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摘要:
党的十四大在全面总结我国14年改革开放实践经验的基础上,明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标,这标志着我国的经济管理体制正经历着一次根本性的变革,经济运行主体及国家宏观调控方式将出现重大变化,对财政职能和调控方式也提出了不同以往的要求。因此,在国民经济发展和改革开放步入新的历史时期的形势下,财政部门必须按照建立市场经济新体制的客观要求,总结经验,深化改革,转变职能,实现理财思想、工作方式、调控手段的全面更新,以充分发挥财政在国家宏观调控体系中的重要作用。
一、改革十四年来财政职能的若干调整
我国的财政职能是在过去传统的计划经济体制下形成的,基本适应当时政治经济的要求。改革开放以来,在改革传统的计划经济体制的过程中,国家财政针对过去与高度集中的计划管理相适应的统收统支体制的严重弊端,按照市场经济的原则,对财政体制和财政政策的许多方面进行了大胆改革和调整,使财政职能转轨取得一些进展。
——为企业成为市场主体创造条件。为了增强企业活力,使企业根据市场需要灵活地配置资源,从1978年起,国家对企业采取了一系列扩权让利的措施,先后实行了企业基金、利润留成、利改税、各种形式的...
党的十四大在全面总结我国14年改革开放实践经验的基础上,明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标,这标志着我国的经济管理体制正经历着一次根本性的变革,经济运行主体及国家宏观调控方式将出现重大变化,对财政职能和调控方式也提出了不同以往的要求。因此,在国民经济发展和改革开放步入新的历史时期的形势下,财政部门必须按照建立市场经济新体制的客观要求,总结经验,深化改革,转变职能,实现理财思想、工作方式、调控手段的全面更新,以充分发挥财政在国家宏观调控体系中的重要作用。
一、改革十四年来财政职能的若干调整
我国的财政职能是在过去传统的计划经济体制下形成的,基本适应当时政治经济的要求。改革开放以来,在改革传统的计划经济体制的过程中,国家财政针对过去与高度集中的计划管理相适应的统收统支体制的严重弊端,按照市场经济的原则,对财政体制和财政政策的许多方面进行了大胆改革和调整,使财政职能转轨取得一些进展。
——为企业成为市场主体创造条件。为了增强企业活力,使企业根据市场需要灵活地配置资源,从1978年起,国家对企业采取了一系列扩权让利的措施,先后实行了企业基金、利润留成、利改税、各种形式的盈亏包干制度和税利分流的改革试点,逐步扩大了企业自主权,为企业转换经营机制,实现“自负盈亏、自主经营”奠定了初步基础。
——向中央与地方分级管理迈进。从80年代开始,为逐步改变过去资源集中分配,地方财力狭小的局面,财政作为经济体制改革的突破口,先后于1980年、1985年和1988年对预算管理体制进行了三次重大改革和调整,根据各地区的具体情况,国家对地方实行了不同办法的“分灶吃饭”体制,进入90年代,改革的步子加快,于1992年在辽宁、浙江等9省市实行了分税制试点。通过改革,调动了地方理财的积极性,扩大了各级政府资源配置的权限。
——增强了税收的经济调节作用。从1979年开始,为适应不断扩大的市场调节范围,优化资源配置,调整分配关系,税制改革迈出了较大步伐,现已基本形成了以流转税和所得税为主、其它各税配套并存的多环节、多税种、多层次调节的税收体系,增强了税收调节经济运行和产业结构、促进社会公平分配和筹集资金的作用。
——实行灵活的资金分配方式。一方面,突破了过去生产建设和事业发展都由国家包揽下来的办法,启动了各方资金,形成了财政、信用、集资、利用外资相结合的多元资金来源格局,并推动有条件的事业单位合理组织收入,逐步向经费自理过渡;另一方面,突破了过去单一的国家无偿拨款方式,实行以无偿拨款为主,有偿与无偿相结合的多种灵活方式,提高了财政资金的经济和社会效益。
