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摘要:
深入领会、认真贯彻小平同志南巡重要谈话和党的十四大精神,在加快改革开放的形势下,迅速建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理体制和管理方法,使全民所有制的国有资产在社会主义市场经济中焕发出强大的生机和活力,是90年代的历史任务。
一、国有资产是我国社会主义制度的物质基础
我国的国有资产,就是我国社会主义公有制乃至整个国民经济中居于主体地位、发挥主导作用的全民所有制资产。它是决定一个国家是否具有社会主义性质的根本标志和首要特征,是社会主义制度赖以存在和继续发展的物质基础。马克思主义认为:“迄今所发生的一切革命都是为了保护一种所有制以反对另一种所有制的革命。”《马克思恩格斯全集》第21卷第131页。从这一意义上讲,它也体现着无产阶级革命的目的。
老一辈无产阶级革命家十分重视建立和发展社会主义的物质基础。新中国成立前夕,毛主席在党的七届二中全会报告中就指出:“没收帝国主义者及其走狗——中国官僚资产阶级手里的资本,归无产阶级领导的人民共和国所有,就使人民共和国掌握了国家的经济命脉,使国营经济成为整个国民经济的领导成份。”《毛泽东著作选读》下册第659页。据统计,建国之初通过没收官僚...
深入领会、认真贯彻小平同志南巡重要谈话和党的十四大精神,在加快改革开放的形势下,迅速建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理体制和管理方法,使全民所有制的国有资产在社会主义市场经济中焕发出强大的生机和活力,是90年代的历史任务。
一、国有资产是我国社会主义制度的物质基础
我国的国有资产,就是我国社会主义公有制乃至整个国民经济中居于主体地位、发挥主导作用的全民所有制资产。它是决定一个国家是否具有社会主义性质的根本标志和首要特征,是社会主义制度赖以存在和继续发展的物质基础。马克思主义认为:“迄今所发生的一切革命都是为了保护一种所有制以反对另一种所有制的革命。”《马克思恩格斯全集》第21卷第131页。从这一意义上讲,它也体现着无产阶级革命的目的。
老一辈无产阶级革命家十分重视建立和发展社会主义的物质基础。新中国成立前夕,毛主席在党的七届二中全会报告中就指出:“没收帝国主义者及其走狗——中国官僚资产阶级手里的资本,归无产阶级领导的人民共和国所有,就使人民共和国掌握了国家的经济命脉,使国营经济成为整个国民经济的领导成份。”《毛泽东著作选读》下册第659页。据统计,建国之初通过没收官僚资本建立起来的国有资产只有200亿元左右,经过全国人民40多年的艰苦奋斗,到1991年底,已积累起来26835亿元的巨额国有资产(按国家基金帐面价值计算),比建国初期增长100多倍。这笔巨额国有资产主要分布在现代化的大工业、建筑业、交通运输业、邮电通讯业、对外贸易、主要商业、银行和部分现代化农场之中。正是由于国有资产的迅速发展壮大,使新生的无产阶级政权得以巩固,使国民经济全面发展并迅速提高了它的现代化水平。我国的国有资产在以下四个方面,发挥着它特有的功能:
第一,扩大再生产的功能。国有资产是实现社会主义扩大再生产的条件。一个社会要进行生产,必须具备三种基本要素:劳动者、劳动手段、劳动对象,三者缺一不可。进行扩大再生产,就需要三种要素成比例地扩大。在每一生产过程中产出的产品,除了补偿三种要素的垫支后还有剩余,才能形成扩大再生产的积累。在我国,劳动手段和劳动对象这两种生产要素绝大部分掌握在国家手中,表现为国有资产的物质形态。广大劳动人民利用国有资产,创造了占全社会60%以上的工业产值和70%的财政收入,不断为社会扩大再生产提供积累,使许多现代工业从无到有地建立起来,生产能力迅速扩大,现代化水平不断提高。因此,可以说国有资产的功能,直接体现在社会主义扩大再生产的过程之中。
