声日盛,但是,随着时间的推移,越来越多的行家都已看到,在金融问题的背后,正隐藏着更深层的财政问题,许多金融问题是受财政问题制约的。从经济体制改革来看,15年来,金融体制一直是朝着市场化方向演变,已初步形成了以中央银行为领导、专业银行为主体、其他金融机构相并存的金融体系。下一步金融改革的关键,是将专业银行分解为政策性银行和商业银行,这样,适应市场经济要求的新金融体系,就会很快地建立起来,与金融体制相对照,财政体制却不是这么回事,被国外专家喻为“怪胎”的财政包干体制,与现代市场经济发展的要求格格不入。当今比较规范的市场经济国家的财政体制,无一例外地不是实行分税制。可以说,由包干制到分税制,是180度的转折,这就揭示了中国财政体制的严重滞后性。如果说,目前的中国经济改革已进入整体配套阶段的话;那么,财税改革必须较其他改革而要更大力度地推进,否则,就无法与其他改革相配套。
目前,财税改革已成为中国经济改革的焦点,财税改革的核心问题就是政府间的财政关系,理顺政府间的财政关系是实行分税制。我国分税制的改革,已经列入议事日程,即将在全国范围内铺开。
分税制,看似简单的表述,却隐含着极其复杂的内容,为财政专家也一时解释不清的东西,将要笼罩着中国大地,其来势之快,促使中外双方感到联手探讨财税改革问题的重要性和紧迫性。
国际货币基金组织、世界银行看到中国经济经过宏观调控奏效后,经济形势越来越好,中国正按照既定的方针,坚定不移地向市场经济挺进。他们看到,再不主动靠近中国,再不抓住财税问题,他们将会失去在中国的地位,于是他们伸出手来,要向中国展示市场经济国家的成功做法,以帮助中国尽快建立规范的财税新体制。与此同时,中国也需要适当借鉴国外的有益经验,按国际惯例行事。中国政府间财政关系国际研讨会,就是在这种背景下召开的。
二、关于政府间事权与财权的划分问题
分税制的核心问题之一,是要划清中央政府和地方政府各自的事权和财权。按照国际惯例,中央政府和地方政府各自的事权与财权是不一致的。一般来说,中央政府掌握主要的财权,地方政府掌握主要的事权,然后通过中央政府部分财力的转移支付,以协调地区间的发展。与会者讨论了这个问题。
中方认为,我国实行财政包干制以来,中央财政收入占全部财政收入的比重不断下降。1992年仅占45%,且中央财政收入的很大一块是靠债务维持,形成中央向地方“要饭”的罕见局面。实行分税制,就是要从根本上扭转这种局面,使中央财政收入的比重达到60%左右。但是,由于目前我国整个财政状况很不好,不仅中央财政十分困难,而且地方财政不平衡,有些地方也很困难,要想通过分税制在短期内根本缓解中央财政困难,是不现实的,否则就容易挤占地方利益,影响地方的积极性。因此,分税制的改革要分步实施。改革的初期要保持现有利益格局,主要是要保持地方财政现有的支出格局,这就在一定程度上认可了地方政府现有的事权。目前我们正在进行政府机构改革和职能转换工作,涉及到政府事权的重新界定,但这要有一个过程,需要不断探索市场经济条件下中央政府和地方政府各自的职能与事权范围,这也决定了推进分税制改革不能过急过快。
外方认为,在划分中央、地方政府事权范围之前,首先要明确政府在社会经济运行中应发挥什么样的作用。一般来说,凡是市场能够有效提供的产品或劳务,由企业和个人根据市场供求情况决定生产、消费,政府只负责那些不能或不能完全由市场协调的部门或领域,如教育、卫生保健、基础设施、治安与国防等。中央政府与各级地方政府的支出划分,是与本国的社会、政治、经济、文化、历史等国情条件紧密相联的,不存在统一模式,但有以下共同点:(1)凡国家公共利益的支出,如宏观经济稳定、国防和收入再分配等,应由中央政府承担;(2)地方公共利益方面的事务,出于效率上的考虑,交由地方政府承办,由地方开支,如市政服务事业等;(3)混合公共利益支出,由地方政府实施、管理,但需由中央政府进行政策规范和协调。
根据以上的划分原则,对中国的政策建议是:
1.政府从直接生产领域退出来,政府只在市场功能失效或市场调节失败的情况下发挥作用,如环境保护和治理、教育、卫生保健等。
2.由于资源、财力分布不均衡,贫困地区有可能出现国民教育水平不足的现象,需要建立科学的转移支付制度予以调整。