——依据公平与效益的原则,开始注重调节社会收入分配。近年来,经济发展很快,居民收入也有较大增长,同时也出现了收入分配差距过大的现象。为了社会稳定,逐步出台了一些调节措施,开征了个人收入调节税、工资调节税和奖金税。此外,为推动经济效益合理分配,还实行了工资总额同企业经济效益挂钩办法,调动了职工的积极性。
——明确所有者代表职能,开始重视产权管理。近年来,财政代表国家行使所有者职能,在健全、完善国有资产管理方面做了一系列工作,开始进行清产核资、资产评估、产权登记、股份制改造试点,组织了部分闲置资产流动等项工作,这有利于加强国有资产管理,促进生产要素优化配置。
总之,经过14年的努力,财政职能正从多方面作出调整,与市场改革的趋向保持了衔接,对推动整个国家的改革开放和经济发展,起到了十分重要的作用。
二、社会主义市场经济需要进一步转变财政职能
发展社会主义市场经济,社会资源的配置机制和分配关系都将出现不同于传统体制下的各种变化,市场机制的作用将明显增强,作为微观经济活动主体的企业更多地受市场机制的影响调节自己的行为,国家将更多地运用间接调控的方式来调节宏观经济的运行,这就对财政职能和调控方法提出了新的要求,因此,财政必须按照市场经济新体制的目标,进一步转变职能。
从当前的现状看,经过14年的改革,虽然财政职能在某些方面突破了旧体制和旧观念的束缚,但从总体上看,同建立社会主义市场经济体制和客观要求相比,还有很多不相适应的地方。
1.理财领域比较狭窄,财政收入来源不适应经济结构的变化。改革开放以来,所有制结构、产业结构和财力分配结构发生了明显变化,在各种经济成份并存的格局下,目前国民生产总值中非全民经济的比重已占一半以上,而在财政收入中,非全民经济所占的比重仅为1/3,并且理财领域偏重于传统产业,对一些新兴产业的经济活动,还缺乏有效的理财手段。
2.企业所得税制不统一,难以形成公平竞争的环境。企业所得税具有普遍、公平、连续、可靠、弹性强的特点,是个很好的税种,为世界各国普遍采用,并在相当多的国家中成为主要税种。但从我国看,企业所得税制很不完善,按企业所有制性质,设置了不同的企业所得税制度,造成竞争的不平等。按规定,国有大中型企业所得税率为55%,外加调节税。国有小企业和集体(含乡镇)企业为八级超额累进税率,最高为55%,最低为10%。私营企业为35%。外资企业为30%,外加地方税率3%,其中沿海经济开发区为24%+3%,经济技术开发区和特区为15%+3%。这种税收政策,实质上是一种所有制的歧视政策,不利于企业公平竞争。
3.财政分配手段不规范,不利于建立和完善市场经济体系。在国家和企业的分配关系中,以承包为主要内容的分配体制制约着国家对企业增长收入的分配。由于企业普遍实行包死基数,超收多留的政策,使利润超基数的增长部分,国家所得不多,产品涨价收入国家也只能拿到一小部分,企业上交税利不能与企业纯收入同步增长,还使所得税丧失了在市场经济中至关重要的调节功能。由于分配形式不规范,企业间留利多少各异,苦乐不均,影响了公平竞争。在中央与地方的分配关系中,地方财政包干制度制约了中央财政收入的增长。由于各种形式的地方财政包干办法包死了新增收入中央应得的部分。所以在国家财政收入的增量分配中,中央财政的收入相对于地方逐年减少。而且地方财政包干形成的利益机制,助长了地方分割、封锁的现象,不利于社会主义统一市场的形成与发展。另外,中央与地方两级财政包干层层延伸,造成资源配置过于分散的局面。