第二,调节经济的功能。国家掌握了雄厚的资产,就能够站在社会全局发展的高度,协调国民经济各方面的比例关系,保持产业结构的合理化。根据我国的经验,合理使用国有资产,可以引导和影响社会资金的流向,保证国民经济两大部类之间、行业之间、地区之间的协调发展。在我国,调整不合理的产业结构,通常使用两种办法:一是用强制手段关停并转一批生产长线产品的企业,或砍掉一批重复建设项目,来保持国民经济的协调发展;二是通过投资倾斜,对国民经济中的薄弱环节进行填平补齐,使失调的结构趋于协调。由此可见,对国有资产的存量调整和增量的投入,是调整经济、优化产业结构的重要手段。
第三,推动社会文明进步的功能。社会主义生产的目的,是不断满足全国各族人民日益增长的物质和文化生活需要。人的消费,除了衣食住行等物质生活的需求外,还有精神文化生活的需求。只有物质生产部门提供超出其自身需要的生活必需品时,才能为从事精神文化产品生产和科学技术研究的劳动者提供必要的条件。科学技术的发展和精神文化产品的健康和丰富,反过来又促进社会劳动生产率的提高,进一步丰富了物质产品。推动物质文明和精神文明,包括科学文教事业的协调发展,对国有资产的有效经营起着决定性的作用。从历史的发展趋势看,随着物质生产的扩大,将有越来越多的人从直接生产过程中解脱出来,转移到科学、文化、流通、服务等第三产业,从而推动社会创造更高的精神文明和物质文明。在这个意义上说,充分发挥国有资产的增殖作用是社会文明进步的巨大推动力。
第四,支撑国家机器的功能。社会主义国家能拿出多少资金用于社会管理和巩固国防,在很大程度上取决于国有资产的规模和使用效益。高效能的国家管理机构和强大的国防,归根到底是受国有资产及其增殖能力制约的。我国在建国后不长的时间内,之所以能够结束旧中国百年来沦为半殖民地的历史,根本原因就在于迅速发展了社会主义的国有经济,能够支撑强大的国家机器和巩固国防。
从以上分析可以看出,我国的国有资产,在发展社会生产力,改善全国各族人民物质文化生活方面,都提供了重要保证。
二、正确选择国有资产的管理体制是充分发挥社会主义制度优越性的关键所在
国有资产不仅是我国社会主义制度的物质基础,而且还体现着社会主义生产关系的更高形式。只有切实管好用好全民所有的国有资产,使之具有充分的活力和强大的增殖能力,以推动社会生产力的高速发展,不断增强综合国力,不断改善全国各族人民的物质和文化生活水平,才能充分体现社会主义制度的优越性。这是社会主义国家一经建立就面临的重大课题。解决好这个问题,取决于是否能够遵循马克思主义关于生产关系必须与生产力水平相适应的原理,建立起与本国生产力水平相适应的国有资产管理体制和管理方法。适应与不适应,要经过实践的检验,同时也处于不断调整变革的过程中,这就是社会主义制度的自我完善。
(一)传统体制的建立与改革的探索。
社会主义是一种崭新的社会制度,没有现成的经验和模式可供借鉴。第一个社会主义国家诞生以后,大体上按照恩格斯关于“把全部资本、全部农业、全部工业、全部运输业和整个交换都愈来愈多地集中到国家手中……社会将按照实有资源和整个社会需要制定的计划来支配这一切东西”《马克思恩格斯选集》第1卷第221—222页。的构想,建立了以行政管理、高度集中、排斥市场为特点的计划经济体制。恩格斯的这个设想,又是以资本主义充分发展、社会生产力高度发达才能建立社会主义制度的判断为前提的。同时他也说过,未来社会制度究竟是什么样子,还要由当时的实践来决定。列宁在十月革命成功不久,就发现高度集中的计划体制的弊端,毅然实行了新经济政策。列宁逝世后,斯大林又恢复和强化了高度集中的计划体制。以后建立的社会主义国家也沿用了这种体制。由于所有的社会主义国家都是在生产力很不发达的社会建立起来的,这种体制对于集中力量搞建设,奠定现代工业基础是行之有效的。新中国建立以后,现代工业“一穷二白”,国民经济百废待兴,也就沿用了这种体制,这对于迅速恢复战争创伤,奠定自己的工业化基础是行之有效的。但是,随着生产力的发展,产业结构、产品结构和社会化大生产日趋复杂,这种体制的弊端就日益暴露出来,阻碍了生产力继续发展。