3.应尽力改变公共事业企业化状况。随着市场经济的发展,企业将难以承受社会服务方面的开支,这些开支应转由政府负担。
4.加快价格改革步伐,增强基础产业自我积累和投资的能力;使部分基础性建设企业化;同时成立政策性投资银行,增加政府对基础产业的投入;合理利用境外资金。
5.扩大私营部门在医疗等方面的作用。
外方强调,随着市场经济的发展,政府的重要职能之一,就是建立合理的社会保障体系,改变目前社会保险负担主要落在企业身上的不合理现象。要完善中国的社会保障体系,应注意几个问题:(1)社会保障水平要与经济发展水平相一致;(2)社会保险不应因一些地区风险大而不推开,只要政策上可行,该网络就应该覆盖尽可能阔的区域;(3)社会保障体系要多层次化。
三、关于税制改革和税收体系的划分与管理问题
(一)税制改革问题
税制改革是分税制改革的基础,没有健全的税制,就无法进行完全的分税。对此:
中方认为,我国税制改革的指导思想是,统一税法,公平税负,简化税制,合理分权,理顺分配关系,保障财政收入,建立符合社会主义市场经济要求的税收体系。我国税收主要围绕着三大块:一是所得税的改革。明年将先行统一内资企业所得税和个人所得税。二是流转税的改革。改革后的流转税包括增值税、流转税和营业税,考虑到需要稳定财政收入的增长,将基本保持原有的税负水平。三是其他税种的改革。扩大资源税的征收范围,开征一些对土地、财产征收的税,研究开征社会保险税,调整和简并其他各税,等等。改革,能将32个税种简化到17—18个税种。
外方评论道,中国税制改革的方向是正确的、统一、合理、简化的税制符合市场经济的要求。但为了使税改更彻底些,税种就不是简化到20种左右,而是简化到6—7种,税种越是简单明了,税改就越是成功。这次中国的财税改革要吸取教训,千万不要为下一次深化改革设置障碍。此外,中国经济发展速度已经很快,为什么还要降低税赋刺激经济呢?中国企业目前普遍存在经营地与纳税地分离的情况,为偷逃税收提供了便利,要很好地解决这个问题。这次税改应取消特区在税收上的优惠政策,防止合理避税。
(二)税收的权限划分与管理问题
中方认为,政府间的税收划分既要考虑强化中央宏观调控能力的需要,也要兼顾地方发展经济和文化、教育、科研等项事业的财力需要,调动中央和地方两个积极性。按照这种原则,将与维护国家权益密切相关和有利于实施宏观调控的税种划为中央税;将收入规模较大、能够稳定增长的税种划为中央与地方共享税,将适合地方征管的税种划为地方税。在分税之后,中央政府的主要职责是切实维护全国统一市场,保护企业公平竞争。对各项主要税种、税目、税率的设计,应由中央负责制定,并坚持全国统一。同时,对一些属于地方收入的小税种,在管理上可以给予地方一定的灵活性。这样划分,既有利于建立健全中央的宏观调控体系,又能够保证地方政府在提供区域性社会服务方面充分发挥作用。
中国地方政府的代表认为,按照西方国家的通行做法,在实行分税制以后,各级地方政府都拥有一定限度的税收管理权,而我国现行地方各税的立法权与解释权,开征权与停征权,甚至税目与税率的调整,政策性和行业性的减免税权都属于中央。在实行分税制的情况下,仍然延续此种做法显然是不合理、不科学的。因此,要借鉴一些国外的做法,应该赋予各级地方政府以下的税收权限:(1)一定的立法权和税种的开停征权;(2)一定程度的税率调整权;(3)对地方税应有加税和减税权。
外方认为,根据国际通常做法,按照公平和效率的标准,中央和地方政府的税收划分应按下列原则进行:(1)事关经济稳定的税种,再分配潜力较大的税种,地区间分布极不平衡的税基,应由中央政府负责;(2)以可变动因素和货物征收的税种由中央政府管理;(3)对不可变动因素和货物征收的税种,应由地方政府负责。按上述原则税收可作如下划分:个人所得税和公司所得税应归属于中央政府;消费税应按征收对象区别对待;制造业应归属于中央和省级政府,零售业应归属于地方政府,有选择的特种消费税应归属于地方政府;土地和房产税应按征收对象区别对待;对居民房产税可归属于省以下地方政府。
外方告诫中国,在税收上如何给地方政府自主权的问题,应持慎重态度。放权过多可能会带来些问题,一些国家(巴西)由于放权过多,出现了地方政府竞相减税,由此导致国家财政的赤字增加,通货膨胀加剧;另一方面也可能出现滥征税的情况,影响投资环境的改善。