4.国家包揽过多,供给制分配方式依然存在。通过改革,财政统收的局面被打破,但国家大包大揽的传统分配思想和财政统支的局面尚未根本改变,财政职能范围和相应的支出责任没有进行相应的调整。在国家对企业大幅度减税让利的情况下,财政每年仍要支付企业亏损补贴几百亿元。近年来国家对粮棉油收购价格多次大幅度提价,但销售价格的改革不同步、不到位,致使国家财政仍需支付巨额补贴。改革以来,居民的收入水平成倍增长,但国家对居民仍维持着大量支出补贴,如提价补贴、住房补贴、交通补贴、洗理费补贴、书报补贴,等等。这说明国家财政分配政策和职能范围滞后于分配格局的发展变化,仍带有浓厚的计划经济色彩。
5.微观事务管得过多过细,宏观政策调控手段运用不够。当前财政工作重点还未从对微观经济的事务活动直接管理转向对总体经济活动进行宏观调控上。国家财政对国有企业经营和管理活动花费精力过多,对企业生产经营活动中出现的各种情况,一事一议,一事一批,许多属于企业微观范畴的事务由财政部门代司其职。中央与地方政府的事权划分也不明晰,财权和事权不对称;中央财政管了一些本应由地方自己决定或办理的事情。而财政在积极参与宏观经济决策、制定和实施财政发展战略方面,在研究和把握财政税收政策、综合运用各种经济杠杆加强宏观经济调控和优化资源配置等方面,则做得不够。
6.财政法制和管理不健全,难以保证市场有序运行。改革开放以来,国家在依法理财、依法治财方面,取得一些进展,但仍跟不上形势发展的需要。一些重要法规还没有及时建立,基本分配政策尚未规范化和制度化。此外,对财政法规执行情况的监督检查不力,财政管理弱化,财经纪律松弛,有法不依、执法不严、违法不究的现象相当普遍。税收越权擅自减免的情况屡见不鲜,面广量大。税收偷漏情况极其普遍,非常严重。这不仅造成了国家财政收入大量流失,也不利于市场有序运行和建立正常的经济秩序。
总之,当前财政职能的运用存在不少问题,必须按照新体制的客观要求,借鉴国际先进经验,从中国的实际出发,科学界定社会主义市场经济的财政职能范围,通过深化改革,加强宏观调控,实现财政职能的全面转变。
三、按照新体制要求确定财政职能范围
(一)财政在政府宏观调控中具有重要地位。
当前,在向社会主义市场经济新体制转轨的过程中,政府的宏观调控作用要加强,而财政作为政府最重要的宏观调控部门之一,其职能作用也要强化。这是由于市场经济下财政在政府调控中的地位和我国改革与发展中政府的基本任务所决定的。
实行社会主义市场经济,我国财政的职能范围应具备市场经济国家的一般特征。从国际上看,市场经济体制模式多种多样。主要有法国的“计划指导下的市场经济”,德国的“社会市场经济”,日本的“政府主导型市场经济”以及美国的“自由型市场经济”。与此相适应,其财政职能也存在一些差异,但基本职能一般都包括以下三条:(1)保证政府的日常开支、使政府职能有足够财力作后盾。(2)保证政府对市场失灵领域的资源配置,承担公共设施,基础设施投资。(3)矫正市场配置资源的偏差。通过国家集中性财政分配,调节资源流向、流量,调整分配关系。简言之,市场经济条件下财政的主要职能是,优化资源配置,实行公平分配和稳定经济。对这几条基本职能的运用,不同国家,不同时期,有所差别。如日本强调政府对经济的干预,北欧一些高福利国家,如挪威、瑞典等较注重公平分配。美国在里根时代强调经济自由主义,政府干预较弱,而克林顿政府又强调国家财政对经济的干预。但是从国际经济发展的总趋势看,自本世纪30年代大危机以来,各国政府对经济的干预都是加强的。而政府的干预主要是运用财政、税收手段,因此,财政干预的力度也是逐渐加强的。
从我国情况看,由于特殊的国情,在未来的改革与发展中,政府宏观调控能力要加强,而财政的作用较之一般市场经济国家也更为突出,这主要是因为:
1.综合经济水平不高,今后中长期内国家面临支持经济总水平上新台阶的压力,财政支持经济建设的任务很重。我国是具有11.6亿人口,8亿农民的特大型发展中国家。改革开放以来,经济发展很快,总体经济实力有所增强,1992年,国民生产总值为23938亿元,按当年平均汇率折算为4568亿美元,居世界前10位,基本解决了11.6亿人的温饱问题。但是,由于人口基数大,自然资源不足,农村城市化、工业化程度低,城乡差别大等原因,无论从经济发展水平,还是从科技、社会文化环境方面考察,中国仍属于低收入国家水平。我国人均GNP不足400美元,而日本为2.7万美元,美国为2.1万美元。目前,我国居民恩格尔系数(指居民消费支出中食品支出所占的比重)为59.6%,处在联合国粮农组织绝对贫困标准(59%)以下。改革开放以来,农村结构调整取得很大成绩,乡镇企业吸收了1亿劳动力,但农业剩余劳动力转移的压力仍然很大。现在在农村3.5亿的劳动力中,约有1亿为剩余劳动力,预计到本世纪末仍要增长1亿劳动力。因此要在90年代,使经济发展上一个新台阶,政府支持经济腾飞,实现有限资源合理配置的调控任务十分艰巨。而财政筹集必要的财力、调节资源分配,保证政府调控目标实现方面也承担着重大责任,其任务之重是世界上任何国家都难以比拟的。
2.改善人民生活质量,提高人口素质,政府必须大力支持社会公用事业发展,财政则要增加公共支出。改革开放,使我国城乡居民得到巨大实惠,但与中等收入水平国家相比,还存在较大差距。一是我国城市化程度不高,农业比重大,1990年城市人口比重仅为28%,不但低于世界平均50%的水平,低于高收入国家77%的水平,也低于低收入国家38%的水平。第三产业占国民生产总值的比重是衡量经济发达程度的重要指标。世界平均水平为42%,发达国家达到61%,低收入国家为35%,而中国仅为28%。二是科教总水平低,我国人口只有1.4%具有大学水平,成人文盲平均达15.9%。另外,医疗、卫生、住房等条件也较差。这些都要求政府在支持经济发展的同时,加快公用事业的发展,加强公共设施建设,因而从长期看,财政在保证必要的科教文卫等方面公共支出的任务仍然很重。
3.产业结构不合理,政府需要支持“瓶颈”产业的发展,财政必须调节经济结构。由于我国工业基础薄弱,工业化起点很低,建国初期在人均GNP只有50美元的条件下便发动工业化,推行重工业超前发展战略。长期以来,又实行粗放经营方式,造成产业结构极不合理,宏观效益低下。能源、交通、农业等基础产业成为国民经济“瓶颈”产业,制约着经济的长足发展。因此,在90年代的经济发展中,政府调控经济当务之急是加强基础设施建设,解决“瓶颈”矛盾。与此相应,国家财政必须根据产业政策,调整经济结构,促进资源优化配置,确保基础设施建设的需要,促进国民经济持续稳定发展。
4.地区、城乡之间发展很不平衡,政府需要加强调节,财政也要履行公平分配职能。中国地域辽阔,资源分布不均,发展不平衡问题十分突出。改革以来,在总体经济增长加快的同时,地区、城乡之间的经济差距却出现了扩大的趋势。1991年人均GDP(国内生产总值)最高的上海市为6675元,而最低的贵州省仅为890元。前者是后者的7.5倍。1990年居民消费水平上海为1908元,而贵州仅为445元。前者是后者的4.3倍。目前我国1903个县中还有331个贫困县。同时,在实行按劳分配为主体、多种分配形式并存的条件下,居民个人收入分配差距也在扩大。在大部分人解决温饱,小部分人率先步入“小康”的情况下,目前,全国仍有近3000万农民尚未解决温饱,还有约6000万农民初步脱贫,但温饱处于不稳定的状态。针对这些问题,在未来的发展中,政府要采取恰当的政策措施,防止地区、城乡、个人之间收入差距进一步拉大,特别是要把消除绝对贫困作为政府的一项重要任务。为此,财政要动用政策手段扶持后进地区、个人脱贫。同时要积极履行公平分配的职能,以促进社会安定。