我国早在50年代后期,就开展探索改革的途径,但由于“左”的指导思想没有改变,姓“社”、姓“资”的问题没有解决,只在管理权力下放和上收上兜圈子,不仅没有找到正确的途径,而且还出现了“大跃进”和“十年动乱”那样的两次重大失误,使国民经济陷于崩溃的边沿。直到1979年党的十一届三中全会,邓小平同志在总结国际国内社会主义建设经验的基础上,形成了社会主义初级阶段的理论,建设中国特色社会主义的理论,提出了以坚持社会主义为目标,以发挥市场作用为取向的“改革开放”方针,确立了“一个中心、两个基本点”的基本路线,按照“解放思想,实事求是”的认识与实践的辩证关系,循序推进,经过十四年的改革,把中国的社会主义引上了蓬勃发展的新阶段,取得了举世瞩目的成就。
(二)按照所有权的规范建立国有资产管理新体制。
随着改革开放的发展,多种所有制并存和竞争的局面迅速形成,市场的作用逐渐扩大,原有的那种政企不分、政府的双重职能不分的国有资产管理体制,越来越不适应新形势的发展。按照政企分开,政府双重职能适当分离的原则,建立一个专职机构对国有资产实施产权管理的问题,就提上了议事日程。
1988年3月,经全国七届人大一次会议批准,在国务院建立国家国有资产管理局。这是这次国务院机构改革中唯一新增的政府部门。同年9月,国务院批准的国家国有资产管理局的“三定”方案规定:“国家国有资产管理局是国务院管理国有资产的职能机构,主要任务是对中华人民共和国境内和境外的全部国有资产行使管理职能,重点是管理国家投入各类企业的国有资产。国有资产管理局行使国家赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资和收益权、资产处置权”。这就对国家国有资产管理局的性质、任务和职能作了界定。
对当前国有资产管理工作如何开展,党中央、全国人大、国务院也有一系列指示:
——1990年初,李鹏总理指示,对国有资产要“先保卫,后提高”,王丙乾国务委员作了“狠抓当前,探索长远,配套改革,稳步前进”的指示。
——1990年7月,国务院向全国发出了《关于加强国有资产管理工作的通知》,重申了国家国有资产管理局专职行使国有资产所有者的代表职能,并对当前工作作了部署。
——1990年12月,党的十三届七中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》中提出,要“加强国有资产管理。在全国范围内有计划地开展清产核资,解决国有资产状况不清、管理混乱、资产闲置浪费和被侵占流失的问题。在此基础上,逐步建立与社会主义有计划商品经济相适应的国有资产管理体制和管理方法”。
——1991年,经国务院原则同意的《经济体制改革十年规划和“八五”纲要》中提出,要“建立合理的国有资产管理体制。将政府行政管理职能与资产所有者代表的职能分开,强化专职管理。逐步建立从中央到地方的国有资产管理体系,代表国家专司国有资产所有者的管理职能,保障国家资本金的权益”。
——1992年初,李鹏总理在七届人大五次会议政府工作报告中提出:“政府机构要按照政企职责分开、所有权和经营权适当分离的原则,继续转变职能,加强和改善宏观调控,同时改革国有资产管理体制,加强国有资产管理,巩固和发展社会主义公有制经济。引导其他经济成分健康发展”。
党中央、全国人大、国务院的上述指示不仅对国家国有资产管理局的性质、任务、职能作了明确的界定,而且也指明了国有资产管理体制改革的方向。经过四年的努力,一个“统一领导、分级管理”的国有资产管理体系已在全国范围内初步形成,以所有权管理为主要内容的国有资产管理工作正向整个经济领域扩展。
(三)为推动新体制的运转积极创造条件。
国家国有资产管理局成立以来,在其他方面的配套改革滞后的情况下,积极主动地抓了以下一些基础性工作:
1.法规制度建设。为使国有资产管理走向法制化轨道,国家资产局单独或会同有关部门制发了几十项法规制度,包括产权登记制度、国有资产年度报告制度、国有资产评估制度、企业所有权界定制度、股份制试点办法、企业集团授权经营办法、境外国有资产产权管理办法、向外商出售国有企业办法,等等。各地资产局也因地制宜,制发了一批地方性法规。