在税收机构的设置上,中方认为,以往的中央税由地方税务部门征收,这是极不正常的。分税制要彻底改变这种状况。中央收入必须要由中央税务局管。现有的税务机构可作为中央税务局的基本框架,但现有税务机构从事地方税业务的,可分离出去,作为组建地方税务局的基本力量。对此,外方提请中方注意两个问题,一是由中央税务机构负责征收中央与地方的共享税,可能会影响地方分享部分的及时入库;二是要充实税务人员,特别要提高中央税务人员在诸如住房、医疗等方面的保障程度,尽可能减少中央税务机构对地方的依赖,以保证中央税务机构依法征税。
此外,中外方代表认为,目前我国推进的分税制改革,仅指中央政府和省级地方政府之间的财政关系,还未涉及到省与省以下各级地方政府间的财政关系。随着分税制改革的深入,对后一问题需要作更深入地探讨。对此,中方指出,我国的分税制改革,先考虑中央政府与省级地方政府(包括计划单列市政府)间的财政关系,一旦这些原则确立了,就可为下一步省与省以下各级政府间的财政关系调整提供参考,灵活性会大些。外方指出,中国的一个省,从领土面积和人口数量来看,都相当于国际上一个国家,在中国,应看作是一个“准国家”,因此,省级地方政府也部分承担了中央宏观调控的任务,相应的,省级地方应有一定的税收管理权限。
四、关于中央对地方的财政转移支付问题
中方认为,转移支付是加强中央宏观调控能力的重要手段之一。通过实行规范的转换支付制度,中央将多集中的一些收入返还给地方。返还的原则,既要有利于促进经济发达地区继续保持较快的发展势头,又要逐步增加经济不发达地区的财力,在总体上协调地区间的经济发展。转移支付绝不是重演“跑部钱进”,不是哪些地方通过人为因素就能多要些返还收入,而是在用因素法科学地核定地方财政支出的基础上,用规范的形式返还。转移支付政策由国家统一制定,全国人大立法监督,财税部门是贯彻执行的机关,在其之上要成立专门的监管机构,行使监管职能,使财政转移支付制度纳入法制化规范化的轨道。
外方认为,政府间财政资金的转移,是贯彻上一级或中央政府政策目标的重要手段,这些目标包括:地方提供公共服务大于本地行政管辖区范围的支出补偿;弥补财政上的差距;确保国家公共服务的最低标准,实现中央政府的再分配功能;维持统一的国内市场;减少各个行政管辖区的净财政收益。在实现中央财政奖金向地方转移时,还应充分注意以下几点:(1)资金转移要规范化,科学地核定资金转移量;(2)要充分利用税基和税收分享(指中央与地方的共享税)机制来协调地区间财政不平衡问题;(3)广泛地建立政府间委员会或自治的拨款委员会等非官方中介机构,以协调、监督资金转移过程,同时,从官方机构上加强对低层政府的高层监督和审计。
中方的一些代表还就分税制下中央政府对少数民族地区及贫困地区的政府间财政关系发表看法,指出,中央政府应加强对少数民族地区及贫困地区的财政转移支付。少数民族及贫困地区既相对贫困、落后,又极具发展的潜力。我国的主要矿产品、能源、原材料等大部分蕴藏在这些地区,亟待开发。从一定意义上讲,没有这些地区的经济繁荣,就没有全国的经济繁荣。因此,中央政府适当集中财力后,要加强对这些地区的投入,改善这些地区的投资环境,促进这些地区社会事业的发展。中方的另一些代表提出不同看法,认为不能把转移支付与扶贫办法等同起来。实行分税制以后,中央财政困难在短期内还难以消除,要想指望中央财政对这些地区进行较大规模的转移支付,已不可能。最好的办法是用经济办法,即将资源税的绝大部分划给地方,由于资源省份大都分布在中西部,这就可通过分税的办法增强中西部财力,而不是依靠转移支付来实现。
与会代表还就政府预算、政府投资、企业税收等问题进行了讨论,限于篇幅,不能一一论略了。总之,这次国际研讨会,由于国际货币基金组织和世界银行高级官员、专家学者的积极组织和介入,意义非同寻常。会议强烈地暗示着中国财政职能的强化和财政地位的提高,并有可能成为中国政府调控经济的主导力量,特别是在我国财政体制即将发生重大变革之际,外方一些中肯的意见,对于进一步推进我国的财政体制改革,不无借鉴之处。
(1993年11月25日《经济学消息报》)
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