5.实行公有制为主体的市场经济,政府是国有资产所有者,财政要承担代表政府管理国有资产的职能。与西方国家所有制结构不同,国有资产是我国国民经济发展的中坚力量,经过建国40多年的积累,到1991年末,我国国有资产总额已达26846亿元。但目前国有资产管理中虚盈实亏、亏损挂帐、潜亏和各种流失问题十分严重。政府是国有资产所有者,而代表政府管理国有资产是财政的一项重要职能。目前必须加强对国有资产管理,建立适应市场经济发展需要的管理体制和经营体系,防止资产流失等,也是90年代财政改革和发展面临的重要任务。
6.在新旧体制转轨过程中,政府要创造市场经济的宏观环境,需要财政提供必要的财力保证。我国目前还不是成熟的市场经济,尚未形成统一的全国大市场;许多企业还没有“自负盈亏、自主经营”的能力;没有通行的市场法则,流通秩序混乱。要解决这些问题,国家必须全面深化改革,加速体制转轨。经验表明,改革是需要花钱的,花钱买机制是值得的,但没有财力作后盾,深化改革难以顺利进行。因此,90年代在改革步伐加快的态势下,财政必须为改革提供财力保证,这是推进改革的重要前提。
总之,中国90年代甚至更长期的改革与发展将受到基本国情条件以及上述诸多矛盾的制约。而这些矛盾的解决,仅靠市场机制是不行的,在很大程度上有赖于政府实施有效的宏观调控措施。财政是国家集中性分配,是政府合理调节资源流量和流向,调整分配关系,保持经济稳定与增长的重要手段。因此,财政在政府宏观调控体系中,占有十分重要的地位。根据国际经验,并从中国实际出发,今后,财政必须承担起以下职能:一是保证国家机器正常运转和各项公共支出需要;二是保证基础产业、重点建设的投入,支持“瓶颈”产业的发展;三是公平社会分配,调节行业之间、地区之间的收入分配水平;四是运用财税政策和经济杠杆,调整产业结构,促进生产要素的优化配置和经济效益的提高;五是通过财政政策和货币政策的协调运用,调节社会供需总量,使之基本平衡。财政只有充分履行上述职能,才可能建立起社会主义市场经济新体制,才能完善国家宏观政策调控体系。
(二)按照新体制的要求协调计委、财政和银行的关系。
全面履行财政的职能,特别是发挥好财政在政府宏观调控中的作用,首先要处理好计委、财政、银行之间的关系。
计委、财政、银行是政府调节经济的重要综合部门。改革以来,三者关系已发生很大变化。比较突出的是银行的地位、作用明显增强,这是市场取向改革的必然结果。但是,三家关系还未完全摆脱计划经济的基本格局,分工不够合理,关系不够协调,必须按新体制的要求重新界定职能范围。我们的看法是,应参照市场经济国家的通行做法,按计委主要管规划、管生产力布局、管产业政策实施,银行侧重管总量,财政侧重管结构的框架调整分工。具体设想是:
国家计委:主要负责制定国民经济和社会发展战略目标,编制发展规划和年度计划,搞好综合平衡。制定并实施国家产业政策,审定关系国计民生的重大建设项目,搞好生产力布局。总之,计委职能要以宏观管理和综合平衡为主,减少并逐步摆脱对投资和企业经营的直接管理。
中国人民银行:作为中央银行,其中心任务是管理货币,通过基础货币吞吐、利率、再贴现率和公开市场业务操作来控制社会信贷规模和货币供应量,调节社会总供给与总需求平衡,保持币值的稳定,促进国民经济持续稳定发展。中央银行与专业银行要实现职能分离,专业银行要逐步向商业银行转化。为此,政策性贷款要与商业性贷款分开。目标是建立一个中央银行领导下的国家政策银行和国有商业银行为主体,多种金融机构并存的金融组织体系,建立起一个统一、高效、有序的金融市场体系。
国家财政的职能范围包括上述五条,其工作重心是运用财政税收分配政策,调整经济结构,调节地区之间、行业之间、中央与地方之间、国家与企业之间等方面利益分配。按此思路确定三家基本分工范围,协调好相互间的关系。为更好地发挥各自的职能作用,当前要处理好一些结合点和交叉部的问题,如基建投资体制、证券市场管理、国债发行、投融资体系建设等等,应形成合力,以尽快形成适应新机制要求的宏观调控体系。
四、转变和强化财政职能的基本思路