2.在全国范围内开展国有资产产权登记工作。为了搞清国有资产的分布和占用情况,保卫国有资产完整,国有资产管理部门代表国家,依法对企业占用的国有资产进行产权登记。目前,这项工作已基本完成,今后每年都要进行一次年度检查,形成制度。
3.在全国范围内开展清产核资工作。清产核资是对国家所拥有的资产进行清查、核实、界定、评估、登记,目的是摸清“家底”,堵塞漏洞,为按价值量进行产权管理创造条件。1991年国务院成立了清产核资领导小组和办公室,领导全国清产核资工作。1992年在少数行业和城市进行了第一期试点,1993年将扩大到全国范围。这一工作在1995年将基本完成。
4.初步开展资产评估工作。对国有资产进行评估,解决历年形成资产的帐面价值低于现价值的问题,为企业兼并、产权出售、资产租赁、实行股份制、中外合资等产权交易和经营提供公正合理的价格参数,保障双方的权益。据统计,经过评估后的资产升值率达62%。
5.企业集团授权经营试点工作。组建企业集团,最重要的是要形成产权纽带,把资产管理与生产经营结合起来。目前,已有解放汽车集团、东风汽车集团、东方电气集团、重型汽车集团,接受国家资产局授权,开始实现核心层企业对紧密层企业国有资产的经营。
6.地方国有资产管理体制改革试点工作。在国家资产局的支持、指导下,深圳这一走在改革开放最前列的城市,率先成立了国有资产投资管理公司,并按两权分离的原则在13家大企业试行董事会领导下的经理负责制。1988、1989两年,在全市其他企业实现利润平均下降36%的情况下,这13家企业的利润率却增长7%,比其他国有企业提高42个百分点,初步证明了产权机制进入企业内部和游离于企业之外的效果是截然不同的。深圳市为了进一步理顺产权关系,增加国有资产管理部门的权威性和协调能力,在前几年实践的基础上成立了市国有资产管理委员会,统一行使国有资产的所有权。上海市也成立了国有资产管理委员会。天津、海南也在酝酿成立类似的机构。
7.此外,对正常的资产流动、资产划转,在一些城市建立资产交易和闲置设备调剂处理市场等方面,也做了大量工作,提高了资产使用效率,减少了积压浪费。
这些工作,为全面建立国有资产管理新体制创造了条件。
三、建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理新体制,是九十年代的历史任务
党的十四大明确提出,我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这是对“有计划商品经济”理论的发展和完善,是对传统的计划经济体制的扬弃。建立社会主义市场经济从哪里入手,十四大报告明确指出,中心环节是转换国有企业的经营机制。转换国有企业经营机制的实质,是转换企业占用的国有资本金的运行机制,使之形成良性循环。完成这个“转换”的关键又在于“通过理顺产权关系,实行政企分开,落实企业自主权,使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体,并承担国有资产保值增值的责任”。
(一)按照市场经济一般规则改革国有资产管理体制。
市场经济是人类劳动的社会分工和生产社会化发展到一定程度所产生的经济运行方式。它本身不存在“姓社”、“姓资”的问题,既可以为资本主义所用,也可以为社会主义所用。只是在市场经济的发展过程中逐渐形成了一整套带规律性的东西,适应它就能取得良好的经济效果,违背它就会受到惩罚。我们现在要建立的社会主义市场经济与一般意义的市场经济的区别,主要在于是生产资料公有制占主体地位,还是私有制占主体地位。而我们传统的管理体制是政企不分,政府的社会行政管理职能、宏观经济管理职能同全民所有制的国有资产管理职能合一的计划经济体制,与市场经济的要求是背离的。例如:市场经济要求企业的产权,一要明晰化,可以独立自主地进行经营,主动接受市场信息的调控;二要产权商品化,可以自主地进行产权交易,在产权流动中实现资源的优化配置和有效利用,减少浪费,降低交易成本,以最小的投入,获取最大的产出,等等。这些要求,在我们传统的管理体制下是不能满足的。所以,我们的国有企业只能是行政部门的附属物,不能自主经营,就不可能自负盈亏,也没有自我发展和自我约束。分配上、经营上吃“大锅饭”,职工端“铁饭碗”,缺乏竞争机制,生产力发展缓慢。因此,要建立社会主义市场经济,首先就要改革传统的管理体制,特别是改革国有资产的管理体制和管理方法,使之与市场经济的要求相适应,而不是相反。