按照社会主义市场经济的要求转变财政职能,财政的理财观念、工作方法、调控方式和调控手段等都要实行大的变革。我们要按照党的十四大精神,解放思想,更新观念,实事求是地找出工作差距,把财政职能真正转到适应新体制要求的轨道上来。
(一)实现理财观念、工作方式上的几个转变。
1.把财政分配方式从统收统支的供给型财政轨道,转移到以市场化分配为基础、国家财政进行调节的轨道上来,努力弥补市场机制的缺陷和不足。
2.把财政管理从对国营企业进行直接的财务管理,转变为对全社会各类企业的财务活动和会计核算进行规范化的间接管理,努力建立与健全社会化的服务监督体系。
3.把财政分配手段从单一的无偿分配转变为无偿分配和有偿分配相结合,充分发挥财政投融资的宏观调控作用。
4.把财政体制从“讨价还价”的不规范体制,转变为具有法律依据的规范化、分级调控体制,使各级财政明确分工,实现责权利的统一,促进全国统一市场的形成。
5.把财政管理从传统的行政方式为主,转变为加强规范化、制度化、法制化管理,规范分配秩序,严格财经纪律,强化预算约束和群众性监督。
6.把财政日常工作的重心从“埋头算帐”,以收支管理为主转变为政策调节,以宏观管理、政策研究为主。
(二)近中期转换财政职能的几点意见。
根据上述几个转变,财政职能范围需要进行调整,有的需要强化,有的需要弱化。具体讲,近中期财政转变职能应采取以下措施:
1.加快推进国有企业转换经营机制,使其真正成为市场主体。
(1)根据国家政策规定的财力可能,财政要进一步采取措施,增强企业活力,推进技术进步,提高企业素质。同时,要进一步治理“三乱”,减轻企业负担,以有利于企业经营机制的转换。
(2)全面实行“税利分流、税后还贷、税后交利”办法,改善国家与国有企业的分配关系。实行税利分流是规范国家与企业分配关系的基本方向,也是完善企业经营机制的基础。根据国家作为社会经济管理者身份和国有资产所有者身份,国家参与企业利润分配采取收所得税和上交利润两种形式,所得税税率由55%降到33%,同时免交能交基金和预算调节基金,企业新老固定资产贷款在所得税后归还,对偿还老贷款有困难的企业,要区别不同情况分别对待;企业所得税后的利润,视国家对企业的收入情况,适当上交财政一部分。从长远看,实行税利分流改革,在国家与企业之间可以形成一个比较科学、规范和公平的分配机制,有利于把企业推向市场,因此,这项改革要加快试点步伐,争取尽早全面推行。
(3)加快进行税制改革,促进企业开展市场公平竞争。要按照统一税政、公平税负、简化税制、合理分权的原则进一步完善税制。建立增值税、产品税、营业税三税并立、普遍和特殊双层调节的新型流转税体系。先在工业生产领域、后在批发零售环节全面实行增值税,以进行普遍调节。根据国家产业政策、消费政策和市场供求关系的变化,适时合理地调整某些行业的流转税税率。要逐步统一内外资企业所得税,为企业公平税负、平等竞争创造条件。在国有企业所得税税率由55%降到33%的基础上,改变现行按所有制划分所得税税种的办法,逐步统一国内不同所有制企业及内外资企业的所得税税率,规范企业税前扣除项目和列支标准。在统一的企业所得税下,可以通过实行一些特殊规定等办法,贯彻国家改革开放政策和适应某些特殊情况的需要,使所得税制真正成为筹集收入、调节经济的有力工具。
2.实行中央地方分级调控,增强财政调控总体效应。
我国地域辽阔,各地情况千差万别,地区发展很不平衡,财政调控应在中央与地方之间适当分工。中央财政应适当集中财权、增大对区域发展的调节能力;同时减少对地方事务过多过细的干预,扩大地区因地制宜的自主调控权限。
(1)全面推行以分税制为基础的财政管理体制。分税制是国际上通行的做法,是一种比较稳定、规范、科学的财政管理体制。其实质是根据各级政府的事权确定其相应财权,把中央与地方收入通过税种的划分形成两个体系,打破长期以来捆在一起的做法,这对于按照市场经济要求明确划分中央与地方收支权限,从根本上克服上下之间利益互挤,进一步理顺中央与地方财政关系是非常必要的。目前已在部分省市进行了分税制试点,下一步要在认真总结试点经验、合理调整方案的基础上,力争尽快在全国普遍推行这一做法。