(二)改革国有资产管理体制的目标。
党的十四大报告提出的“理顺产权关系,实行政企分开,落实企业自主权”,就是我们改革国有资产管理体制的目标。理顺产权关系,应当包括这样几个内容:一是改变过去国有资产所有者代表缺位,所有权分散由各部门行使,谁也不负完全责任,造成条块分割等弊端,建立一个人格化的所有者代表机构,统一行使国有资产的所有权,对国有资产的保值增殖负责,使责、权、利统一起来;二是对国有资产的归属和价值量进行科学的界定,改变过去那种产权归属不清、价值量不明的现象;三是要改变过去那种所有权与经营权合一的小生产者的资产管理制度,建立与社会化大生产相适应的两权分离的资产管理体制。
政企分开,就是政府职能和企业职能分开。它包括两方面的内容:一是政府的社会管理职能同企业的经营职能不要颠倒和交叉,该由政府办的事不要压给企业,应该由企业办的事情政府部门不要越俎代庖,切实解决企业双重目标和企业办社会的问题。二是政府对社会经济的宏观管理职能分开,解决政资不分、税利不分、投资不分的问题。
落实企业自主权,是社会主义公有制能不能与市场经济兼容、按市场规则有效地运营的关键所在。解决这个问题,就要按照所有权与经营权分离的原则,通过对企业进行法人化改造,使企业拥有法人产权,也就是把过去那种成千上万的国有企业属于一个大所有者——政府的状况,分割成以企业为单位的相对独立于终极所有者的法人产权(也称经济所有权)。这样,企业就具有了市场经济需要的产权明晰的、可以自由交易的自主权,也有了相对独立的利益,从而就产生了竞争机制、优胜劣汰机制、自我约束机制,有了自负盈亏的财力和自我发展的能力。这种法人化改造分两个层次:一是建立起各级政府的资产经营机构,划定范围由同级政府的所有权代表机构授权经营,它的经营对象是产权,不是一般的商品。二是对单个企业进行公司化改造,改造成有限责任公司和股份有限公司,取得独立的产权。
(三)进行组织体系的创新。
为了促进社会主义市场经济的发育,必须改革旧的国有资产管理体系,建立与市场经济相适应的国有资产管理新体系。这种新的组织体系包括三个层次:
一是在各级政府中设立专职行使所有权管理的机构,主要负责制定统一的法规制度、方针政策,对资产经营机构进行授权管理和授权后的监督、审核,以及必要的利润集中和再投入的管理工作。也有主张对这类机构只设到省、自治区、直辖市及计划单列市一级政府,以下均成立资产经营公司。
二是组建国有资产经营机构,其形式又分为投资公司、控股公司、资产经营公司和资产经营一体化的企业集团,类似国际上的财团。其性质为企业。其职责是对授权范围的国有资产行使所有权、负保值增殖责任,向所属企业派出产权代表,考核他们的绩效,收取利润,实施奖惩。对效益好的企业追加投资,对效益差的企业进行关、停、并、转,直至出售变现,使资产在流动中达到优化配置。
三是基层企业,经过法人化改造后成为自主经营、自负盈亏的市场主体。按控股份额由中介机构派产权代表,按照董事会的组织原则进行规范管理。
建立社会主义市场经济,按市场经济的要求改革国有资产管理体制,是一项宏大的系统工程。现在方方面面都在进行探索。我们所提出的也只是初步设想,还需要通过实践进行检验,根据实践的进程,不断进行调整,使之尽快趋于完善。究竟最后是什么体制,还要从效果上,从与市场经济的适应程度上来决定取舍。总之,一切都处于探索、发展过程之中。社会主义的中国,在小平同志建设有中国特色的社会主义理论的指引下,按照党的十四大报告的要求,一定能够通过社会主义市场经济的发展,使公有制为主体的社会主义经济充分发挥出生机活力,尽快实现社会主义现代化。
(《国有资产管理》1993年第1期)
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