(2)中央税局和地方税局分立。中央税和地方税分别征收,并赋予地方开征一些地方税种的权力。
(3)中央预算与地方预算分列。中央不再代编地方预算,全国人大审批中央预算,地方预算由地方各级人大审批。
3.搞好财政与货币政策的协调,促使社会资金供需总量平衡。
财政和银行是市场经济条件下政府实行宏观调控的主要部门。两家应在明确各自职责范围的基础上,建立起相互制衡的资金分配机制。
(1)财政赤字不应向银行透支,通过发行长短期债券解决。
(2)改进国债发行方式。采取世界各国通行做法,以法律形式规定。各金融机构必须承购包销一定比例的国债。
(3)财政部设立金融司,负责与银行的业务协调。
4.加强国有资产管理,切实保障国家所有者权益。
国有资产管理关系到国有经济的主导地位,目前国有资产流失严重,所有者权益受到侵蚀,如不立即采取有力措施,将导致国有企业“空壳化”,动摇社会主义的经济基础。加强国有资产管理,要重点放在存量管理上。
(1)从贯彻落实《企业财务通则》和《企业会计准则》入手,搞好国有资本金管理的基础工作。同时,要实行产权登记和清产核资,摸清家底,防止国有资产的进一步流失。
(2)财政要参与国有企业的股份制改造,保证国有股收益不受侵蚀。
(3)加强存量资产流失的管理。对国有企业的兼并、国有资产的拍卖,由财政部门审批。
(4)转换资产形式。每年出售100—200亿国有资产,其收益用作再投资,以调整存量结构,提高国有资本的配置效益。
5.拓宽财政宏观调控领域,发挥财政政策调控作用。
宏观调控是财政的重要职能,也是市场经济条件下政府干预经济的主要手段。目前,我国财政调控过窄,必须适度拓宽:
(1)积极参与资本市场管理。对股票上市、企业债券发行,财政应当参与决策。
(2)统一管理政府内外债务。改变目前外债多头对外、分散使用、效益不高的状况,逐步做到政府外债由政府统一管理。
(3)参与政府投资管理。对于列入预算的政府投资,财政参与立项审批;对生产性投资,财政应有主要发言权,参与从立项到竣工的全过程管理。建议财政部设立基建司,专门负责这项工作。
(4)积极参与建立完善社会保障体系。要建立社会保障预算,加强社会保障资金的统一管理,可考虑在财政部内设立社会保障司来专门负责这项工作。
(5)建立和完善财政投融资体系,为保证国家基础设施有稳定的资金来源,可考虑参照日本经验,在现有财政信用的基础上,建立财政投融资体系。其资金来源包括:资本预算、各项周转金,各种基金结余、邮政储蓄、一定比例的居民储蓄存款。建议成立长期投资发展银行,其管理权隶属财政部,职能是促进经济长期发展,具体金融业务接受中国人民银行指导。
6.加强财政监督管理,实行依法理财。
建立社会主义市场经济体制的过程,同时也是加强法制建设,实行依法理财的过程。因此,财政职能的实现,要以完善的法律、管理、监督体系为前提。
(1)大胆吸收和借鉴国外的先进管理经验,加速完善国家财税法规,特别是尽快制定和出台《财政法》、《预算法》,为财政运作的规范化创造条件。
(2)强化税收征管。实行征、管、查分离,提高税收管理水平,杜绝跑、冒、滴、漏。同时,要认真清理现行的各种税收优惠政策,适当集中税权,减少税收优惠,严禁地方越权减免税收。
(3)对经济活动的监督要逐步确立财税监督、社会监督和国家审计监督三者并立的格局。特别是财政部门要加强对社会经济活动和国有企业经营活动的监督。
(4)财政部设立社会监督司,以使财税监督经常化、规范化和法制化。
(《财政研究》1993年第10期)
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